倪紅日

摘 要：中國的經(jīng)濟高速增長階段結(jié)束，正在向經(jīng)濟中高速增長轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟下行壓力增大。在國際和國內(nèi)經(jīng)濟總供求失衡、總需求不足的條件下，通過縮小收入差距，擴大有效需求是解決總需求不足的一個重要思路和途徑。在這個階段，中國應更加重視縮小收入差距這一社會政策的重要性。稅收政策和制度是縮小居民收入和財產(chǎn)差距的重要工具，但目前中國間接稅占比較高的稅制結(jié)構(gòu)，在收入分配上具有明顯的累退性，對縮小收入差距的作用很弱，同時個人所得稅制度對調(diào)節(jié)收入差距功效很低。為此建議：逐步調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重；改革和完善個人所得稅，提升其對收入差距調(diào)節(jié)的功能；改革和完善房地產(chǎn)稅，發(fā)揮其調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距的功能。

關(guān)鍵詞：收入差距 稅制調(diào)整 個人所得稅 房地產(chǎn)稅

經(jīng)濟學中的主流觀點之一，認為經(jīng)濟增長與收入差距之間存在著密切的因果關(guān)系。經(jīng)濟衰退和增長乏力很重要的原因是收入差距過大引起的需求不足，使得總供求不平衡；因此，經(jīng)濟增長的必要條件之一，是通過縮小收入差距，達到增加有效需求目的。作為經(jīng)濟追趕型國家，中國在過去30多年的經(jīng)濟高速增長階段，把“增長是硬道理”作為首要經(jīng)濟目標，并沒有將縮小居民收入和財產(chǎn)差距作為首要的經(jīng)濟和社會政策目標。

目前，中國的經(jīng)濟高速增長階段結(jié)束，正在向經(jīng)濟中高速轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟下行壓力增大。在國際和國內(nèi)經(jīng)濟總供求失衡，總需求不足的條件下，需求側(cè)管理政策必然涉及到收入差距問題，通過縮小收入差距，擴大有效需求是解決總需求不足的一個重要思路和途徑。在這個階段，中國是否應該提升縮小收入差距這一社會政策的重要性，很值得考慮和研究。

一、中國居民可支配收入差距現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計局2017年1月20日公布的《2016年國民經(jīng)濟實現(xiàn)“十三五”良好開局》報告中，關(guān)于居民收入穩(wěn)定增長、城鄉(xiāng)差距繼續(xù)縮小一段中的數(shù)據(jù)，按照全國居民五等份分組，居民可支配收入差距情況如圖1所示：

擴大中等收入群體規(guī)模的重要途徑，筆者理解就是縮小高收入群體與中等收入、低收入群體之間的收入差距，尤其是要縮小高收入組與低收入組的差距，擴大中等收入群體的收入。

二、逐步縮小居民可支配收入和財產(chǎn)差距的政策目標

基于全面實現(xiàn)小康社會目標的需要，以及宏觀經(jīng)濟管理政策的必要措施，在保證經(jīng)濟中高速增長的基礎(chǔ)上，將逐步縮小居民可支配收入和財產(chǎn)差距作為重要的社會政策目標。

在“十三五”規(guī)劃期間，要完成7000萬貧困人口脫貧的攻堅任務(wù)。這一任務(wù)的完成，實際上就是通過脫貧增加低收入群體的收入水平，客觀上應該縮小了低收入群體與中等收入和高收入群體之間的收入差距。

在“十四五”規(guī)劃中，建議提出將高收入群體與中等收入群體、低收入群體的收入倍數(shù)縮小的明確指標要求，即：高收入組是低收入組的8倍，是中等偏下收入組的3.5倍，是中等收入組的2.5倍，是中等偏上收入組的1倍。

