□章雅惠 紀(jì)新青

“善治”視角下“鎮(zhèn)改街道”中突發(fā)事件預(yù)防研究
——以山東省茌平縣“鎮(zhèn)改街道”為例

□章雅惠 紀(jì)新青

十八屆五中全會提出將加快城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程寫入十三五規(guī)劃，城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化越來越受到重視?！版?zhèn)改街道”是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的重要途徑，但由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，不可避免的存在著社會矛盾。因此，在”鎮(zhèn)改街道”過程中，由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、居民素質(zhì)參差不齊，街道辦事處行為失當(dāng)?shù)纫蛩氐挠绊懀矔l(fā)生一些突發(fā)事件。這不僅會影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程、居民生活水平的提高，也會擾亂社會治安、影響城鄉(xiāng)穩(wěn)定及團(tuán)結(jié)。本文通過對山東省茌平縣“鎮(zhèn)改街道”過程中的突發(fā)事件進(jìn)行實地調(diào)查，尋求預(yù)防“鎮(zhèn)改街道”過程中突發(fā)事件的有效措施與途徑。

城鎮(zhèn)化；鎮(zhèn)改街道；城鄉(xiāng)一體化；突發(fā)事件

隨著我國城市化的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，我國城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展越來越受到重視，地方政府紛紛探尋推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的途徑；我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種社會矛盾比較突出，突發(fā)事件難以避免；同時，在城鄉(xiāng)固有的二元治理體制影響下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理方面暴露出了人員冗沉、機(jī)構(gòu)繁雜、職責(zé)劃分不清晰等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革亟待尋找新的出路?！版?zhèn)改街道”就是探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革模式、推動我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要途徑。只有對“鎮(zhèn)改街道”中的突發(fā)事件做好預(yù)防工作，才能保證城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程穩(wěn)步健康的發(fā)展。

一、善治、“鎮(zhèn)改街道”與突發(fā)事件

(一)善治

善治理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上，對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論進(jìn)行整合的產(chǎn)物。善治理論強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體和個體的共同作用，并充分挖掘政府以外的各種管理和統(tǒng)治工具的潛力，重視網(wǎng)絡(luò)社會各種組織之間的平等對話的系統(tǒng)合作關(guān)系。[1]同時，在關(guān)

注社會管理力量多元化的同時，還提出了“元治理”的概念。著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治就是良好的治理，是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者最佳狀態(tài)。善治包括：合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定性、廉潔性與公正性等方面的內(nèi)容[2]。

(二)“鎮(zhèn)改街道”

“鎮(zhèn)改街道”是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑，是撤銷基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改設(shè)街道辦事處的簡稱。它是指當(dāng)某地的城鎮(zhèn)化達(dá)到一定程度、政治經(jīng)濟(jì)文化水平達(dá)到一定的水平時，將城市邊緣地區(qū)的郊區(qū)村鎮(zhèn)逐步劃入城市市區(qū)管理，實現(xiàn)基本治理單位由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變?yōu)榻值擂k事處、農(nóng)村集體土地改變?yōu)閲薪ㄖ玫亍⑺牼用裼赊r(nóng)民改變?yōu)槭忻竦倪^程，即城市的土地與人口的擴(kuò)容的過程。

“鎮(zhèn)改街道”是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。它包括一系列前期準(zhǔn)備工作、“換牌改制”以及后期一系列工程措施以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的順利改革。其內(nèi)容多、利益關(guān)系錯雜，處理不當(dāng)將引發(fā)利益沖突形成突發(fā)事件，阻礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與發(fā)展。

(三)突發(fā)事件

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中對突發(fā)事件作出了定義：突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處理措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公用衛(wèi)生事件和社會安全事件?！版?zhèn)改街道”過程中的突發(fā)事件，是指在“鎮(zhèn)改街道”這一改革過程存在的的人為突發(fā)事件?！版?zhèn)改街道”引發(fā)的突發(fā)事件按原因分類大致可分為：利益分配不公平引起的；干群關(guān)系緊張引起的；村民無理要求引起的等等。

