◎ 尹來盛 張明麗

我國超大城市交通擁堵及其治理對策研究
——以廣州市為例

◎ 尹來盛 張明麗

交通擁堵是城市化進(jìn)程中各大城市普遍存在的城市病之一。交通擁堵不僅影響著人們的日常生活，也制約著城市的健康發(fā)展。破解交通擁堵問題，實現(xiàn)公平、高效、可持續(xù)的城市交通，成為國內(nèi)外各大城市研究的重點(diǎn)之一。在綜述交通擁堵相關(guān)理論、文獻(xiàn)及實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，具體分析廣州市的交通擁堵現(xiàn)狀、問題及成因，系統(tǒng)提出包括促進(jìn)城市多中心發(fā)展、落實公交優(yōu)先政策、倡導(dǎo)綠色共享出行、挖潛現(xiàn)有運(yùn)輸效能、合理控制機(jī)動車數(shù)量、優(yōu)化道路規(guī)劃建設(shè)、加快智能交通管理、提高市民法規(guī)意識等政策建議。

超大城市 交通擁堵 治理對策

一、引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，交通擁堵問題已成為我國多個大城市的嚴(yán)重問題之一。城市交通作為連接城市內(nèi)部各區(qū)域的重要紐帶，擁堵問題已直接影響著城市的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等各方面發(fā)展。廣州作為廣東省省會及中國第三大城市，多年來一直處于快速的城市化進(jìn)程中，已成為擁有7434平方公里土地面積和超千萬人口（2015年常住人口已達(dá)1350.11萬）的超大城市。伴隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，廣州市的交通需求總量不斷增加，2015年廣州全年日均交通擁堵指數(shù)（TPI）為5.57①，比2014年上升39%，城市交通擁堵問題越來越嚴(yán)重。城市交通擁堵不僅影響著人們的正常工作和個人生活幸福感（吳江潔、孫斌棟，2016），還帶來了環(huán)境污染加重、交通事故率上升、物流速度下降等問題，制約著廣州經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，廣州市為了治理交通擁堵問題，出臺了一系列政策，如發(fā)展軌道交通、限牌搖號、限制公務(wù)車數(shù)量等，對是否限制外來車輛也不時掀起爭論?！笆濉逼陂g，廣州將進(jìn)一步加大力度治理包括交通擁堵在內(nèi)的各種“城市病”，促進(jìn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但交通擁堵形成的原因涉及方方面面，需要用系統(tǒng)思維方式去研究和解決。本文首先從理論上分析了交通擁堵的形成機(jī)理，比較研究了各種治理交通擁堵的政策及其優(yōu)劣勢，在梳理近年來廣州市交通擁堵現(xiàn)狀、問題及成因的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)提出了治理廣州交通擁堵的政策建議。

二、交通擁堵的理論模型與治理機(jī)制

（一）交通擁堵的理論模型

交通擁堵是指在單位時間內(nèi)道路上所承載的車輛數(shù)量超過一定限度導(dǎo)致車速低于一定闕值的現(xiàn)象。道路交通的供求關(guān)系不同于一般商品的供求關(guān)系。對于一段道路而言，它的供給就是單位時間里該道路能通過的車量（流量），而它的需求則牽涉到很復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)和交通行為等問題（韓小亮，2006）。當(dāng)車流量超過一定水平后，新的需求將會導(dǎo)致供給的相對減少。因為道路上的車輛越多，車速越慢，單位時間所能通過的車流量就越少。

假設(shè)有一段沒有交叉路口同樣寬度的路段，道路使用者使用的是同樣的車輛，使用者的差別僅在于他們愿意支付多大的個人邊際費(fèi)用來使用這條道路。也就是說，他們有不同的個人邊際收益。在圖1中，橫軸用于度量每小時該道路上行駛的汽車數(shù)量，縱軸用于度量出行成本，它等于貨幣成本和時間成本之和。需求曲線（個人邊際收益曲線）反映了作為出行者的汽車駕駛者的數(shù)量，其是否駕車取決于出行成本。當(dāng)出行者的收益高于成本時，會有更多的駕駛者駕車；當(dāng)出行的成本降低時，會有更多人的收益超過成本，因此隨著需求曲線向下移動。當(dāng)出行成本是P2時，交通流量為N1；當(dāng)出行成本是P1時，交通流量為N2。在市場作用下，市場的均衡點(diǎn)將在個人邊際收益與個人邊際成本曲線交叉處i取得，其對應(yīng)的交通流量為N2。而對社會來說，最有效的均衡點(diǎn)應(yīng)該在社會邊際成本曲線（SMC）和個人邊際收益曲線（PMR）的交叉點(diǎn)e取得，其對應(yīng)的交通流量為N1。均衡交通流量N2超過最優(yōu)的交通流量N1，從而形成交通擁堵現(xiàn)象是因為駕駛者忽視自己給他人帶來的擁堵成本。

