杜淑芳

摘 要：當(dāng)前內(nèi)蒙古城市治理中出現(xiàn)的某些問(wèn)題，關(guān)鍵是由于我區(qū)在城市治理中重建設(shè)輕管理、治理模式落后、治理方式不當(dāng)、管理下沉落實(shí)不到位等原因造成的。需要克服重建輕管的傾向，提高城市公共服務(wù)的質(zhì)量和效益；突破城管瓶頸，疏堵結(jié)合建立長(zhǎng)效治理機(jī)制；創(chuàng)新城市治理模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同治理的城市治理新格局；整合城市治理力量，強(qiáng)化街道、社區(qū)的治理職能。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 城市治理 治理模式

21世紀(jì)，世界發(fā)展的重要方面是城市發(fā)展。完善城市治理是建設(shè)宜居城市和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的主要任務(wù)。提升城市治理能力對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)精神文明建設(shè)、改善投資環(huán)境、提升城市形象有極其重要的作用。隨著內(nèi)蒙古城市的快速發(fā)展與城市人口的不斷增加，“城市管理病”層出不窮，城市治理水平嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展的需求，成為社會(huì)最不滿意的領(lǐng)域，城市治理面臨著如何進(jìn)一步推進(jìn)和突破的嚴(yán)峻問(wèn)題。

一、克服重建輕管，提高城市公共服務(wù)的質(zhì)量和效益

內(nèi)蒙古“三分建設(shè)，七分管理”的指導(dǎo)思想并沒(méi)有落到實(shí)處，在不同程度上存在治理因利益松手，規(guī)劃向開(kāi)發(fā)讓路，環(huán)境為建設(shè)放行的問(wèn)題。城市治理工作繁瑣復(fù)雜，財(cái)政投入大，見(jiàn)效緩慢。不到情況惡化、上級(jí)檢查、群眾舉報(bào)、媒體曝光之時(shí)，只能是講起來(lái)重要，比起來(lái)次要，忙起來(lái)不要的境地。而城市建設(shè)有著效果明顯、凸顯政績(jī)的特點(diǎn)。博弈之下，地方政府總是把主要精力、人力、財(cái)力投入到建設(shè)上，這是我國(guó)壓力型的行政體制在城市發(fā)展與治理中的突出體現(xiàn)。由于重“地上建設(shè)”，輕“地下治理”，我區(qū)很多城市地下管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)嚴(yán)重滯后，存在老化、落后、管理不到位問(wèn)題，例如，地下排水管道由于口徑小、后期維護(hù)不到位，大雨過(guò)后道路臭水積溢，遭遇“內(nèi)澇”，有的地區(qū)管線用不了幾年就得重新鋪設(shè)，各種管線頻繁地重復(fù)開(kāi)挖，出現(xiàn)了讓百姓叫苦不迭的“馬路拉鏈”現(xiàn)象，給人民的出行帶來(lái)很多不便，浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力。其實(shí)地下管線在國(guó)外早已不成為問(wèn)題了，巴黎、東京、倫敦、羅馬、墨西哥、澳大利亞地下水道世界聞名。還有一些城市注重表面繁榮，新區(qū)、主街道市容環(huán)境的治理并不差，但小街背巷、老區(qū)、城中村、建設(shè)工地、城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境就相去甚遠(yuǎn)了。尤其是在城市中心出現(xiàn)的“城中村”，形成流動(dòng)人口的聚集地，成為城市治理中對(duì)流動(dòng)攤販整治、食品安全監(jiān)管、公共治安管理的難點(diǎn)地區(qū)，形成了城市中的“高風(fēng)險(xiǎn)”地區(qū)。

究其根源，重建設(shè)、輕治理是我區(qū)城市發(fā)展中出現(xiàn)的許多問(wèn)題的癥結(jié)所在。要解決這個(gè)問(wèn)題，需要厘清城市發(fā)展與城市治理之間的關(guān)系，地方政府作為城市治理的第一責(zé)任人，要強(qiáng)化其作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的職能，突出城市治理中的公共服務(wù)導(dǎo)向。改革現(xiàn)有的考核機(jī)制，把“民生福祉”作為城市治理的最重要內(nèi)容。新加坡之所以能成為“花園城市”，與其政府在城市治理方面強(qiáng)調(diào)以人為本、服務(wù)為先密不可分。建設(shè)重要，治理更重要。一個(gè)城市建設(shè)再多的道路，如果沒(méi)有交通管治、交通規(guī)則，交通擁堵就不可避免。只有治理改善了，建設(shè)才能效益最大化；應(yīng)把納稅人有限的資金更多地用在普惠性和實(shí)用性的民生項(xiàng)目上，少一些觀賞性和標(biāo)志性的建筑，多一些問(wèn)題意識(shí)和民生考量。只有切實(shí)把城市治理擺到頂層設(shè)計(jì)的高度來(lái)審視、謀劃和推動(dòng)，才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)和治理并舉，重在治理。