二、山東省荏平縣“鎮(zhèn)改街道”調(diào)查分析

山東省荏平縣是山東省改革開放試點縣，現(xiàn)轄3個街道辦事處、11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，較早的進(jìn)行了撤鎮(zhèn)設(shè)街。為了進(jìn)一步了解山東省荏平縣“鎮(zhèn)改街道”突發(fā)事件的總體情況，在荏平縣的3個“鎮(zhèn)改街道”地區(qū)進(jìn)行隨機(jī)問卷調(diào)查。此次調(diào)研，先后發(fā)放問卷200份。除去無效問卷，回收的合格問卷為170份，回收率為85%，符合問卷回收標(biāo)準(zhǔn)。該問卷將被訪者對“鎮(zhèn)改街道”的了解程度以及“鎮(zhèn)改街道”過程中村民、村干部及街道辦事處工作人員對發(fā)生突發(fā)事件的反應(yīng)及看法進(jìn)行匯總。經(jīng)過匯總分析，發(fā)現(xiàn)山東省荏平縣“鎮(zhèn)改街道”過程中存在著發(fā)生突發(fā)事件的可能。

(一)農(nóng)民傳統(tǒng)思想根深蒂固

荏平縣地處城市邊緣，首當(dāng)其沖面臨城市化問題，但村民面對城市化的反應(yīng)存在著較大的差異。在此次問卷調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)：一方面，居民面對“鎮(zhèn)改街道”政策的認(rèn)可度還亟待提高。50.59%的居民不太了解”鎮(zhèn)改街道”這項政策，3.53%的居民沒有聽說過這項已經(jīng)執(zhí)行過的政策(表1)。面對“鎮(zhèn)改街道”，居民不再過分計較是否將戶籍改為城市戶口，只追求個人利益最大化，而不能從大局出發(fā)，協(xié)調(diào)個人與社會、個人與政府之間的利益：他們不熟悉、不關(guān)注街道辦事處公開的政策、政務(wù)，他們只關(guān)注切身享受的優(yōu)惠政策、周邊環(huán)境以及集體財產(chǎn)分配等涉及自身利益的因素，對于個人利益的過分追求容易引發(fā)突發(fā)事件；另一方面，還有一部分年齡相對較大而缺乏再就業(yè)能力的農(nóng)民不支持征地拆遷。他們認(rèn)為失去土地便是失去了賴以生存的依靠。基于這種思想，政府征地拆遷多為強(qiáng)制性，進(jìn)而促使突發(fā)事件爆發(fā)。

表1 居民對“鎮(zhèn)改街道”的了解程度

(二)突發(fā)事件相關(guān)的制度不健全

我國現(xiàn)有的政府應(yīng)急管理體制分散，主體依賴于各級政府的現(xiàn)有行政設(shè)置，缺乏專門的機(jī)構(gòu)和完善的體系，大多是為解決事件而設(shè)置的臨時性機(jī)構(gòu)與人員，客觀上造成了對每一年度或者更長時間內(nèi)可能產(chǎn)生的各種突發(fā)公共事件缺乏事先詳細(xì)的預(yù)警分析，導(dǎo)致政府對突發(fā)公共事件的處理往往是撞擊一反射式的被動反應(yīng)模式。[3]

在走訪過程中發(fā)現(xiàn)，荏平縣的街道辦事處均沒有相關(guān)“鎮(zhèn)改街道”的預(yù)案，也沒有專門針對“鎮(zhèn)改街道”引發(fā)突發(fā)事件的組織機(jī)構(gòu)及人員。只是當(dāng)突發(fā)事件爆發(fā)時，由各個部門臨時抽調(diào)人員組成臨時指揮小組。預(yù)案是預(yù)警預(yù)防機(jī)制的重要組成部分，街道辦事處關(guān)于“鎮(zhèn)改街道”突發(fā)事件預(yù)案的缺失，既是街道辦事處突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制不健全的體現(xiàn)，也不利于危機(jī)事件的化解。同時，由于臨時設(shè)置的指揮小組對公共危機(jī)應(yīng)急管理不熟悉而導(dǎo)致處理突發(fā)事件的業(yè)務(wù)水平參差不齊，更為突發(fā)事件的調(diào)處及善后工作增加了難度。

(三)街道辦事處面臨信任危機(jī)

就居民對街道辦事處及其工作人員在應(yīng)對突發(fā)事件時看法的調(diào)研結(jié)果如表2所示。67.6%的村民認(rèn)為街道辦事處及其工作人員在應(yīng)對突發(fā)事件時通常的做法是積極應(yīng)對并主動和民眾協(xié)商，有10.6%的人認(rèn)為街道辦事處及其工作人員在面對突發(fā)事件時會封鎖消息、禁止報道，7.1%的人認(rèn)為政府會坐視不理。

