摘 要：本文以貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為導(dǎo)向，以決戰(zhàn)決勝“全域旅游”為使命，簡(jiǎn)介九龍洞國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，深剖景區(qū)在規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理等方面所存問(wèn)題，提出“規(guī)劃要先行、發(fā)展要加快、體制要理順、要素要保障、領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)”對(duì)策建議，為破除景區(qū)發(fā)展困境癥結(jié)，作了有益探索，一管之見，僅供商榷。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；規(guī)劃建設(shè)；經(jīng)營(yíng)管理；安全執(zhí)法；體制機(jī)制；全域旅游

“江南千條水、云貴萬(wàn)重山，五百年后看、云貴勝江南！”明代開國(guó)元?jiǎng)讋⒉疁厝缡穷A(yù)言。此話誠(chéng)然道出劉老先生“心逸江南水、看好云貴山”的秘密暨“誰(shuí)擁有山水，誰(shuí)就嬴未來(lái)”的預(yù)判。九龍洞國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，地處黔東銅仁中心城區(qū)旁，轄221平方公里，涉及碧江區(qū)燈塔、漾頭、瓦屋、六龍山和萬(wàn)山區(qū)謝橋等鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道13個(gè)行政村90個(gè)村民組，山川秀美、小溪纏流、錦江環(huán)抱，云霧繚繞、郁郁蔥蔥、花竹成海，溶洞絕美、幽靜神秘、仿如仙邑，更擁天時(shí)、地利、人和，然因種種原因，景區(qū)發(fā)展卻邯鄲學(xué)步、滯后明顯、困難重重、令人費(fèi)解，離“全域旅游”時(shí)代到來(lái)的要求，尚有差距，急需進(jìn)行“開拓創(chuàng)新、發(fā)展比拼、彎道取直、跨越趕超、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”改革變革，切實(shí)扭轉(zhuǎn)“思維傳統(tǒng)、規(guī)建落后、管理混亂、主體缺位、效益低下”不良格局。