圖1 擁堵的外部性與擁堵費(fèi)

解決交通擁堵問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法是通過征收擁堵稅費(fèi)來把擁堵的外部成本內(nèi)部化。如征收ef的交通擁堵費(fèi)，個人出行成本曲線將向上移動ef單位，均衡交通流量將從N2下降到N1。從N1到 N2的駕駛者將會因為成本高于他的意愿支付而不再使用該道路。擁擠費(fèi)可以確保駕駛者面臨全部社會出行成本，此時道路被有效利用。最優(yōu)道路收費(fèi)只存在于理論而不可能真正實施。因為不僅不同的道路、不同的交通方式、不同的地方等等有不同的社會邊際成本，在同一路段不同時間也有不同的社會邊際成本。因此，我們需要尋找一些可行的替代方法來實施擁堵定價理論的原則。擁堵費(fèi)的征收可以通過促進(jìn)出行方式替代、優(yōu)化出行時間、優(yōu)化出行路線、重新區(qū)位選擇等四種方式來舒緩交通擁堵。同時，擁堵定價理論向我們深刻地闡明了這樣一個事實：單靠多修路不能從根本上解決交通擁堵問題。如果僅僅考慮當(dāng)前的交通狀況，大量投資修路往往被視為很有吸引力的創(chuàng)造社會效益、解決交通擁堵的方法，而且常常認(rèn)為很有必要。但這種做法很可能制造出更難解決的交通擁堵并導(dǎo)致對土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和對道路的過度投資，反而給整個社會帶來沉重的負(fù)擔(dān)（韓小亮、鄧祖新，2006）。是否拓寬道路的最優(yōu)決策標(biāo)準(zhǔn)是擁堵費(fèi)的征收剛好等于道路的平均分擔(dān)成本（阿瑟·奧沙利文，2015）。

（二）交通擁堵的成因研究

隨著城市化進(jìn)程的加快，不少大城市都出現(xiàn)了交通擁堵等“城市病”，為城市發(fā)展帶來嚴(yán)重的消極影響。因此，國內(nèi)外一直以來都有不少學(xué)者對城市交通擁堵成因和治理對策進(jìn)行研究和思考。樊曉珂（2007）從交通供需、城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、道路交通工具總體構(gòu)成、國民交通意識和政府管理水平五個方面分析我國城市交通擁堵的原因，得出總的原因是政府管理道路交通的整體水平不高，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、交通總量沒有得到合理的控制、管理人員素質(zhì)較低、國民交通意識不高等。王鴻詩（2008）從城市交通發(fā)展規(guī)劃、交通建設(shè)與社會需求的關(guān)系、交通法規(guī)與執(zhí)行力度、交通管理設(shè)施水平和城市交通管理者的意識五個方面總結(jié)了廣州市交通擁堵的成因。其中，在城市交通發(fā)展規(guī)劃方面，提出了停車場布局不合理和公交優(yōu)先不完善的問題。楊向前（2012）認(rèn)為我國特大城市產(chǎn)生交通擁堵問題的社會背景是城市化過程中人口向大城市快速聚集帶來了交通需求的絕對增加；城市發(fā)展的規(guī)模擴(kuò)張引致鄰里社會向機(jī)動化社會的轉(zhuǎn)型；城市公共服務(wù)資源分布不均形成單向的“向心”交通流；“以車為本”的發(fā)展理念形成了異化的汽車社會。劉治彥等（2011）認(rèn)為迅速增長的交通需求與有限的交通供給之間的矛盾是導(dǎo)致交通擁堵的內(nèi)在原因，城市空間布局不合理與交通管理水平較低是交通擁堵的重要原因。古杰等（2014）運(yùn)用時間地理學(xué)的研究方法探討了廣州市內(nèi)部交通擁堵形成的機(jī)制，認(rèn)為運(yùn)動型時空共存是產(chǎn)生交通擁堵的根本原因，而出行路徑的時空集聚必然造成運(yùn)動型時空共存。周建高、蔣寅（2016）通過中日比較研究得出，我國土地利用結(jié)構(gòu)中，居住和交通用地比重過低導(dǎo)致的人口過密是導(dǎo)致交通擁堵的癥結(jié)所在。鄭思齊等（2016）認(rèn)為居住與就業(yè)的空間失配（職住失衡） ，以及公共服務(wù)供給與需求的空間失配（公共服務(wù)過度集中）是導(dǎo)致交通擁堵的兩大原因?？偟膩碚f，現(xiàn)有的交通擁堵治理研究主要從政府治理、社會學(xué)、民生視域等角度研究和分析大城市交通擁堵的原因、治理現(xiàn)狀及問題，再借鑒國內(nèi)外其他城市的經(jīng)驗措施，提出治理對策和建議。但是在分析城市交通擁堵的原因上，現(xiàn)有研究很少提及“城市病”的原因；在對策和建議上，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中在改進(jìn)道路規(guī)劃和交通管理上，在公共交通建設(shè)方面提出的建議還不夠全面和詳細(xì)。