表2 街道辦事處在應(yīng)對突發(fā)事件時通常的做法

同時，對居民認(rèn)為村干部在“鎮(zhèn)改街道”這一行政調(diào)整中的表現(xiàn)進(jìn)行調(diào)查結(jié)果顯示：59.8%的村民認(rèn)為村干部在“鎮(zhèn)改街道”過程中的表現(xiàn)是公平、公正客觀的，19.5%的人卻認(rèn)為村干部可能偏袒少數(shù)人。上述統(tǒng)計結(jié)果可能會有一些水分，因為在訪談過程中，許多村民對街道辦事處與村干部表現(xiàn)出的不滿情緒還是比較多的。他們認(rèn)為村里的許多事情村干部在征地拆遷的問題、村集體資產(chǎn)的分配上有失公正，甚至存在貪污腐敗的現(xiàn)象，只是村民不能拿出具體的證據(jù)。也有一些村民認(rèn)為村干部業(yè)務(wù)能力不足：他們不能為村子帶來更好的發(fā)展前景，沒有帶領(lǐng)村民致富，因此不滿意村干部的表現(xiàn)。

表3 居民對村干部在“鎮(zhèn)改街道”中的表現(xiàn)進(jìn)行評價

由此可見，街道辦事處及村干部在群眾中的公信力不高，面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)。當(dāng)村民對街道辦事處及村干部的不滿達(dá)到一定程度，就可能爆發(fā)突發(fā)事件。

(四)街道辦事處職能履行不到位

通過走訪，還發(fā)現(xiàn)街道辦事處的工作還存在不足之處。如，在“鎮(zhèn)改街道”過程中村民的參與率比較低，大多數(shù)村民表示，在“鎮(zhèn)改街道”過程中，街道辦事處及村干部并未開展座談等了解村民的想法與意見；許多被征用土地存在著使用浪費(fèi)的情況：形象工程林立，甚至土地資源被閑置一旁；除此之外，一些回遷樓房存在質(zhì)量問題，當(dāng)居民發(fā)現(xiàn)房屋出現(xiàn)損壞時，物業(yè)公司不能及時反饋處理等等。村民對街道辦事處相關(guān)工作的不滿也極有可能“積怨成疾”引發(fā)突發(fā)事件。

三、“善治”視角下預(yù)防“鎮(zhèn)改街道”突發(fā)事件的對策

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，作為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化重要途徑的“鎮(zhèn)改街道”也越來越引起人們的重視。由此引發(fā)的突發(fā)事件也越來越多，且類型多樣，給社會帶來了巨大的負(fù)面影響。從善治理論角度出發(fā)，為預(yù)防”鎮(zhèn)改街道”突發(fā)事件提出改進(jìn)措施。

(一)責(zé)任性：發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高公共服務(wù)能力

責(zé)任性指街道辦事處要認(rèn)真履行職能和義務(wù)。受改變以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的影響，荏平縣街道辦事處的工作以執(zhí)行縣級政府的行政命令為主，而忽略了自身的職能與義務(wù)的履行。因此，一方面，街道辦事處應(yīng)積極招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，履行好經(jīng)濟(jì)職能。在政策上，制定有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，利用相關(guān)優(yōu)惠和保護(hù)政策引導(dǎo)和扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、制造業(yè)的發(fā)展，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時，又帶動就業(yè)、拉動消費(fèi)水平、提高居民的生活質(zhì)量。另一方面，街道辦事處要加強(qiáng)服務(wù)職能，關(guān)注村民的日常生活，從村民的實際生活需要出發(fā)解決日常困難，滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化需要。

以荏平縣的X街道為例，X街道成立街道辦事處的同時，積極建立高新開發(fā)區(qū)。一方面積極招商引資，引入許多商戶企業(yè)與工廠，更是亞洲最大的鋁廠所在地，為當(dāng)?shù)貛斫?jīng)濟(jì)效益的同時，又為當(dāng)?shù)厥У厣俚剞r(nóng)民的再就業(yè)提供了便利的條件；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，X街道辦事處還主動關(guān)注民生問題，通過采取為社區(qū)居民建設(shè)文化廣場、組織文化娛樂項目、提高社區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平與養(yǎng)老保險金等一系列措施提高公共服務(wù)水平，提升社區(qū)居民的幸福感，從而預(yù)防突發(fā)事件。