一、基本情況

貴州省銅仁九龍洞風(fēng)景名勝區(qū)管理處，位于銅仁市碧江區(qū)漾頭鎮(zhèn)九龍村仁家灣村民組，距市中心城區(qū)17公里，成立于1981年6月，原為縣級(jí)銅仁市住建局（現(xiàn)銅仁市碧江區(qū)）下屬全額財(cái)政撥款股級(jí)單位，2007年升格為政府直管副縣級(jí)全額財(cái)政撥款事業(yè)單位；2012年6月，從區(qū)政府主管上劃至市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局所屬全額財(cái)政預(yù)算管理副縣級(jí)事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)辦公室、執(zhí)法安全科、財(cái)務(wù)科、規(guī)劃建設(shè)科、經(jīng)營(yíng)管理科5個(gè)科室，負(fù)責(zé)宣傳中央省市有關(guān)景區(qū)管理法律法規(guī)政策，制訂景區(qū)具體管理辦法，負(fù)責(zé)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、利用、管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；依法對(duì)景區(qū)內(nèi)生態(tài)與生物多樣性資源保護(hù)管理，按照景區(qū)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃組織實(shí)施景區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，有效保護(hù)和充分利用風(fēng)景名勝資源，為銅仁市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)；負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)各類違法違規(guī)建設(shè)、破壞資源行為查處以及森林防火、水上安全、生產(chǎn)安全、界樁標(biāo)牌建管，負(fù)責(zé)景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目監(jiān)管、門票及資源有償使用費(fèi)收取管理；統(tǒng)一協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)、居民活動(dòng)，保護(hù)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展，承辦市住建局部門等交辦的其他事項(xiàng)，迄今為止，管理處已走過(guò)35年歷程，其間，2010年完成九龍洞洞內(nèi)燈光全面升級(jí)改造；2012年創(chuàng)建銅仁市九龍洞旅游投資開發(fā)有限公司負(fù)責(zé)景區(qū)旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)；2012年以來(lái)，先后實(shí)施入口服務(wù)區(qū)、自然遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目、九龍洞入口服務(wù)區(qū)至景區(qū)洞口道路建設(shè)，建成游客服務(wù)中心、停車場(chǎng)、管理用房、科普展示館等工程，精心打造景區(qū)多條新游線；2013年10月遵照市委市政府安排，旅投公司劃轉(zhuǎn)至銅仁市梵凈山旅游投資公司接管，并為其獨(dú)立法人子公司；2016年2月，以楊小平為處長(zhǎng)的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體深入踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，以創(chuàng)建“忠誠(chéng)看齊、實(shí)干擔(dān)當(dāng)、開放包容、鑄就精品”機(jī)關(guān)為目標(biāo)，以建設(shè)“生態(tài)、綠色、健康、養(yǎng)心、長(zhǎng)壽、仁義、福地”于一體的“天然養(yǎng)心館”“健康接續(xù)館”“花卉鑒賞館”“生態(tài)博物館”“人民體育館”為內(nèi)涵，以解決問(wèn)題推進(jìn)工作為導(dǎo)向、以實(shí)施精品工作年活動(dòng)為契機(jī)，堅(jiān)持念好山字經(jīng)、做好水文章、打好生態(tài)牌，精心打造“武陵福地·九龍洞府”國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)金字品牌，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、永續(xù)利用，全面打響規(guī)劃攻堅(jiān)戰(zhàn)、資源保護(hù)戰(zhàn)、經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新戰(zhàn)、功能提升戰(zhàn)、安全保障戰(zhàn)，先后啟動(dòng)風(fēng)景區(qū)控規(guī)編制、珍稀名貴資源重點(diǎn)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施完善提升、文化挖掘等工作；10月27日，景區(qū)新總體規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，總規(guī)面積由原來(lái)56平方公里拓展至221平方公里，有效打通了景區(qū)發(fā)展“中間一公里”，各項(xiàng)工作邁入制度化、規(guī)范化、高效化發(fā)展快車道。

二、存在問(wèn)題

（一）規(guī)劃管理交叉，審核審批途徑較多

“先建后報(bào)、邊建邊報(bào)、建而不報(bào)”項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)象普遍。如六龍山鄉(xiāng)政府所在地公租房是建好后才向管理處報(bào)送建設(shè)方案，同樣臘洞坪生態(tài)移民建設(shè)項(xiàng)目也是建成需辦理項(xiàng)目驗(yàn)收、審計(jì)結(jié)算手續(xù)時(shí)，才向管理處申辦項(xiàng)目規(guī)劃手續(xù)；如農(nóng)夫山泉項(xiàng)目在風(fēng)景區(qū)七股水建設(shè)取水設(shè)施時(shí)未獲省市景區(qū)管理部門批準(zhǔn)便強(qiáng)行實(shí)施；如瓦屋客蘭寨整治項(xiàng)目從未報(bào)送整治方案或找管理處商議；錦江景區(qū)美女曬絲景點(diǎn)被燈塔工業(yè)園區(qū)好彩頭項(xiàng)目建設(shè)破壞，致使完整生態(tài)線景觀線被斬?cái)?；碧江區(qū)城投公司在未依法依規(guī)辦理任何手續(xù)情況下實(shí)施馬巖村巖董組百花度項(xiàng)目，大面積平整土地、開挖山體及錦江河道等。村民自建房審批存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各自為政，有的未嚴(yán)格按《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定向管理處報(bào)批，如寨桂、石竹、瓦屋、六龍山等片區(qū)均有打著危房改造旗號(hào)隨意批建房屋情況，多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)私下批準(zhǔn)默許而建，致其規(guī)劃要求與景區(qū)的風(fēng)格、體量、功能等不相符合，甚有建在大片農(nóng)田中央讓成片土地零碎。其他建設(shè)亦存隨意性。如在景隨意修建養(yǎng)殖場(chǎng)、開山采石修建水利工程、破壞自然生態(tài)山體等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)性；管理處審批項(xiàng)目建設(shè)方案程序不規(guī)范，未制定相對(duì)固定審批程序要求且缺乏專業(yè)技術(shù)人才，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)建審批隨意、監(jiān)管乏力，如漾頭鎮(zhèn)原礬礦廠舊址處又批建火磚廠，每天有大量煤煙直排景區(qū)污染空氣。在景區(qū)資源保護(hù)管理上，尚未建立起一套科學(xué)、規(guī)范和可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)或規(guī)章制度。規(guī)劃交叉重疊、資金浪費(fèi)現(xiàn)象突出，管理處在編制上報(bào)景區(qū)總體規(guī)劃時(shí)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不按景區(qū)總規(guī)花大錢另搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等，無(wú)法實(shí)施或?qū)嵤┻`背《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)，浪費(fèi)大量資金。