（三）交通擁堵的治理措施

針對如何治理交通擁堵，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了眾多探索。高明華（2009）提出從合理減少交通發(fā)生、盡量提高交通效率兩個原則出發(fā)，采取有效對策，調(diào)節(jié)城市交通。王中亮（2009）認(rèn)為解決交通擁堵是一項綜合性工作，必須多管齊下、標(biāo)本兼治，包括調(diào)整城市布局、優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善交通管理體系等。姜洋（2011）基于系統(tǒng)動力學(xué)構(gòu)建了中國城市交通擁堵模型，建議從城市規(guī)劃的高度對交通需求“疏、堵”并置，將基礎(chǔ)設(shè)施投資天平傾向改善公交慢行出行環(huán)境，堅持公交導(dǎo)向型開發(fā)土地政策，提高機(jī)動車出行成本，促進(jìn)城市交通支持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。楊向前（2012）從民生視角提出城市交通應(yīng)從“以車為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變，并提出公共交通路權(quán)優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)杠桿限制小汽車使用、發(fā)展多層次的公共交通系統(tǒng)、完善慢行交通系統(tǒng)、倡導(dǎo)綠色出行、友好駕駛、實現(xiàn)公共資源均等化等政策建議。趙蕾（2013）認(rèn)為，在發(fā)達(dá)國家，城市交通擁堵的有效治理對策分為三個層次：一是行政干預(yù)，直接限制車輛的購買和使用；二是通過征收交通擁堵費(fèi)，用價格機(jī)制引導(dǎo)車輛和道路的合理使用；三是積極發(fā)展公共交通體系、智能交通系統(tǒng)和城市科學(xué)布局等外延支撐性對策。然而在發(fā)展中國家（如我國），對于城市交通擁堵治理，適合用行政干預(yù)作為切入點(diǎn)，外延支撐性對策提供保障，待成熟后再使用價格機(jī)制調(diào)整。針對廣州市的交通擁堵問題，要從道路規(guī)劃建設(shè)、交通管理水平、公共交通發(fā)展和城市布局建設(shè)等方面進(jìn)行考慮，如加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建智能化交通管理系統(tǒng)；科學(xué)地進(jìn)行交通管理，提高交通管理的總體水平；增強(qiáng)國民素質(zhì)教育，加強(qiáng)交通安全意識；完善公共交通建設(shè)等。陳國鵬（2016）基于“互聯(lián)網(wǎng)+交通”視角提出了通過私家車共享模式來減緩交通擁堵，包括社交網(wǎng)絡(luò)平臺、第三方商業(yè)平臺和政府非營利平臺三種溝通渠道模式?？v然，從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗可知，治理交通擁堵的措施很多，但不是每一種治理手段都適用我國的城市。本文從抑制需求、增加供給、改善管理、改善規(guī)劃四個角度對各項治理交通擁堵措施進(jìn)行了劃分，并對其治堵效果的優(yōu)劣進(jìn)行了比較（表1）。