(二)有效性：完善體系，節(jié)約行政成本

有效性主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。[4]因此，街道辦事處既要完善自身體制機(jī)制、又要降低行政成本。

荏平縣所轄3個街道辦事處相關(guān)“鎮(zhèn)改街道”預(yù)防突發(fā)事件的體系建設(shè)尚不完整，亟待解決。一方面，完善街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置。機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配置常態(tài)化，才能在突發(fā)事件中及時調(diào)整戰(zhàn)略，占據(jù)主動地位；另一方面，提高街道辦事處工作人員處理突發(fā)事件的能力，增強(qiáng)突發(fā)事件預(yù)警預(yù)防意識。突發(fā)事件雖然具有突發(fā)性的特點，但是在真正爆發(fā)之前都會有一個醞釀的潛伏過程。因此，街道辦事處要保持高度的警惕性，完善突發(fā)事件風(fēng)險評估機(jī)制。要高度關(guān)注影響社會穩(wěn)定的各種因素，及時了解掌握各種社會動向和群體動態(tài)，全面收集分析各種突發(fā)事件的苗頭信息，超前決策，把問題解決在萌芽狀態(tài)。[5]

(三)法治性：依法治理，規(guī)范街道辦事處與居民行為

法治性即法律至上，無論是政府官員還是公民都要依法辦事。法治是預(yù)防“鎮(zhèn)改街道”過程中群體性突發(fā)事件的根本。只有街道辦事處與公民依法辦事，才能從根源上預(yù)防突發(fā)事件。

一方面，要明確街道辦事處人員的職權(quán)與責(zé)任，規(guī)范其依法辦事。在處理“鎮(zhèn)改街道”突發(fā)事件時，街道辦事處人員的實際操作過程中很可能出現(xiàn)執(zhí)行不及時、不規(guī)范的行為，這就要求完善與加強(qiáng)街道辦事處工作人員的責(zé)任追究制，對其不規(guī)范行為嚴(yán)懲不貸。另一方面，應(yīng)堅持刑罰得當(dāng)?shù)脑瓌t，既要保障公民的社會權(quán)利，又要適當(dāng)提高處罰力度，以警示突發(fā)事件煽動者、盲從者。當(dāng)“鎮(zhèn)改街道”中出現(xiàn)了因征地拆遷等利益分配時無理要求政府提供補(bǔ)償?shù)木用?，街道辦事處應(yīng)該加大執(zhí)法力度，提高剛性處罰的標(biāo)準(zhǔn)以警示居民合理合法享受公共服務(wù)，確保社會安定有序的發(fā)展。

除此之外，還要加強(qiáng)法律宣傳教育，培養(yǎng)街道辦事處人員法治觀念，增強(qiáng)農(nóng)民依法維權(quán)意識，實現(xiàn)基層政府管理法治化。

(四)回應(yīng)性：主動回應(yīng)，健全對話協(xié)商機(jī)制

回應(yīng)性要求街道辦事處及其工作人員在“鎮(zhèn)改街道”過程中，就村民的疑問、意愿與要求，積極主動地回應(yīng)，逐漸健全與公眾對話的協(xié)商機(jī)制。

荏平縣街道辦事處均重視回應(yīng)居民的意愿與要求。其中X與Z街道較早的進(jìn)行了征地拆遷、招商引資。在征地拆遷的過程中，街道辦事處主動下村調(diào)研了解農(nóng)民關(guān)于征地拆遷的意愿與要求，及時、主動回應(yīng)村民關(guān)于失地賠償、再就業(yè)等方面的疑惑；當(dāng)因村民不滿征地拆遷賠償、村集體利益分配而引發(fā)突發(fā)事件時，金額倒不是你會出人員積極與村民進(jìn)行對話協(xié)商，廣泛聽取村民意見，回答農(nóng)民的問題，不逃避、不隱瞞，積極化解矛盾。而W街道因規(guī)劃問題，只是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變?yōu)榻值擂k事處，還沒有進(jìn)行征地拆遷、農(nóng)民市民化等工作。因此，荏平縣比較平穩(wěn)地進(jìn)行了“鎮(zhèn)改街道”，期間突發(fā)事件發(fā)生較少、且規(guī)模很小。