三、目前中國稅制對縮小收入差距的作用很小

總體來看，目前中國稅制起到縮小收入差距的功能很弱，如不加以調(diào)整和改革，將不利于縮小收入差距和擴大中等收入群體規(guī)模。這主要有兩個方面的原因：

（一）稅制結(jié)構(gòu)不合理

中國稅制的間接稅和直接稅比重相當，各占稅收總收入比重的40%多；相對于美國這種直接稅為主體的國家，中國間接稅比重相對較高，而直接稅比重相對較低。尤其是中國的個人所得稅和財產(chǎn)稅，占稅收總收入的比重都是很低的。2015年，中國的間接稅三大稅種：國內(nèi)增值稅、消費稅和營業(yè)稅占總稅收比重48.8%；企業(yè)所得稅和個人所得稅合計占總稅收的28.6%，其中個人所得稅僅占總稅收的6.9%（詳見圖2）。

中國的這種稅制結(jié)構(gòu)，在收入分配上具有明顯的累退性。由于間接稅的稅負主要由居民消費環(huán)節(jié)承擔，收入越低者負擔的實際稅負越高；反之，收入越高者負擔的實際稅負越低。根據(jù)國家稅務(wù)總局2016年重點課題《個人所得稅改革方案及征管條件研究》報告中的數(shù)據(jù)：2012年城鎮(zhèn)居民最低收入戶現(xiàn)金消費占平均可支配收入的比重為88.88%，隨著收入的提高，消費占收入的比重逐步降低，最高收入戶所占比重只有59.01%。這種稅制的累退性表明，中國現(xiàn)行稅制不僅難以調(diào)解并縮小收入差距，而且增加了中低收入群體的實際稅收負擔。

（二）個人所得稅制度對調(diào)節(jié)收入差距功效很低

財稅研究界對中國現(xiàn)行個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的效應研究，基本上一致的判斷是個人所得稅在調(diào)節(jié)收入差距上發(fā)揮正效應，但功效不顯著。比如，詹新宇、楊燦明的研究結(jié)論：運用MT指數(shù)方法對1985-2013年的基尼系數(shù)對比分析，發(fā)現(xiàn)稅前和稅后基尼系數(shù)的差值（即MT指數(shù)）非常小，均值為0.0003，最高也僅為2005年的0.00031，這表明我國個人所得稅對居民收入分配差距調(diào)整的作用整體上是正向的，但其正向調(diào)整的力度并不大。

我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的功效不顯著的主要原因：一是個人所得稅的主要來源是工薪階層，以2014年為例，65.34%的個人所得稅收入來自工資薪金所得。對于高收入者和收入來源多元化的個人所得征稅是薄弱環(huán)節(jié)。 二是實行分項計征的現(xiàn)行個人所得稅制度，在一定程度上，降低了對高收入者征稅的累進稅率。從現(xiàn)行稅制稅率的設(shè)計來看，十一個分項計征項目，只有三項即工資薪金所得、個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得實行累進稅率，對于其他八項所得，尤其財產(chǎn)類收益所得都實行的是比例稅率。三是個人所得稅的征管還處于代扣代繳為主的模式，高收入和多元化收入稅源的監(jiān)控體系基本處于真空狀態(tài)，稅源管理粗放，監(jiān)管措施不力。

根據(jù)以上分析，為了使我國稅收能夠更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)居民收入和財產(chǎn)差距的作用，應該從調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)、改革個人所得稅制度設(shè)計、強化個人所得稅征管、完善財產(chǎn)稅制度四個方面入手。

四、中國稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整將朝著提高直接稅比重的方向發(fā)展

十八屆三中全會關(guān)于深化社會主義市場經(jīng)濟改革的決定中明確指出：在我國稅制中逐步提高直接稅比重。在保持宏觀稅負總體穩(wěn)定的前提下（近兩年來，由于全面的減稅政策，實際的稅收占GDP比重已經(jīng)由2012年的19.4%下降到2016年的17.5%），對稅制需要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在逐步提高直接稅比重同時，降低間接稅的比重。在目前國際經(jīng)濟和國際稅收競爭日益激烈的情況下，企業(yè)的競爭力與稅收制度設(shè)計和稅收負擔有著很密切的關(guān)系，因此我國稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低間接稅比重和提高直接稅比重，已經(jīng)到了一個重要的窗口期。