二、突破城管瓶頸，疏堵結(jié)合建立長(zhǎng)效治理機(jī)制

城市治理中有許多屢禁不止的現(xiàn)象，如占道經(jīng)營(yíng)、亂倒垃圾、車輛亂停、亂貼廣告、違章建筑等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，長(zhǎng)期以來(lái)得不到徹底根治，嚴(yán)重?fù)p害了市容環(huán)境和公共秩序，已經(jīng)成為城市治理的一大瓶頸。目前，城管行政執(zhí)法局主要將大量的精力花在突擊檢查、集中整治和事后查處上，有“突擊式”“運(yùn)動(dòng)式”的特點(diǎn)，行使“未端治理”的職能，許多治理主體采取“游擊戰(zhàn)術(shù)”，再加上具體執(zhí)法中，大案要案很少，難以向公安、法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，管理威懾力不足，使城市治理工作陷入“治理—反彈—再治理”的低水平循環(huán)治理怪圈，耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，卻事倍功半。部分城市在治理中疏堵失衡，沒(méi)有從根本上改善治理局面。為了爭(zhēng)創(chuàng)“綠色城市”“文明城市”“衛(wèi)生城市”等，忽視困難群體的利益，片面追求城市容貌的整齊劃一，盲目取締所有占道經(jīng)營(yíng)，為了創(chuàng)建“無(wú)攤城市”，對(duì)攤販采取強(qiáng)驅(qū)硬趕、沒(méi)收經(jīng)營(yíng)工具、繳納高額罰款等強(qiáng)制手段。這種只堵不疏的強(qiáng)硬做法，雖然也能收到一些成效，但卻產(chǎn)生了新的問(wèn)題，同時(shí)這種強(qiáng)硬執(zhí)法方式損害了政府的形象，甚至嚴(yán)重時(shí)引發(fā)暴力抗法，如今暴力執(zhí)法與抗法在全國(guó)各地時(shí)有發(fā)生，備受大眾和輿論的關(guān)注，人們往往站在弱勢(shì)群體方，勢(shì)必增加城管工作的開(kāi)展難度。

要想在治理中突破瓶頸，走出困境，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的，需要追根溯源，從源頭著手，轉(zhuǎn)變治理理念，實(shí)現(xiàn)從“管理”向“治理”、“行政”向“服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變，把監(jiān)督、治理、服務(wù)融合在一起，才能建立起長(zhǎng)效的治理機(jī)制。實(shí)行疏堵結(jié)合的政策，管中疏、疏中管，一方面要兼顧困難群眾的就業(yè)謀生需求和方便市民生活的購(gòu)物需求，另一方面又能有效緩解執(zhí)法者與執(zhí)法相對(duì)人的對(duì)立局面。一是要民生先行。通過(guò)加大財(cái)政投入，加快農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、便民超市、公益廣告欄、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、停車場(chǎng)建設(shè)，為群眾提供更加便捷的生活環(huán)境，而且長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也可以降低治理的成本、提升治理的質(zhì)量。如在小區(qū)里設(shè)置公共廣告欄來(lái)疏導(dǎo)小廣告，可以減少清除小廣告的工作量。出臺(tái)配套招商政策加快相關(guān)市場(chǎng)建設(shè)，免費(fèi)或低租提供給弱勢(shì)群眾，引導(dǎo)馬路市場(chǎng)進(jìn)廳經(jīng)營(yíng)，從根本上解決嚴(yán)重影響市容的頑癥，切實(shí)兼顧好“肚子”與“面子”的關(guān)系。二是要科學(xué)合理規(guī)劃。在城市建設(shè)的過(guò)程中，要做到開(kāi)發(fā)一片、配套一片、完善一片，堅(jiān)持主體工程與市政配套工程同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)建設(shè)、同時(shí)使用。在舊城改造的過(guò)程中，要配套建設(shè)城區(qū)各類便民服務(wù)場(chǎng)所，建設(shè)完善各類集貿(mào)市場(chǎng)，努力從源頭上合理規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)。特別是市政道路的修繕改造，要同步進(jìn)行各類管線的改造，能入綜合管廊的要入綜合管廊，避免反復(fù)建設(shè)，同時(shí)使地下建設(shè)與地上建設(shè)一樣完備。三是要實(shí)現(xiàn)無(wú)縫治理。治理必須由市容治理向綜合治理延伸，由重點(diǎn)時(shí)段治理向全天候治理延伸，由市區(qū)向城郊結(jié)合部延伸，由主干道向背街小巷延伸，由公共地域向居民小區(qū)延伸。將各種科技成果進(jìn)行整合，高度集成應(yīng)用于城市綜合治理中。四是要逐漸轉(zhuǎn)向柔性治理。傳統(tǒng)城市管理是以行政命令、制度約束為主導(dǎo)的管理。柔性治理依靠思想文化的灌輸，價(jià)值觀念的認(rèn)同，感情的互動(dòng)和良好風(fēng)氣的熏陶來(lái)達(dá)到治理的目的，維護(hù)治理主體的權(quán)益、體恤其需求、顧及其感受，體現(xiàn)人文關(guān)懷，充分保障人權(quán)，是一種能實(shí)現(xiàn)高效率與高士氣良性循環(huán)的治理。總之，從結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)題式管理變?yōu)樵驅(qū)虻念A(yù)防式治理，才能真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，才能真正建立城市治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、創(chuàng)新城市治理模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同治理的城市治理新格局