（二）經(jīng)營(yíng)監(jiān)管錯(cuò)位，旅游經(jīng)營(yíng)自由散亂

目前，九龍洞國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)涉及經(jīng)營(yíng)管理范圍較寬，呈現(xiàn)出多元化管理格局。如錦江河里的游船由碧江區(qū)交通海事部門管理，馬隊(duì)由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自主管理，飲食攤點(diǎn)由碧江區(qū)工商分局和衛(wèi)生部門管理；如景區(qū)內(nèi)溫泉度假莊園項(xiàng)目未實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)許可，梵凈山旅游投資公司下屬九旅投公司在景區(qū)內(nèi)自主經(jīng)營(yíng)，九龍洞風(fēng)景區(qū)管理處與其缺乏正常的溝通和約束機(jī)制，雙方難以就項(xiàng)目申報(bào)和建設(shè)投資方面達(dá)成共識(shí)、形成合力，導(dǎo)致管理處對(duì)其監(jiān)管基本處于失控狀態(tài)。鑒此，管理處除象征性履行管理職責(zé)外，很難在實(shí)質(zhì)有效監(jiān)管上有所突破，至今仍未能建立正常的旅游相關(guān)資料數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計(jì)機(jī)制等。

（三）執(zhí)法監(jiān)管乏力，及時(shí)有效監(jiān)管很難

目前，景區(qū)執(zhí)法監(jiān)管呈現(xiàn)“三張皮”管理模式，即：一是屬地“黨政”管理。主要由景區(qū)涉及碧江區(qū)、萬(wàn)山區(qū)政府的林業(yè)、國(guó)土、住建、環(huán)保、水利、交通、旅游、農(nóng)科、安監(jiān)、工商等部門和景區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)管理；二是誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)的“公司營(yíng)運(yùn)”管理。主要由九旅投公司、溫泉度假莊園等負(fù)責(zé)，其中九旅投公司完全走旅游開發(fā)管理線路，只向梵旅投公司負(fù)責(zé)；溫泉度假莊園則屬于招商引資企業(yè)，完全走自負(fù)盈虧路線；三是風(fēng)景區(qū)管理處的“協(xié)調(diào)議事”機(jī)構(gòu)管理。

（四）發(fā)展謀劃缺位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

景區(qū)雖編制有總體規(guī)劃和旅游規(guī)劃，但缺乏實(shí)際操作意義且未完成新的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目策劃，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)爭(zhēng)取、旅游經(jīng)營(yíng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)功能提升、景源景點(diǎn)匯集體系、招商引資進(jìn)入等方面的受限，呈現(xiàn)“有想法不系統(tǒng)、有想法難落實(shí)、有安排沒資金、有資金沒安排”消極作為局面。

三、解決對(duì)策

（一）規(guī)劃要先行

創(chuàng)新規(guī)劃理念。把“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念，植根景區(qū)全域旅游發(fā)展，將景區(qū)總體、詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、全域旅游等的規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)總規(guī)詳規(guī)多規(guī)融合、源頭消減規(guī)劃交叉沖突。