（四）交通擁堵的治理實踐

針對普遍存在的交通擁堵問題，國內(nèi)外城市進(jìn)行了不斷的探索和實踐，形成了富有特色的交通擁堵治理實踐。主要包括如下幾種：（1）機(jī)動車尾號限行。北京市作為我國首都，重要的政治和文化中心，面臨著交通擁堵的嚴(yán)重困擾，在治理交通擁堵上走在前面，其中一個治堵方案是機(jī)動車尾號限行，即根據(jù)機(jī)動車車牌的尾號數(shù)字，在工作日高峰時段實行尾號輪換限行的交通管理措施。該方案不僅有效控制了市區(qū)內(nèi)的車流量，有效緩解高峰期交通擁堵現(xiàn)象，更在節(jié)能減排和控制大氣污染量方面有不錯的效果。（2）征收交通擁堵費(fèi)。倫敦市和新加坡在城市交通擁堵治理上，采用征收交通擁堵費(fèi)的政策，通過向擁擠路段或擁擠區(qū)域行駛的汽車收取擁擠費(fèi)用抑制交通需求的增長，有效改善城市道路交通狀況，緩解城市道路交通擁堵問題。倫敦市在政策實施后，收費(fèi)區(qū)域擁堵減少40%，公交出行比例增高；而新加坡實施此項政策40多年，進(jìn)入交通擁堵區(qū)域的日交通量降低了15%，治堵效果顯著。（3）建設(shè)發(fā)達(dá)的公共交通。東京作為日本的首都，擁有一千多萬人口及七百多萬輛汽車，由于建設(shè)了發(fā)達(dá)的軌道交通，使得很多區(qū)域在5分鐘內(nèi)可以找到一個地鐵站或城軌站，東京的公交系統(tǒng)承載的人口出行比例達(dá)到80%；巴黎市政府為緩解交通堵車問題，建設(shè)了“公交走廊”，在這種公交快車道上，除了公共汽車，只準(zhǔn)出租車、旅游車以及救護(hù)車消防車等公共服務(wù)車輛可以行駛；新加坡除了使用征收交通擁堵費(fèi)外，還大力確保公交優(yōu)先，當(dāng)?shù)氐墓步煌ǔ袚?dān)了66%的機(jī)動化出行需求，高密度的公共交通覆蓋和完善的公交服務(wù)系統(tǒng)使公共交通成為市民出行的首要工具。（4）智能化管理。在東京，車輛的導(dǎo)航儀會為司機(jī)找到最合適的路徑，避免車輛集中在某一地段；另外，在道路上，有不少可以改變的標(biāo)志告訴市民實時的交通情況。在新加坡，道路上有很多電子攝像機(jī)，實時監(jiān)測路面交通狀況，并記錄違規(guī)現(xiàn)象，對違規(guī)者處以重罰。智能化的交通管理系統(tǒng)不僅能讓市民選擇合適的路徑出行，還能讓交通管理部門實時進(jìn)行道路交通的監(jiān)測，及時處理交

通事故和交通擁堵問題，緩解交通擁堵現(xiàn)象。（5）倡導(dǎo)環(huán)保節(jié)能型交通工具。荷蘭政府推行自行車交通政策，政府倡導(dǎo)公眾使用自行車出行，幾乎各城鎮(zhèn)的每條道路都設(shè)有自行車道；公司員工購買新自行車，可三年報銷一次；使用自行車出行的人還可在納稅時有一定優(yōu)惠減免。而在丹麥哥本哈根市，早在20世紀(jì)六七十年代政府就建設(shè)了局部自行車路網(wǎng)，并為了鼓勵市民騎自行車出行而特意建造了一條自行車“高速路”，為騎車族提供多項服務(wù)，因此在哥本哈根市，超過40%的市民愿意選擇騎車出行。（6）綜合治堵。深圳市于2014年提出了交通擁堵綜合治理八大策略，包括調(diào)控交通需求、公交優(yōu)先發(fā)展、嚴(yán)格交通執(zhí)法、再造慢行系統(tǒng)、持續(xù)交通基建、挖掘節(jié)點(diǎn)潛力、智能出行引導(dǎo)、提升交通文明。這八大策略主要從公交治堵、設(shè)施挖潛和綜合施策三個方面進(jìn)行綜合治理，使深圳市在2014年的擁堵道路里程比2013年減少約20%，輕度擁堵道路里程降低了4.1%，中心城區(qū)的擁堵片區(qū)數(shù)量由8個減少到4個。

表1 各種治堵措施的優(yōu)劣比較

三、廣州市交通擁堵的現(xiàn)狀、問題及成因

（一）廣州市交通擁堵現(xiàn)狀分析

自改革開放以來，廣州逐漸出現(xiàn)交通供需不平衡，高峰期嚴(yán)重?fù)矶碌默F(xiàn)象。廣州市自2012年7月開始實施限牌政策至今已將近五年，但是交通擁堵情況不僅未能改善，還更加嚴(yán)重。滴滴出行發(fā)布的《2016上半年中國城市交通出行報告》顯示，廣州在擁堵城市排名中位列第九，廣州因擁堵所造成的人均時間貨幣損失全國排名第五，達(dá)到3917元。具體特征如下：

