付達(dá) 劉款 王哲 朱博軒

摘 要：近幾年，我國大力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，隨著人們生活水平的提高，農(nóng)村地區(qū)生活垃圾量不斷增加，對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，也阻礙了我國建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的進(jìn)程。2017年中央一號(hào)文件提出，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理專項(xiàng)行動(dòng)，促進(jìn)垃圾分類和資源化利用。本文通過研究正定在農(nóng)村垃圾處理中采取市場(chǎng)化運(yùn)作的PPP模式，并提出推行的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 農(nóng)村垃圾處理 對(duì)策建議

一、我國農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀及模式

1.我國農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，農(nóng)村垃圾的制造量越來越多，由于村民生產(chǎn)方式粗放、環(huán)保意識(shí)較差，生產(chǎn)生活垃圾并沒有得到有效和及時(shí)處理。一方面分農(nóng)村地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)政投入長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致垃圾回收的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，因此村民大多通過焚燒、隨意傾倒等粗放方式處置垃圾，對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成嚴(yán)重污染。另一方面城鎮(zhèn)政府未能建立明確的垃圾管理法規(guī)以及成立專門的垃圾回收處理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村垃圾處理的公共服務(wù)項(xiàng)目缺失，城鎮(zhèn)與農(nóng)村在垃圾處理方面缺乏積極性。

我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的垃圾處理模式，將城市垃圾管理體系擴(kuò)展應(yīng)用到農(nóng)村，如通過村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)村垃圾進(jìn)行回收整理。但由于農(nóng)村地區(qū)居民居住相對(duì)分散，人均垃圾產(chǎn)量比城市低，實(shí)施效果并不理想，部分地區(qū)也僅僅是對(duì)垃圾進(jìn)行區(qū)域轉(zhuǎn)移，并未進(jìn)行垃圾的無害化處理，反而造成了二次污染。

2.農(nóng)村垃圾處理可以采取PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），翻譯為中文為“政府和社會(huì)資本合作”，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP管理模式具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。它泛指政府與私營商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。

對(duì)于農(nóng)村垃圾處理，“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”垃圾處理模式的一大缺點(diǎn)是收集運(yùn)輸成本較高，因此資金問題成為該模式推行的瓶頸。以目前情況來看，農(nóng)村環(huán)境日趨惡劣，亟需整治和改善，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求日益強(qiáng)烈。另一方面，農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目本身資本需求量大、回報(bào)周期長(zhǎng)，政府在項(xiàng)目支持上具有資金和運(yùn)營管理的阻礙，因此在農(nóng)村垃圾處理中可應(yīng)該采取PPP模式，即社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾處理運(yùn)營。

二、正定縣垃圾處理在PPP模式中的運(yùn)用

在農(nóng)村垃圾處理方面，目前正定縣采取的是政府和社會(huì)資本相結(jié)合，“公司外包”城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式，即采取PPP模式對(duì)農(nóng)村垃圾處理實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，由天津某環(huán)保科技有限公司和北京某公司等環(huán)保公司負(fù)責(zé)全縣村莊和道路進(jìn)行日常保潔并進(jìn)行垃圾的轉(zhuǎn)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)了日產(chǎn)日清和環(huán)境衛(wèi)生常態(tài)化管理。

1.“公司外包”城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式。正定縣農(nóng)村較多，分布相對(duì)分散，生活垃圾處理在資金方面需求量較大，僅通過政府部分資金投入難以維持治理。政府采取“政府購買服務(wù)”形式，以項(xiàng)目資金由政府和公司共同出資為條件對(duì)農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)招標(biāo)。一方面，公司提供垃圾收集的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)農(nóng)戶配備垃圾箱和雇傭環(huán)保人員清潔村內(nèi)衛(wèi)生等。另一方面，公司負(fù)責(zé)建設(shè)所承擔(dān)區(qū)域的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，建設(shè)壓縮式垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，運(yùn)輸至縣垃圾填埋場(chǎng)，做到垃圾收集點(diǎn)垃圾日集日清和無害化處理。

2.完善的農(nóng)村垃圾收運(yùn)系統(tǒng)。 正定縣在垃圾處理過程中，擁有一套較完善的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)。戶分類：全縣農(nóng)村居民負(fù)責(zé)房前屋后的環(huán)境衛(wèi)生保潔，并將建筑垃圾與生活垃圾統(tǒng)一整理，放置環(huán)保公司配備的垃圾箱中。村收集：各村建立環(huán)衛(wèi)小隊(duì)，負(fù)責(zé)村內(nèi)街道清掃，定時(shí)收集垃圾并清運(yùn)到村垃圾收集點(diǎn)。村環(huán)衛(wèi)成員由環(huán)保公司支付，提高垃圾的的收集效率，促進(jìn)垃圾收集的市場(chǎng)化運(yùn)作。公司轉(zhuǎn)運(yùn)：環(huán)保公司與村環(huán)衛(wèi)小隊(duì)工作交接，負(fù)責(zé)將各村垃圾收集點(diǎn)的垃圾進(jìn)行壓縮處理，每天定點(diǎn)將壓縮處理后的垃圾運(yùn)至縣垃圾處理場(chǎng)。公司處理：由專業(yè)公司運(yùn)營縣垃圾處理場(chǎng)，負(fù)責(zé)壓縮處理的垃圾進(jìn)行無害化處理。