內(nèi)蒙古城市治理還未擺脫傳統(tǒng)行政主導(dǎo)型管理的模式和框框，城市政府主要采取強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)城市管理，維護(hù)城市運(yùn)行，充當(dāng)著“全能政府”的角色，決定一切，包攬一切，無(wú)形中為自己增加了許多負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致效率低下，治理成本高，監(jiān)管權(quán)力失控。由于城市治理主體單一，企業(yè)及相關(guān)組織參與城市經(jīng)營(yíng)的途徑及其作用有限，公眾參與治理制度缺乏。城市治理中凸顯的矛盾和難題越來(lái)越多，一些看似簡(jiǎn)單的城市治理問(wèn)題卻長(zhǎng)期得不到解決。事實(shí)已經(jīng)說(shuō)明，現(xiàn)有的城市管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市發(fā)展的需要。政府首先需要把自己解放出來(lái)，大力推進(jìn)管理模式改革，培育城市治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)部門、社會(huì)組織共同治理、相互協(xié)調(diào)、高效規(guī)范的城市治理新格局，從而減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高工作效率，提升公共服務(wù)的質(zhì)量、效益、效率。這種治理模式有利于發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)這三個(gè)主體本身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：政府的權(quán)威公信、財(cái)政支撐優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)高效、多元競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)的個(gè)體訴求、公眾監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。首先，不論在什么時(shí)候，政府始終是公共治理的第一發(fā)起者和終極責(zé)任人，始終是城市公共服務(wù)的主要發(fā)包方和首席監(jiān)管人。城市治理主體多元化并不意味著政府職能的減少或削弱，而是為了政府更有效、更低耗、更有序、更規(guī)范地承擔(dān)作為公共服務(wù)提供主體的責(zé)任，更可持續(xù)地保障全社會(huì)的人本化服務(wù)。其次，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的積極作用，不斷完善政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)配套實(shí)施以及全民參與監(jiān)督的治理模式。逐步開(kāi)放城市治理的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)、作業(yè)市場(chǎng)、保障市場(chǎng)、監(jiān)督市場(chǎng)。積極把市政建設(shè)等市場(chǎng)化，政府出資購(gòu)買服務(wù)，外包公司負(fù)責(zé)實(shí)施。同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)也要區(qū)分對(duì)待，比如要為提供純公益公共服務(wù)的市場(chǎng)主體提供貨幣化的補(bǔ)償。再次，加強(qiáng)城市治理的公眾參與建設(shè)，兼顧各方利益。完善電子政務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)城管工作的透明度，市民可以通過(guò)相關(guān)信息系統(tǒng)隨時(shí)查閱所需要的信息，同時(shí)能發(fā)表自己的呼聲，提出意見(jiàn)建議。健全完善公眾參與渠道，拓寬群眾參與城管的領(lǐng)域，建立市民聽(tīng)證、市民評(píng)議等制度。營(yíng)造全社會(huì)自我監(jiān)督、自我治理的意識(shí)，形成城市治理的廣泛群眾基礎(chǔ)。不過(guò)這種模式也要防止政府管控越位和規(guī)范缺位，防止市場(chǎng)價(jià)格失控和質(zhì)量失范，防止社會(huì)訴求過(guò)度和監(jiān)督過(guò)失。