1. 2015年全年呈現(xiàn)輕度至中度擁堵

根據(jù)廣州交通委員會網(wǎng)站的交通運(yùn)輸月報顯示，2015年廣州全年的機(jī)動車工作日平均時速為30.71公里，其中月城市道路工作日交通擁堵指數(shù)（TPI）達(dá)中度擁堵的月份有6個；達(dá)輕度擁堵有5個；基本暢通的月份1個。擁堵指數(shù)最高的月份為9月份，機(jī)動車工作日平均時速為29.56公里，TPI為6.8。當(dāng)月正是居民上學(xué)、工作等的高峰期，因此是城市交通擁堵最嚴(yán)重的時期；月城市道路工作日交通擁堵指數(shù)為基本暢通的月份為2月，機(jī)動車工作日平均時速為34公里，TPI為2.48。而能達(dá)到基本暢通是由于2月份恰逢春節(jié)，很多居民回鄉(xiāng)過節(jié)，因此當(dāng)月廣州市區(qū)內(nèi)機(jī)動車數(shù)量較少，交通狀況良好。

圖2 交通擁堵指數(shù)

圖3 道路平均速度

2.2015年的TPI比2014年有所上升

除了2月份以外，廣州2015年其他各月的全天交通擁堵指數(shù)都比2014年要高。具體取某個時段分析，把2015年10月12日～17日一周與前一年同期相比，2015年廣州市早晚高峰及全天的擁堵指數(shù)分別為：4.97、7.89、6.43；而在2014年廣州早晚高峰及全天的擁堵指數(shù)分別為：2.68、5.22、3.95。意味著這兩年上述時段內(nèi)的早高峰交通擁堵狀況從“基本暢通”升級為“輕度擁堵”；晚高峰交通擁堵狀況從“輕度擁堵”升級為“中度擁堵”；全天擁堵狀況更是從“基本暢通”連升兩級至“中度擁堵”。再把2015年秋季的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與2014年同時段相比，2015年8月29日～10月16日的6周內(nèi)，廣州早高峰的擁堵指數(shù)平均為5.22，晚高峰為8.07，全天為6.65，而在2014相應(yīng)時間的6周內(nèi)，廣州早高峰的擁堵指數(shù)平均為3.2，晚高峰為5.95，全天為4.58。也就是說，對比過去一年，廣州市晚高峰的擁堵指數(shù)由“輕度擁堵”升至“嚴(yán)重?fù)矶隆?，上升了兩個擁堵等級；早高峰和全天的交通擁堵指數(shù)也分別由“基本暢通”和“輕度擁堵”上升了一個擁堵等級，至“輕度擁堵”和“中度擁堵”。根據(jù)總體數(shù)據(jù)顯示，2015年的晚高峰嚴(yán)重?fù)矶绿鞌?shù)為83天，而2014年僅為4天；日均交通擁堵指數(shù)為5.57，比2014年上升39%，中度擁堵天數(shù)為123天，而2014年僅為3天。

3.上下班高峰期是廣州市交通擁堵的兩個波峰

根據(jù)廣州交通數(shù)據(jù)顯示，廣州交通擁堵呈現(xiàn)出兩個典型的高峰時段。一是在早上7：30到9:00的上班時段，呈現(xiàn)出輕度交通擁堵；二是下午17:30-19:00的下班時段，通常為中度乃至重度交通擁堵。在11:00-15:00之間的中午是白天交通的低谷時段，通常處于順暢和基本順暢階段。主要的擁堵路段包括：黃埔大道、中山大道、廣州大道、新光快速等主干道路。

圖4 2014年與2015年交通擁堵指數(shù)比較

4.道路擁堵程度不均，部分路段擁堵嚴(yán)重

圖5 廣州24小時交通變化情況（2016年9月29日）

廣州于2016年初發(fā)布的“交通擁堵年歷”顯示，廣州大道中、東風(fēng)路、黃埔大道西、天河北路、獵德大道、廣園快速、三元里大道、工業(yè)大道是廣州市擁堵最嚴(yán)重的8路段。在跟蹤的13座橋梁中，2015年的全天平均時速約為41公里，晚高峰平均時速為33公里，其中早高峰時段速度最低的橋梁是海珠橋北行方向，平均時速約為21公里；晚高峰時段最擁堵的橋梁是人民橋北行方向，時速僅7公里，其次是獵德大橋北行、廣州大橋北行方向。