3.嚴(yán)格的管理監(jiān)督機(jī)制。在治理過程中，正定頒布了《正定縣農(nóng)村垃圾管理暫行辦法》，農(nóng)村垃圾要按照分類標(biāo)準(zhǔn)明確劃分，根據(jù)垃圾所在地實(shí)行屬地管理。城市管理綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)各村建筑垃圾、工業(yè)垃圾、農(nóng)村垃圾實(shí)施監(jiān)督檢查。要求環(huán)衛(wèi)公司提高垃圾清運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)，做到清掃干凈，清運(yùn)及時(shí)，并對(duì)環(huán)衛(wèi)公司清運(yùn)生活垃圾流程進(jìn)行督導(dǎo)，列入考評(píng)范疇。

三、 PPP模式參與農(nóng)村垃圾處理的對(duì)策建議

1.加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè) 。PPP項(xiàng)目具有投入大、期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，社會(huì)資本在進(jìn)入這樣的項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮市場(chǎng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有相關(guān)的政策制度、法律法規(guī)作為監(jiān)督與指導(dǎo)，會(huì)對(duì)社會(huì)資本參與形成阻礙。因此，建議我國立法機(jī)構(gòu)針對(duì) PPP模式出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，提出規(guī)范化的PPP項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則，以提高社會(huì)資本參與的積極性。在PPP模式參與農(nóng)村生活垃圾處理過程中，協(xié)調(diào)國家層面的制度和地方性法律法規(guī)的統(tǒng)一性，促進(jìn)PPP機(jī)制的健康發(fā)展。

2.可以將垃圾處理分散為多個(gè)PPP項(xiàng)目。政府可以把農(nóng)村垃圾處理的各整個(gè)流程分解為收集、運(yùn)輸、處理環(huán)節(jié)，將對(duì)應(yīng)的垃圾分類、中轉(zhuǎn)運(yùn)輸、場(chǎng)站建設(shè)流程劃為獨(dú)立的項(xiàng)目，面向社會(huì)進(jìn)行獨(dú)立項(xiàng)目招標(biāo)，通過公司招標(biāo)形式可以降低農(nóng)村垃圾的處理成本，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率和環(huán)衛(wèi)公司服務(wù)效率，促進(jìn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置。同時(shí)協(xié)調(diào)處理各環(huán)節(jié)銜接關(guān)系，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)處理主體間的信息對(duì)稱，保持各個(gè)垃圾處理環(huán)節(jié)順暢，提高垃圾清運(yùn)和處理效率。

3.加強(qiáng)農(nóng)村垃圾處理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。由于PPP項(xiàng)目屬于公共投資項(xiàng)目，涉及公共利益，在監(jiān)督管理方面不同于一般項(xiàng)目的監(jiān)管，并且PPP模式在農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域的試驗(yàn)較少，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以政府部門應(yīng)充分發(fā)揮作用，建立健全監(jiān)督管理體系和承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)垃圾處理中對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，保證公共利益。另一方面，政府應(yīng)該建立合理的考核機(jī)制和治理標(biāo)準(zhǔn)，將參與公司的垃圾治理工作納入考核體系中，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)公司治理工作的監(jiān)管。

4.加大垃圾處理項(xiàng)目中的補(bǔ)貼力度。不同PPP項(xiàng)目在資金需求、投資期限和回收周期等方面存在差異性，直接制約了各環(huán)保公司的參與程度。政府在公開招標(biāo)時(shí)，可以給予投標(biāo)公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼或者優(yōu)惠，如出讓土地、減免稅收等形式吸引公司投標(biāo)，增加公司參與的積極性。對(duì)于公司而言，前期投資較大的項(xiàng)目，可采用建設(shè)期補(bǔ)貼模式；而成本較低的項(xiàng)目，則可以采用運(yùn)營期補(bǔ)貼模式。 同時(shí)，政府應(yīng)盡快制訂和完善現(xiàn)有專項(xiàng)資金管理辦法，通過多種形式對(duì)PPP項(xiàng)目予以支持。

5.加大環(huán)保宣傳力度，提高環(huán)保意識(shí)。村民作為農(nóng)村垃圾的制造者，環(huán)保意識(shí)淡薄，在沒有監(jiān)管機(jī)制和利益的誘導(dǎo)下，缺乏自覺參與性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)可以開展多層次、多形式的科普活動(dòng)， 宣傳農(nóng)村環(huán)保知識(shí)，改變村民對(duì)垃圾處理和改善農(nóng)村環(huán)境的態(tài)度，鼓勵(lì)更多的人積極參與農(nóng)村環(huán)保工作。同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村垃圾處理流程各環(huán)節(jié)環(huán)保人員的培訓(xùn)和教育，提高其自身在環(huán)保方面的的專業(yè)知識(shí)。

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