中國稅制的調(diào)結(jié)構(gòu)是財稅改革的重頭戲，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，不僅要對直接稅進行改革和完善，同時對間接稅也要進行調(diào)整。概括地講包括：對個人所得稅的完善，對企業(yè)所得稅的調(diào)整，對房地產(chǎn)稅收制度的整合和改革，對“營改增”后的增值稅的規(guī)范和立法，對消費稅的完善等?？梢姡臼兰o中國稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整實際上涉及到中國稅制中所有主要大稅種的改革和完善?？梢钥隙ǖ刂v，不是一個小工程，而是一個大工程；不是“速決戰(zhàn)”能夠解決的，而是需要一個“持久戰(zhàn)”。

五、個人所得稅如何在縮小居民可支配收入差距方面強化力度

提高個人所得稅對縮小居民收入差距的作用，主要包括完善個人所得稅稅制和強化征收管理兩個方面，這兩個方面的關(guān)系是兩者互為另一方面的前提。稅制設(shè)計和完善是征收管理的前提條件，而征收管理能否實施又是稅制設(shè)計的前提條件。個人所得稅改革和完善的目標是“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制”。這個目標是在1996年“九五”計劃提出的，至今已經(jīng)跨越了5個五年計劃，依然在改革的進程中。關(guān)鍵點應該是征管條件推進落實的比較慢。綜合計征個人所得稅依靠整個社會，尤其是銀行系統(tǒng)有關(guān)個人信息必須與稅務(wù)系統(tǒng)能夠共享，稅務(wù)機關(guān)在能夠全面掌握個人各類信息的基礎(chǔ)上才能實施綜合計征。目前這一稅收征管的準備和信息系統(tǒng)的建立正在推進。

對個人所得稅制度改革的幾個熱點問題，筆者認為：

（一）不宜再統(tǒng)一提高個人所得稅費用扣除標準（簡稱免征額）

2006年以來，我國曾三次提高了個人所得稅的免征額：2006年從800元/月提高到1600元/月；2008年由1600元/月提高到2000元/月；2011年由2000元/月提高到目前的3500元/月。僅2011年免征額調(diào)整就減少了6000萬個人所得稅納稅人。自此，個人所得稅的征稅范圍和納稅人都大幅度減少。

結(jié)合國家統(tǒng)計局對居民可支配收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前個人所得稅只是針對年所得收入在42000元以上（月收入3500元）的人征稅，也就是大體相當于對20%的高收入群體和少部分中等偏上群體征稅，對低收入和部分中等收入群體是不征個人所得稅的。

從上述分析可見，考慮到整個稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，目前個人所得稅的費用扣除標準還需要研究，不宜統(tǒng)一籠統(tǒng)地再提高。最重要的是，為了提高個人所得稅扣除費用的公平性，在實行了綜合與分項計征稅制改革后，將有針對性地對一些支出費用，在綜合計征基礎(chǔ)上進行抵扣，以盡量精準地減輕部分納稅人的負擔，這種制度設(shè)計是比較公平、規(guī)范和科學的。這一改革已經(jīng)在設(shè)計和制定方案之中。

（二）對財產(chǎn)性收益征稅管理

與調(diào)節(jié)收入分配差距相關(guān)性比較高的是對個人財產(chǎn)性收益的征稅管理，這是目前我國個人所得稅征收管理的“軟肋”，也是個人所得稅改革和完善的重點之一。在現(xiàn)行個人所得稅制度設(shè)計中，雖然已經(jīng)都涉及了這些財產(chǎn)性收益，但由于沒有實行綜合計征，累進稅率并沒有很好地全面發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用。同時，由于稅收征管制度的條件不夠，稅務(wù)機關(guān)難以全面、及時掌握個人的全部收入信息，因此很難在綜合計征的基礎(chǔ)上計算累進稅率，這樣，使得高收入者來自財產(chǎn)收益的部分，只能按照低檔稅率征收。

稅收征管的難度還來自經(jīng)營主體的收入費用化問題。比較普遍的現(xiàn)實做法是，一些企業(yè)利潤長期不予分配；有些投資人和公司創(chuàng)辦者只領(lǐng)取1元年薪，而將個人的消費性支出如購車、購房等開支從企業(yè)出賬，客觀上規(guī)避了繳納個人所得稅，對于這樣的做法，需要通過稅制的完善和強化稅收征管來加以控制。