（二）廣州市交通擁堵問題分析

交通擁堵的現(xiàn)象，已為廣州帶來很多不良影響：⑴影響居民的正常生活。廣州市的交通擁堵現(xiàn)象已嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)鼐用竦恼９ぷ骱蜕?，特別在上下班的高峰期。據(jù)中科院發(fā)布的《2010中國新型城市化報告》，對北京等50座城市上班花費(fèi)時間進(jìn)行的調(diào)查顯示，有17座城市上班花費(fèi)的平均時間超過30分鐘。北京市居民上班路上花費(fèi)的平均時間最長，達(dá)到 52 分鐘，其次廣州為48分鐘、上海為47分鐘、深圳為46分鐘。廣州市成為國內(nèi)通勤時間第二長的城市，居民表示每天上下班至少要花兩小時在路上。⑵帶來環(huán)境污染問題。交通運(yùn)輸是造成我國大氣污染的主要因素之一，機(jī)動車尾氣排放是城市大氣污染的重要原因。交通擁堵增加了機(jī)動車尾氣的排放量，因此交通擁堵給城市的環(huán)境帶來嚴(yán)重的污染問題。根據(jù)省環(huán)保廳發(fā)布的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)排名，2015年廣州空氣質(zhì)量綜合指數(shù)排名全省倒數(shù)第二。⑶交通擁堵增加社會成本?！吨袊悄艹鲂?015大數(shù)據(jù)報告》稱，廣州上班族每日的平均通勤距離在13.7公里左右，平均每次耗時46分鐘，廣州人因擁堵產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)7799元。研究顯示，大城市的居民上下班擁堵經(jīng)濟(jì)成本約為336元/月，堵車造成的社會成本一天就是4000萬元，那么一年的成本以365 天計算，就高達(dá)120億元以上。除此以外，交通擁堵還增加了交通管理成本和治理空氣污染的社會成本。

（三）廣州市交通擁堵成因分析

1. 城市道路供需不平衡

城市化進(jìn)程導(dǎo)致城市人口數(shù)量的增加，而城市人口數(shù)量增加導(dǎo)致機(jī)動車數(shù)量的增加。由廣州市2015年的交通狀況可見，2月份是全年交通最通暢的月份，這是由于2月份是春節(jié)，很多外來人口回鄉(xiāng)過年，所以市內(nèi)的機(jī)動車數(shù)量較少，因此交通狀況也比較良好?？梢?，影響交通擁堵的一大因素是道路機(jī)動車數(shù)量。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，廣州市機(jī)動車保有量為235.4 萬輛；到2015年，廣州市汽車保有量達(dá)269萬量。然而，在機(jī)動車數(shù)量快速增加的同時，城市道路供給受土地資源、資金等條件制約，廣州市城市道路總長度的增長速度卻呈逐年下降的趨勢。機(jī)動車數(shù)量增長速度的增加和城市道路建設(shè)增長速度的下降，導(dǎo)致嚴(yán)重的道路供需不平衡。城市的主次干道交通流量，特別在黃埔大道、中山大道、東風(fēng)路、內(nèi)環(huán)路、環(huán)市路等大部分主干道，早晚高峰時段已處于或接近飽和狀態(tài)。

2. 產(chǎn)業(yè)往城市中心聚集導(dǎo)致交通源布局不合理

城市化進(jìn)程使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在此過程中，產(chǎn)業(yè)往城市中心聚集，而廣州市并沒有把城市的生活區(qū)、辦公區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和交通樞紐區(qū)等功能區(qū)進(jìn)行合理布局，導(dǎo)致在上下班高峰期，機(jī)動車在城市中心聚集，形成交通擁堵。特別是就業(yè)和住房的市場化，促進(jìn)了居民居住和就業(yè)在空間上的錯配，成為交通擁堵的重要原因（周素紅，劉玉蘭，2010；Liu & Hou，2016；Zhou ，Chen & Zhang ，2016）。

3. 城市規(guī)模擴(kuò)張與交通管理滯后的矛盾造成交通擁堵問題

城市化進(jìn)程導(dǎo)致城市人口數(shù)量增多，而部分群體對交通安全理念意識滯后，違規(guī)停車、違反交通規(guī)則、交通事故的增加均會導(dǎo)致交通擁堵。城市智能化交通管理系統(tǒng)滯后，未能及時監(jiān)測交通狀況，尤其是違反交通規(guī)則的行為；城市交通管理不到位，未能及時處理即時發(fā)生的嚴(yán)重交通擁堵情況和交通事故等。城市規(guī)模擴(kuò)張與交通管理滯后，導(dǎo)致廣州市交通擁堵現(xiàn)象加劇。另外，廣州的交通管理水平不能滿足道路交通的要求，交通管理缺乏綜合性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的研究。