注重頂層設(shè)計(jì)。在規(guī)劃站位上，要著力融入“一帶一路”世界旅游經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)三角世界旅游經(jīng)濟(jì)圈以及中三角、珠三角、環(huán)渤海、成渝經(jīng)濟(jì)圈等去思考、謀劃、推進(jìn)；在規(guī)劃編制上，要依托都市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化名城鎮(zhèn)村、城市觀光農(nóng)業(yè)田園風(fēng)光等各大旅游，編制發(fā)展總體、詳細(xì)規(guī)劃，構(gòu)建景區(qū)旅游規(guī)劃體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系；在規(guī)劃水平上，必須堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高水平設(shè)計(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，選擇一流編制單位和人員編制好“全域旅游”規(guī)劃，注重個(gè)別與整體、特殊與一般、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、省內(nèi)與省外相融合，體現(xiàn)規(guī)劃的繪畫思維、手法藝術(shù)。

嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。必須堅(jiān)持規(guī)劃一張圖、審批一支筆，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃編制、審查審批、公示許可、跟蹤監(jiān)管、執(zhí)行評(píng)估等制度，嚴(yán)格依法按程序辦事，維護(hù)保障規(guī)劃的科學(xué)性、連續(xù)性、嚴(yán)肅性。

（二）發(fā)展要加快

拉開路網(wǎng)。嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)景名勝區(qū)條例，提升改造風(fēng)景區(qū)二三級(jí)景區(qū)內(nèi)現(xiàn)有道路和連線，解決道路通達(dá)暢通問(wèn)題；修建完善核心景區(qū)和二三級(jí)景區(qū)步道，解決重要景源景點(diǎn)近距離觀賞游線連通問(wèn)題；力爭(zhēng)建設(shè)連通核心景區(qū)、二三級(jí)景區(qū)的索道纜車項(xiàng)目，解決旅游觀光快捷性、舒適性、新穎性問(wèn)題，快速拉開景區(qū)游線骨框，構(gòu)建“大發(fā)展、大跨越、大旅游”格局。

填充項(xiàng)目。圍繞景區(qū)游線、景源景點(diǎn)、重要村寨、傳統(tǒng)村落精心打造精品旅游、景區(qū)游樂、農(nóng)業(yè)觀光、城鎮(zhèn)建設(shè)、健康養(yǎng)生等項(xiàng)目，如苗寨、侗寨，水上娛樂項(xiàng)目；重點(diǎn)打造一批季節(jié)性觀光項(xiàng)目，如櫻花園、油菜花園、荷花園、格桑花園、玫瑰園、紫薇花園、菊花園等，讓風(fēng)景區(qū)景點(diǎn)多元化，利用2至3年實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)大變樣。

提升功能。以創(chuàng)建“智慧景區(qū)”“5A景區(qū)”為目標(biāo)，大力提升景區(qū)通信、住宿、餐飲、酒店、旅游體驗(yàn)、停車場(chǎng)、旅游公廁等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施功能，著力提升風(fēng)景區(qū)綜合承載功能，解決游客“吃得香、住得甜、行得健、游得舒、購(gòu)得爽、娛得歡”等實(shí)際問(wèn)題，給游客留下美好印象和記憶。

挖掘保護(hù)。實(shí)施文化挖掘傳承保護(hù)工程并作為景區(qū)全域旅游發(fā)展重要元素，收集整理文化資源，修繕一批歷史古鎮(zhèn)、歷史名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落，加大區(qū)域內(nèi)物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)挖掘、傳承和保護(hù)力度，積極申報(bào)自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)和國(guó)家地質(zhì)公園項(xiàng)目。

加大宣傳。實(shí)施全域旅游宣傳攻堅(jiān)工程。依托“山地公園省·多彩貴州風(fēng)”和“梵天凈土·桃源銅仁”為載體，積極融入全省全市舉辦的國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游推進(jìn)會(huì)，力爭(zhēng)參加韓國(guó)旅游年、俄羅斯旅游年、全國(guó)龍舟賽、山地自行車賽等系列國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游宣傳活動(dòng)，全時(shí)空、全方位做好九龍洞風(fēng)景區(qū)對(duì)外宣傳工作。