因此，在回應(yīng)性的要求下，街道辦事處要主動、及時回應(yīng)農(nóng)民意愿與要求，廣泛聽取農(nóng)民意見。首先，要建立健全社會協(xié)商、對話、聽證等法律法規(guī)制度，形成暢通的社情民意互動式反映渠道，引導(dǎo)各個相關(guān)社會群體以理性的、合法的形式表達(dá)其利益訴求。必須要堅持“傾聽”與“疏導(dǎo)”原則，盡可能地把矛盾化解在基層，把問題解決在萌芽狀態(tài)。依法、及時處置人民群眾的合理訴求，平衡群眾心理，理順群眾情緒，化解群眾怨氣。[6]其次，還要建立健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。拓寬群眾表達(dá)利益訴求的渠道，完善信訪制度。上訪是群眾利益受到侵犯時選擇最多的方式，街道辦事處要做好信訪工作，妥善處理上訪事件，主動接受群眾的監(jiān)督。

(五)透明性與合法性：信息公開，化解信任危機(jī)

透明性即信息公開，資源共享。流言是突發(fā)事件爆發(fā)的催化劑。信息公開才是攻破流言的利器。透明性要求街道辦事處要隨時、及時公開街道與村集體政務(wù)、處理突發(fā)事件的具體經(jīng)過、街道辦及村集體資產(chǎn)的財務(wù)情況等等；發(fā)生突發(fā)事件時，要及時公開事件的起因、發(fā)展經(jīng)過及具體處理手段。無論是平時還是突發(fā)事件發(fā)生時都要公開透明。許多時候公民對政府的不滿或者與政府矛盾激化，并非是公民對政府持有成見，而是來自于對真相的誤解乃至于曲解。因此，政府要及時公布有關(guān)信息，樹立公開、公平、公正的形象，要有勇氣面對由于政策、措施、行為不規(guī)范、不妥當(dāng)、不嚴(yán)肅所導(dǎo)致的不穩(wěn)定，決不能刻意隱瞞、虛報、捏造與公民生活息息相關(guān)的信息。[7]除此之外，街道辦事處及村干部還要加強(qiáng)自身廉政建設(shè)，處事公正公平、不偏不倚，加強(qiáng)村民的信任。

合法性是指街道辦事處的公共管路活動取得公民最大限度的統(tǒng)一和認(rèn)可。荏平縣X街道辦事處遵循利益均衡的分配原則，注重征地拆遷過程中的公平分配，且主動幫助有再就業(yè)能力的失地農(nóng)民尋求再就業(yè)機(jī)會，做好相關(guān)回遷樓回訪、提供物業(yè)服務(wù)等。這些利民行為受到了村民的認(rèn)可，消除群眾心中的不滿與怨憤，緩和居民的消極心理，得到了村民的信任。

(六)參與性與協(xié)同性：多元主體協(xié)同治理

善治的過程就是還政于民的過程，參與性即公民以及社會組織參與社會政治生活。在處理“鎮(zhèn)改街道”過程中的突發(fā)事件時，雖然街道辦事處發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用，同時也需要社會組織和村民的加入。充分發(fā)揮各個參與者的能力，才能形成政府與社會的共同促進(jìn)的多元主體治理機(jī)制，面對突發(fā)事件，各自提供資源、共同解決問題。以X街道下的Q街道服務(wù)處為例，村干部經(jīng)常組織村民代表與黨代表就社區(qū)發(fā)展建設(shè)問題開展討論會議，主動聽取村民關(guān)于本社區(qū)建設(shè)的建議；組織年齡稍大的村民為保潔人員，既方便社區(qū)清潔衛(wèi)生，又能為這些無再就業(yè)機(jī)會的村民增加收入。同時，在應(yīng)對突發(fā)事件時，由一些村民主動成立矛盾調(diào)解小組，積極配合街道辦事處、村干部調(diào)節(jié)本村矛盾與糾紛，這就使村民自愿加入到社區(qū)及街道的發(fā)展中，減少了突發(fā)事件的發(fā)生的幾率。

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2016-11-17

國家社科基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下‘鎮(zhèn)改街道’問題研究”(項目編號：14BZZ062)。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安,271018

章雅惠(1990- )，女，漢族，河北唐山人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共危機(jī)管理；紀(jì)新青(1965- )，女，漢族，山東青島人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，研究方向：公共危機(jī)管理、政府形象塑造，本文通訊作者。

D631.43

A

1008-8091(2017)01-0070-05