四、整合城市治理力量，強(qiáng)化街道、社區(qū)的治理職能

由于城市治理工作量大面廣，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，具體治理事項(xiàng)由多個(gè)部門承擔(dān)，問(wèn)題就出在部門之間職能交叉，職責(zé)界定不清，在實(shí)際中多頭重復(fù)管理和相互推諉扯皮現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致治理成本高卻效率低下，需要引起警惕的是大量的城市問(wèn)題不斷積累，為城市危機(jī)事件埋下隱患，被人們稱為“城市治理病”。此外，各有關(guān)職能部門間歸口不一，壁壘森嚴(yán)，協(xié)調(diào)起來(lái)難度很大，配合力差，難以形成合力，增加了城市治理工作開(kāi)展的難度，嚴(yán)重影響治理效率。尤其是應(yīng)對(duì)突發(fā)性重大事件的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)能力差，因此，實(shí)踐中改變各部門各自為政、條塊分割、自成體系的局面，形成指揮統(tǒng)一、互聯(lián)互通、綜合調(diào)配、行動(dòng)迅速的危機(jī)治理系統(tǒng)是亟待解決的問(wèn)題。

城市治理的順利實(shí)施離不開(kāi)城市治理體制的承載和支撐。我區(qū)城市治理體制重構(gòu)已經(jīng)成為城市發(fā)展中無(wú)法回避的重大問(wèn)題。目前我區(qū)建立了“兩級(jí)政府、三級(jí)治理、重心下移、上級(jí)監(jiān)督”的城市治理體制，城市治理網(wǎng)絡(luò)雖然延伸到了基層，但實(shí)際運(yùn)作中治理重心下移的制度卻難以得到落實(shí)，尤其是街道和社區(qū)在城市治理工作中的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。城市治理依然被動(dòng)滯后，缺乏前瞻、超前的主動(dòng)治理。城市治理職責(zé)的下沉已成為國(guó)內(nèi)城市治理創(chuàng)新和改革的大勢(shì)所趨，基層公共治理機(jī)構(gòu)將走向城市治理的前沿并成為重要主體之一。推進(jìn)城市治理重心下移，強(qiáng)化屬地化治理，是提高城市治理效能的重要途徑。賦予街道相應(yīng)的治理權(quán)、治理經(jīng)費(fèi)和治理設(shè)備，做到責(zé)權(quán)利相一致，區(qū)（縣）治理部門可以下放相應(yīng)的治理人員，對(duì)其工作進(jìn)行協(xié)助、指導(dǎo)和監(jiān)督。社區(qū)是最基層、最靠近百姓生活的平臺(tái)，是城市治理的基礎(chǔ)，使其發(fā)揮應(yīng)有作用事關(guān)城市治理全局。美國(guó)的社區(qū)治理做得十分出色，昆明市江北社區(qū)云大教工小區(qū)治理模式也是一個(gè)成功的治理案例。對(duì)比之下，我區(qū)城市的社區(qū)建設(shè)顯得十分不完善，社區(qū)治理的發(fā)展還有很大的提升空間和發(fā)展?jié)摿?。?yīng)確立社區(qū)在城市治理中的地位和職責(zé)，并對(duì)其適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，做到權(quán)責(zé)一致，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)?？梢杂缮鐓^(qū)居委會(huì)、村委會(huì)等負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)日常治理的巡視、檢查、監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)向城管執(zhí)法機(jī)關(guān)上報(bào)，徹底改變“能管的看不見(jiàn)，看見(jiàn)的不能管”的弊端。充分發(fā)揮社區(qū)的自治管理能力，城市管理部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督考核，培育社區(qū)解決自身問(wèn)題的能力，突破治理力量不足的瓶頸。從而建立起市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)（縣）政府全面負(fù)責(zé)，街道辦事處具體落實(shí)、社區(qū)居委會(huì)自治的城鎮(zhèn)綜合治理機(jī)制。避免政出多頭、互相推諉、高耗低效的城鎮(zhèn)治理體制弊端。

雖然內(nèi)蒙古城市治理還有許多不盡如人意的地方，但只要我們持續(xù)不斷地改進(jìn)完善工作機(jī)制和理念，把人的需求感受作為城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，許多問(wèn)題就可以迎刃而解，城市環(huán)境也將日臻完善，城市才能持續(xù)“生產(chǎn)”幸福，才能讓生活更美好。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：代建明