殷悅

近期非洲糧食危機(jī)日趨嚴(yán)重，多國陷入饑荒，而國際社會應(yīng)援不力。聯(lián)合國等國際組織自2月中旬以來頻發(fā)警告，呼吁加大援助。中國在救災(zāi)上的作用較以往更受關(guān)注，國際社會對中國的評論既有期待，也有雜音。

又一起重大公共事件

饑荒，是聯(lián)合國糧食安全評估中最嚴(yán)重的危機(jī)階段，主要界定條件為：區(qū)域內(nèi)至少20%的人口面臨糧食短缺；超過30%的兒童出現(xiàn)營養(yǎng)不良；每日每萬人中餓死超過兩人；因嚴(yán)重營養(yǎng)不良陷入死亡邊緣者超過30%。進(jìn)入2017年以來，非洲饑荒愈演愈烈，國際組織密集發(fā)聲警告。聯(lián)合國糧農(nóng)組織稱“肯尼亞、埃塞俄比亞、索馬里三國災(zāi)情尤為嚴(yán)重，已產(chǎn)生嚴(yán)重人道危機(jī)”。聯(lián)合國兒童基金會和世界糧食計(jì)劃署在2月連續(xù)針對多國發(fā)布危機(jī)報(bào)告：索馬里近半人口——620萬民眾嚴(yán)重缺糧；肯尼亞2月缺糧人口已逾270萬人，預(yù)計(jì)至4月將達(dá)400萬；南蘇丹饑荒最為嚴(yán)重，未來數(shù)月有50%（即550萬）的南蘇丹人將會面臨嚴(yán)重的食物短缺，超過四分之三的家庭食物不足。聯(lián)合國秘書長古特雷斯2月22日宣布，南蘇丹、索馬里、也門和尼日利亞四國有2000多萬人面臨饑荒，要求國際社會實(shí)施緊急救援。

饑荒不僅造成難民流離、人道危機(jī)，而且惡化了地區(qū)安全形勢。埃塞俄比亞數(shù)百萬災(zāi)民直接成為其國內(nèi)多輪民眾抗議、騷亂的主力軍，多地發(fā)生流民打砸搶燒行為，其中有11家中企受沖擊；索馬里新政府2月成立，解決饑荒成為頭號民生難題；南蘇丹饑荒加劇了地區(qū)與部族分裂，阻礙和平進(jìn)程推進(jìn)；肯尼亞正值大選年，救災(zāi)不力成為反對派批評執(zhí)政黨和總統(tǒng)的把柄，災(zāi)荒還加劇北部地區(qū)游牧部族與農(nóng)耕部族的矛盾沖突。歐洲輿論紛紛將此次饑荒與2011年致死26萬人的非洲之角大饑荒相提并論，警告國際社會吸取教訓(xùn)，不要讓悲劇重演。此次饑荒成為繼2014年埃博拉疫情之后，非洲又一人道危機(jī)的重大公共事件。

國際社會應(yīng)對不力遭批

目前，國際社會應(yīng)對非洲饑荒緩慢無力。首先，西方反應(yīng)遲緩。因難民危機(jī)、財(cái)力限制、優(yōu)先關(guān)注對美國外交政策等因素的影響，非洲再次成為被遺忘的國際“冷點(diǎn)”。對于饑荒的援助，截至2月末，僅有英國于2016年12月底宣布對非洲援助3.62億英鎊。歐盟因?yàn)樨?cái)政拮據(jù)，未有重要貢獻(xiàn)。美國等其他發(fā)達(dá)國家被批評“沒有反應(yīng)”，美國國際開發(fā)署等機(jī)構(gòu)尚未宣布重大救援計(jì)劃。其次，聯(lián)合國面臨嚴(yán)重資金短缺。古特雷斯稱，聯(lián)合國目前僅募集到9000萬美元資助，資金缺口高達(dá)43億美元，缺錢已經(jīng)迫使世界糧食計(jì)劃署減少對受災(zāi)國的糧食配額，若沒有新的資金到位，危機(jī)將迅速惡化。第三，非政府組織急盼支持。參與對非救援的樂施會、國際紅十字會等組織稱“已達(dá)能力極限”，呼吁多方支援。德國媒體分析稱，當(dāng)前西方人道救援力量被烏克蘭、敘利亞、阿富汗等熱點(diǎn)問題牽扯，再來應(yīng)對非洲饑荒已經(jīng)力不從心。