4. 公共交通建設(shè)不完善

2015年，廣州市公交分擔(dān)率約為61%，其中公交占45%，地鐵占41%，出租車占14%。居民選擇公共交通的主要原因是由于成本較低；選擇私家車的原因則是由于出行路程短且方便快捷。另外，廣州市居民認(rèn)為廣州市公共交通存在的主要問題是公交站點(diǎn)設(shè)置不全面、公交線路太少和公共交通舒適度不足。83.79%的居民認(rèn)為廣州公共交通的改善，將會提高他們選擇公共出行的意愿，并有74.7%的居民認(rèn)為公共交通的改善能有效緩解廣州的交通擁堵問題。根據(jù)廣州市交委2015年7月實施的一項調(diào)查顯示，認(rèn)為擁堵罪魁禍?zhǔn)资恰敖煌ㄔO(shè)施建設(shè)滯后”和“交通管理手段落后”，兩者占比53%；“人為因素（修路等）”和“車多”為次因，分別占比23%。

四、治理廣州交通擁堵的政策建議

根據(jù)以上對廣州市交通擁堵狀況和成因的分析，本文得出以下結(jié)論：廣州交通擁堵具有明顯的地域性和時間性；職住分離是廣州交通擁堵的主要原因；機(jī)動車輛的過快增長與道路的有限供給是交通擁堵的主要矛盾：公共交通的滯后發(fā)展是治理交通擁堵的主要瓶頸。為實現(xiàn)公平、高效、可持續(xù)的城市交通，本文提出系統(tǒng)治理廣州交通擁堵的主要思路：促進(jìn)城市多中心發(fā)展是緩解交通擁堵的根本；優(yōu)化公共交通建設(shè)是廣州治堵的重點(diǎn)；限制機(jī)動車數(shù)量是廣州治堵的必要手段；建設(shè)智能化交通管理系統(tǒng)是廣州治堵的創(chuàng)新工具；機(jī)動車駕駛者和居民的積極配合是廣州治堵的保證。具體建議如下：

（一）促進(jìn)城市多中心發(fā)展

拋棄傳統(tǒng)的單一功能分區(qū)模式，采用基于地域特點(diǎn)的綜合規(guī)劃（place-based planning）對城市各區(qū)域進(jìn)行科學(xué)分工，適度疏解越秀、荔灣、天河區(qū)的商業(yè)、科技、教育、醫(yī)療、行政機(jī)構(gòu)等，以交通和公共服務(wù)為先導(dǎo)，有效把工作崗位從城市中心往白云、番禺、黃埔等都市區(qū)外圍疏散，實現(xiàn)都市區(qū)內(nèi)部功能重組和職住平衡發(fā)展，著力構(gòu)建多中心都市區(qū)。

（二）落實公交優(yōu)先政策

繼續(xù)實施“軌道交通為骨干，公共交通為主體”的戰(zhàn)略。加大公交建設(shè)的投入，增加公交車線路，擴(kuò)大公交覆蓋面；在部分主干道繼續(xù)推進(jìn)BRT（Bus Rapid Transit）車道的規(guī)劃和建設(shè)，提升公共交通的通行效率；加大軌道交通建設(shè)的投入，擴(kuò)大軌道交通骨干線網(wǎng)的輻射面和覆蓋面，縮短從化、花都、增城、南沙與中心區(qū)之間的通勤時間，完善軌道交通與地面公交的銜接。

（三）倡導(dǎo)綠色共享出行

強(qiáng)化自行車道和步行道建設(shè)，倡導(dǎo)居民使用環(huán)保節(jié)能交通工具，積極發(fā)展無樁智能共享單車，方便居民使用地鐵與自行車、公交與自行車有效銜接的出行方式。增加出租車司機(jī)的福利待遇，提高出租車服務(wù)質(zhì)量，合理調(diào)控出租車費(fèi)用，提升出租車競爭力；規(guī)范“網(wǎng)約車”和共享汽車市場。

（四）挖潛現(xiàn)有運(yùn)輸效能

鼓勵探索HOV（High Occupancy Vehicle）車道可行性，充分挖掘機(jī)動車運(yùn)輸效能，HOV車道允許公交車以及多乘員汽車通行，對單獨(dú)駕駛者的通行實施收費(fèi)；鼓勵發(fā)展訂制化公交服務(wù)，提升公交服務(wù)效率；實施自動化潮汐車道，有效利用上下班高峰期的道路資源。