（三）體制要理順

理順景區(qū)管理體制。堅(jiān)持以條為輔、以塊為主、條塊結(jié)合管理原則，建立具有“準(zhǔn)政府”職能的管委會(huì)體制，破解“派出機(jī)構(gòu)無(wú)力管理、屬地政府不愿管理、上級(jí)部門鞭長(zhǎng)莫及”暨“利益爭(zhēng)、責(zé)任避、不擔(dān)當(dāng)、不作為”的混亂管理局面。

理順旅游經(jīng)營(yíng)體制。妥善處理好公司經(jīng)營(yíng)、政企分開的關(guān)系，厘清公司（國(guó)有）職能職責(zé)，確保公司在旅游（景區(qū)）派出機(jī)構(gòu)管理之下，防止經(jīng)營(yíng)監(jiān)管“多張皮”現(xiàn)象。

理順旅游執(zhí)法體制。除明確旅游（景區(qū)）執(zhí)法主體權(quán)限外，建立旅游（景區(qū)）警察法庭，組建旅游（景區(qū)）執(zhí)法體系、執(zhí)法隊(duì)伍。要推進(jìn)旅游（景區(qū)）程序化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化，制定一套科學(xué)的管理制度，嚴(yán)格依法按規(guī)定辦事，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，確保審批在陽(yáng)光下運(yùn)行。

理順規(guī)劃審批體制。理順景區(qū)全域旅游規(guī)劃審查審批體制，在市級(jí)城市規(guī)劃委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組建景區(qū)規(guī)劃建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查審批全域旅游規(guī)劃，防止出現(xiàn)“資源分散、監(jiān)管多頭、政出多門、統(tǒng)籌不力”等現(xiàn)象。

（四）要素要保障

要強(qiáng)化政策保障。圍繞“旅游+”，制定出臺(tái)“全域旅游+用地、規(guī)劃、物流、招商、投融資”優(yōu)惠政策，形成支撐風(fēng)景區(qū)全域旅游發(fā)展的“1+N”政策體系；強(qiáng)化投融資保障。建立風(fēng)景區(qū)全域旅游投融資平臺(tái)，通過(guò)爭(zhēng)取國(guó)家旅游專項(xiàng)基金、旅游專項(xiàng)債、項(xiàng)目資金和吸納民間資金，形成雄厚的資金保障能力，千方百計(jì)保障全域旅游發(fā)展資金需求。

（五）領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)

除將全域旅游發(fā)展列為“一把手”工程外，成立九龍洞風(fēng)景區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議，由分管市長(zhǎng)擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，管理處主要負(fù)責(zé)人為具體責(zé)任人，負(fù)責(zé)統(tǒng)一策劃、調(diào)度和推進(jìn)景區(qū)全域旅游發(fā)展；科學(xué)制定風(fēng)景區(qū)全域旅游考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)全域旅游發(fā)展考核；建立工作激勵(lì)、干部晉升、問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保全域旅游工作有力有序有效推進(jìn)。

作者簡(jiǎn)介：

楊小平（1980.08—），男，土家族，貴州江口人，中共黨員，研究生學(xué)歷，貴州省委黨校研究生部政治學(xué)專業(yè)畢業(yè)。2000年11月參加工作，先后在江口縣壩盤鄉(xiāng)、信訪局，原銅仁地區(qū)信訪局、原銅仁地區(qū)行署辦公室，銅仁市人民政府辦公室工作，現(xiàn)任貴州省銅仁市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局黨組成員、九龍洞風(fēng)景名勝區(qū)管理處處長(zhǎng)。研究方向：山水園林城市建設(shè)、從地緣政治構(gòu)建國(guó)家安全體系暨全域旅游建設(shè)等。