非洲多國則紛紛指責(zé)國際社會救援不力。2月底，埃塞俄比亞總理海爾馬里亞姆批評國際救援“疲軟”，肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔、南蘇丹總統(tǒng)基爾等受災(zāi)國領(lǐng)導(dǎo)人齊聲呼吁國際社會加大援助力度。

饑荒為何總是困擾非洲

饑荒是撒哈拉以南非洲的“老大難”問題。非洲人均糧食消費(fèi)量僅有160多公斤/年，為全世界最低，盡管可耕地面積占全球12.4%，但產(chǎn)量卻僅占世界糧食產(chǎn)量的5.1%。20世紀(jì)后半葉，糧食危機(jī)集中出現(xiàn)在撒哈拉以南非洲地區(qū)，全球65次饑荒有34次發(fā)生在這里。1984年埃塞俄比亞大饑荒、1992年索馬里饑荒、1993年蘇丹大饑荒、2011年非洲之角（非洲東北部）大饑荒都引得世界側(cè)目。那么，饑荒為何總是困擾非洲？

首先是因?yàn)樘鞛?zāi)。非洲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，坦桑尼亞70%的人口、埃塞俄比亞80%的人口以農(nóng)業(yè)為生，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，“廣種薄收，靠天吃飯”，抵御自然災(zāi)害的能力弱。非洲也是受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一，干旱、洪澇等災(zāi)害頻發(fā)。受強(qiáng)厄爾尼諾現(xiàn)象影響，東、南部非洲地區(qū)在2016年遭遇30年來最干旱的雨季，肯尼亞、埃塞俄比亞、莫桑比克、馬拉維、索馬里、烏干達(dá)等東、南部非洲十余國相繼遭受嚴(yán)重災(zāi)害，各國玉米、水稻、高粱等農(nóng)作物較正常年份減產(chǎn)50%～75%。

其次是人禍。南蘇丹內(nèi)戰(zhàn)不休，索馬里沖突不止，造成大量難民逃亡，土地拋荒。歐盟和美國指責(zé)“不愿意放棄政治野心”的南蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人正在延長自己人民的痛苦，甚至批評政府軍通過封鎖交通等手段阻撓糧食援助進(jìn)入叛軍控制區(qū)，用“人造”饑荒打擊叛軍。索馬里軍閥割據(jù)，“青年黨”控制部分災(zāi)區(qū)，截留援助物資、切斷援助通道，還以各種苛刻條件（如只接受穆斯林國家捐贈）阻撓糧援進(jìn)入，甚至將饑荒說成國際社會“干涉內(nèi)政的借口”。

而根源則是非洲長期受到不合理國際經(jīng)濟(jì)秩序的影響。一方面，非洲農(nóng)業(yè)發(fā)展畸形。上世紀(jì)70年代，非洲國家一直有實(shí)現(xiàn)糧食自給的政治愿望，資金向農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)傾斜。但世界銀行與國際貨幣基金組織在上世紀(jì)末以斷援迫使非洲國家進(jìn)行“自由貿(mào)易和市場經(jīng)濟(jì)”改革，非洲國家取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼使得種糧農(nóng)民直面歐美高補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品的競爭，被迫放棄種糧，轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)、燃料作物，為西方供應(yīng)原料。瑞士《信使報(bào)》在當(dāng)時(shí)就擔(dān)憂地預(yù)測：“非洲將繼續(xù)挨餓！”