（五）合理控制機(jī)動車數(shù)量

⑴根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H情況，為不同路段制定分時段、差異化的交通擁堵費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。征收的交通擁堵費(fèi)，用于建設(shè)公共交通，這樣不僅能有效限制機(jī)動車數(shù)量，還能優(yōu)化公共交通建設(shè)，鼓勵居民選擇公共交通作為主要出行方式。⑵繼續(xù)實行“搖號+拍牌”的機(jī)動車限牌政策。⑶適度提高中心區(qū)域停車費(fèi)用。

（六）優(yōu)化道路規(guī)劃建設(shè)

⑴推進(jìn)廣州市道路網(wǎng)絡(luò)的升級與完善，從大規(guī)模建設(shè)道路基礎(chǔ)設(shè)施向重點(diǎn)優(yōu)化道路結(jié)構(gòu)和完善道路銜接轉(zhuǎn)變；⑵加快重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的路網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化道路級配、功能，打通斷頭路，加密支路網(wǎng)絡(luò)，提高路網(wǎng)通達(dá)性；⑶強(qiáng)化城市道路與對外通道的銜接，構(gòu)筑一體化道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提升運(yùn)行效率，完善道路輔助設(shè)施等。

（七）加快智能交通管理

發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的積極作用，建設(shè)智能化交通管理系統(tǒng)；加強(qiáng)對交通違規(guī)違法現(xiàn)象的監(jiān)督管理，嚴(yán)懲由于違規(guī)違法而導(dǎo)致交通擁堵的行為；在上下班高峰時間合理安排交警在擁堵路段疏解交通；建設(shè)智能化交通管理系統(tǒng)，實時監(jiān)測交通狀況并對紅綠燈進(jìn)行自動調(diào)節(jié)；適時開展征收交通擁堵費(fèi)的可行性研究。

（八）提升市民法規(guī)意識

有效解決廣州市交通擁堵問題，一方面需要政府加大對超速、違規(guī)變道、占道、闖紅燈等交通違章的懲罰力度，使駕駛者嚴(yán)格遵守交通規(guī)則，逐步形成“以人為本”的交通規(guī)則。另一方面政府要加大交通規(guī)則的宣傳力度，杜絕違規(guī)橫穿馬路、搶紅燈現(xiàn)象，逐步提升市民的規(guī)則意識和安全意識。

注釋：

①交通擁堵指數(shù)也稱交通運(yùn)行指數(shù)（Traffic Performance Index，即“TPI”），是綜合反映道路網(wǎng)交通運(yùn)行狀況的指標(biāo)，是對交通擁堵在空間、時間、強(qiáng)度等方面特征的綜合化、簡單化描述。交通擁堵指數(shù)采用0-10的評分機(jī)制評價區(qū)域道路交通狀態(tài)，其中0～2代表暢通；2～4代表基本暢通；4～6代表輕度擁堵；6～8代表中度擁堵；8～10代表嚴(yán)重?fù)矶隆?/p>

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How to Relieve Traffic Congestions in Megacities： A Case Study of Guangzhou, China

Yin Laisheng, Zhang Mingli

During the process of urbanization, urban traffic congestion becomes an inevitable problem in many cities. Traffic congestion not only affects people’s daily life, but also hinders the healthy development of the city. Therefore, how to achieve a fair, efficient and sustainable development of urban transport through the governance of traffic congestion becomes a key subject of study in many cities throughout the world. On the basis of summarizing relevant theories, literature and practical experience of traffic congestion governance research, this paper puts forward some policy suggestions including promoting urban multi-center development, implementing public transport priority policy, advocating green and sharing travel, tapping the existing transportation efficiency, controlling the number of motor vehicles reasonably, optimizing road planning and construction, speeding up intelligent traffic management and raising the citizens’ awareness of laws and regulations.

megacity; traffic congestion; countermeasure

F294.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.007

尹來盛，廣東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向為城市經(jīng)濟(jì)學(xué)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。張明麗，廣東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。

（責(zé)任編輯：陳丁力）

全國統(tǒng)計科學(xué)研究重點(diǎn)項目“新型城鎮(zhèn)化背景下城市化質(zhì)量評估體系構(gòu)建及其應(yīng)用研究”（2014LZ08）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“新型城市化視角下城市化質(zhì)量評估與提升路徑研究：以珠江三角洲為例”（GD12XYJ13）。