（三）強化稅源監(jiān)控的社會管理

對個人所得稅稅源的監(jiān)控，有賴于全社會的信息管理共享和納稅環(huán)境的優(yōu)化。這絕不是稅務(wù)機關(guān)自身能夠做到的，所以需要全社會的努力和政府各個部門的通力協(xié)作。而頂層設(shè)計是首要的。

目前比較現(xiàn)實的是銀行等金融機構(gòu)的個人信息能否與稅務(wù)機關(guān)共享，或者是在什么條件下共享，通過怎樣的合法程序共享？這些制度設(shè)計還在研究之中。這些問題的解決是個人所得稅改革和完善的前提條件，否則稅源監(jiān)控不到位，綜合計征就無法真正實現(xiàn)。

（四）修改和完善對自然人稅收征管的法律制度

現(xiàn)行中國的《稅收征管法》主要針對企事業(yè)納稅人，相對缺乏針對自然人納稅人的相關(guān)配套法律措施。包括稅收債權(quán)保障措施、反避稅措施中自然人主體的缺位，稅收優(yōu)先權(quán)、代位權(quán)和撤銷權(quán)制度的規(guī)定等。所以，在個人所得稅等直接稅改革、修改和完善的同時，稅收征管方面的相關(guān)法律也必須修改和完善。

（五）中國的納稅人意識有待提高

多少年來，中國的老百姓已經(jīng)習慣了繳納間接稅，相對地比較抵觸直接稅，這樣的納稅意識是將間接稅改為直接稅的最大障礙之一。為此，需要大量地普及財稅知識，讓老百姓認識到為什么在中華人民共和國憲法中要規(guī)定公民的納稅義務(wù)。也要從經(jīng)濟原理上說明公民為什么要納稅，它的經(jīng)濟實質(zhì)是老百姓購買公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品用于自身的消費，就像購買糧食和食品一樣，只是購買的方式不一樣而已。提高中國公民的納稅意識，是稅收制度改革和結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重要前提。

六、房地產(chǎn)稅收如何縮小財富差距

根據(jù)李實課題組的研究，2013年的財產(chǎn)差距的基尼系數(shù)接近0.7，并且他認為財產(chǎn)的差距會繼續(xù)擴大。如何來使這種財產(chǎn)差距擴大的趨勢得到控制甚至縮小，確實是值得研究的問題。

保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，被認為是調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距的重要政策工具。從理論上分析，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅增加了持有人的稅收負擔，使房地產(chǎn)持有者的成本增加，在房地產(chǎn)供求基本平衡狀態(tài)下，這種稅收負擔基本上難以轉(zhuǎn)嫁給需求方。持有者成本增加會將擁有過多財產(chǎn)的人的收入集中在政府手中，同時也會降低財產(chǎn)多的人的收益。從這個意義上講，房地產(chǎn)稅能夠調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距。

在實踐上，房地產(chǎn)稅能否真正達到調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距的作用，還有賴于房地產(chǎn)稅制的具體設(shè)計。這其中涉及到：房地產(chǎn)稅制的目的——是以籌集收入為主，還是以調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距為主？以前者的目的為主，房地產(chǎn)稅將采取普遍征收的制度設(shè)計；以后者目的為主，將采取對多占有房地產(chǎn)的少數(shù)人征收。另外，不同目的下的稅率設(shè)計也會不同。在前者的目的下，采取較低稅率比較合適；而對于后一個目的，則要采取高稅率或者累進性的稅率。當然，房地產(chǎn)稅的目的也可以兩種目的兼顧，這樣在稅制要素的設(shè)計上，會有多種方案的選擇。目前，房地產(chǎn)稅制的方案依然在討論和設(shè)計之中。

參考文獻：

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[3]新個稅法等法律法規(guī)今施行 6千萬人將不繳個稅.http：//news.sina.com.cn/c/2011-09-01/005823084477.shtml

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

責任編輯：代建明