另一方面，國際援助產(chǎn)生“負(fù)作用”。援助對于非洲經(jīng)濟(jì)的作用充滿爭議，學(xué)界關(guān)于“援助傷害了非洲”的反思逐漸增多。很多學(xué)者認(rèn)為，長久以來對非洲的援助是在“幫倒忙”。比如，在美國食品與和平項(xiàng)目的贊助下，每年有數(shù)百萬美元美國生產(chǎn)的糧食被運(yùn)到非洲，不僅導(dǎo)致了非洲對外援的依賴，而且源源不斷的人為物資注入還讓非洲換上“荷蘭病”——巨額援助注入發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)，使得本國貨幣比外國貨幣強(qiáng)勢，這對于迫切需要爭取國際市場競爭優(yōu)勢的非洲農(nóng)業(yè)來說極為不利。加之政府腐敗低效，國際援助只會養(yǎng)肥那些掌握實(shí)權(quán)的利益集團(tuán)，普通大眾很難真正得到實(shí)惠。

對中國，非議與期待并存

2011年非洲之角大饑荒時(shí)，中國曾緊急提供價(jià)值4.4億元人民幣援助，是中國史上最大規(guī)模的對外糧食援助，受到非洲和國際社會廣泛好評。去年3月，中國政府決定向世界糧食計(jì)劃署提供捐款用于幫助有關(guān)非洲國家應(yīng)對嚴(yán)重饑荒。中國對非洲饑荒的應(yīng)對受到西方關(guān)注。一方面，西方希望中國承擔(dān)“大國責(zé)任”。美國特朗普政府領(lǐng)導(dǎo)全球意愿下降，在非洲事務(wù)上持冷漠與不關(guān)注的態(tài)度，不僅在競選中只字未提非洲，而且在上任后也未就非洲問題發(fā)布有分量的任命與聲明。西方媒體向來批評中國在非洲“搭便車”、對非洲事務(wù)參與不夠積極。美國彭博社發(fā)文討論中國對非洲饑荒問題的應(yīng)對，認(rèn)為中國在G20峰會和達(dá)沃斯論壇上對擔(dān)當(dāng)全球領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任“承諾甚多”，現(xiàn)在“是中國展現(xiàn)領(lǐng)袖形象”的時(shí)候了。

同時(shí)，西方也借饑荒之名發(fā)表對華批評言論。前德國非洲事務(wù)專員君特·努克曾借饑荒歪曲中非合作，稱中國在非大量“強(qiáng)購”小農(nóng)戶土地用于生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降，應(yīng)對饑荒負(fù)責(zé)。但實(shí)際上中國對非農(nóng)業(yè)合作側(cè)重“農(nóng)業(yè)技術(shù)示范”，少有大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。反而是歐美在非“圈地”已逾3000萬公頃，占非洲已耕地面積的15%。西方公司在非洲種植經(jīng)濟(jì)作物并將產(chǎn)品運(yùn)回歐美加工，僅英國生物燃料公司一家就在非洲占有160萬公頃土地。此外，大饑荒使得氣候變化問題重回國際視野，西方學(xué)者借機(jī)重提“中國是世界最大二氧化碳排放國”，“應(yīng)該對全球變暖的后果負(fù)責(zé)”。

非洲方面則對中國期待甚高。一方面盼望應(yīng)急援助。此次受災(zāi)國家迫切希望中國援助支持，南蘇丹總統(tǒng)基爾、索馬里新總統(tǒng)穆罕默德特別提出希望中國“發(fā)揮更大作用”，助其“走出危機(jī)”。另一方面也期待長期合作。據(jù)非洲學(xué)者統(tǒng)計(jì)，中國將52%的援助投入到非洲，但其中只有2%投放到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。中非農(nóng)業(yè)合作潛力大，埃塞俄比亞、肯尼亞、坦桑尼亞等國希望借鑒中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，借助中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，改善落后的灌溉設(shè)施，增強(qiáng)應(yīng)對災(zāi)害的能力。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）