莊嘉

編者按：自2015年1月至今，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)已經(jīng)歷了多次嚴(yán)打整頓。近期，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局又出重拳，聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于對(duì)擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行督察有關(guān)事宜的通知》，再次重申嚴(yán)打違規(guī)互聯(lián)網(wǎng)售彩。雖然政策性嚴(yán)打的成效立竿見影，但治標(biāo)未必能治本?！斑`規(guī)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票”依然暗流涌動(dòng)，其根源在于當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)彩票仍然存在職能部門權(quán)責(zé)不明晰、利益分配失衡、未成年人網(wǎng)絡(luò)購(gòu)彩等諸多改革難點(diǎn)……

整頓：

互聯(lián)網(wǎng)售彩遭遇政策性嚴(yán)打

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，彩票搭上互聯(lián)網(wǎng)的順風(fēng)車進(jìn)入了發(fā)展的快車道。據(jù)彩通咨詢發(fā)布的《2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票市場(chǎng)分析報(bào)告》，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)彩票（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)彩”）行業(yè)的銷售規(guī)模從2005年的1億元增長(zhǎng)到2014年的850億元。至2014年，網(wǎng)彩已占全年彩票銷售額的22.2%。以上海為例，全市網(wǎng)彩占全部彩票銷售的比例，由2012年的8%提升至2014年的57%。叫停前的網(wǎng)彩產(chǎn)業(yè)已呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

然而隨著網(wǎng)彩銷售額的迅猛增長(zhǎng)，違規(guī)銷售網(wǎng)彩亦越來(lái)越普遍。據(jù)2014年年底彩票行業(yè)的反腐審計(jì)報(bào)告指出，“被抽查的18個(gè)省、直轄市中，有17個(gè)未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售的彩票，金額高達(dá)630億元。更有170億元公益金的使用涉嫌違法違規(guī)”。

針對(duì)野蠻生長(zhǎng)的互聯(lián)網(wǎng)售彩，監(jiān)管層自2015年1月開始出重拳整治網(wǎng)彩違規(guī)發(fā)行、銷售的頑疾。自2015年1月15日至2017年2月，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局、公安部、工商總局等監(jiān)管部門接連發(fā)文：《關(guān)于查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)情況的通報(bào)》《制止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票》公告、《關(guān)于做好查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票工作有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于對(duì)擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行督察有關(guān)事宜的通知》……歷經(jīng)多次大范圍的專項(xiàng)整治，監(jiān)管部門反復(fù)重申嚴(yán)打擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售或者變相銷售彩票的現(xiàn)象。

盡管監(jiān)管層的嚴(yán)打成效立竿見影，違規(guī)現(xiàn)象大幅減少，但“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，一旦監(jiān)管政策稍有松動(dòng)，嚴(yán)打治標(biāo)不治本的弊端就會(huì)凸顯。在市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)售彩難以斷絕。截至2017年2月23日，支付寶、微信等平臺(tái)上仍有彩票入口。更有甚者，有的代銷平臺(tái)通過(guò)“坐私莊”、設(shè)立特殊賬戶的白名單、O2O等方式偷偷恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)售彩。違規(guī)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票依然暗流涌動(dòng)！

互聯(lián)網(wǎng)售彩監(jiān)管難的根源

誠(chéng)如中國(guó)彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人、全國(guó)民政行職委彩票專指委副主任蘇國(guó)京所言，“網(wǎng)彩行業(yè)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，單純依靠嚴(yán)打難以治本”。追根溯源，互聯(lián)網(wǎng)售彩監(jiān)管難的癥結(jié)在于體制機(jī)制存在缺陷。

缺陷一：職能部門權(quán)責(zé)不明晰，管控未成年人購(gòu)彩成難題

根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）等法律法規(guī)，我國(guó)形成了福彩和體彩并行的格局，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局等監(jiān)管部門對(duì)彩票具有監(jiān)督管理職能。而“中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心、國(guó)家體育總局體育彩票管理中心”兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、省級(jí)彩票銷售機(jī)構(gòu)亦兼具彩票的銷售、管理以及監(jiān)督的多重職能。這樣的規(guī)定等同于令彩票行業(yè)的管理部門身兼數(shù)職，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。在兩類彩票各自為營(yíng)的體系中，各部門內(nèi)部的自我監(jiān)管模式客觀上助長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)售彩亂象的產(chǎn)生，成為內(nèi)部腐敗的源頭。

《條例》第18條規(guī)定，“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、銷售機(jī)構(gòu)、代銷者不得向未成年人銷售彩票”。另?yè)?jù)《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”）第23條之規(guī)定，“禁止為未成年人開設(shè)投注賬號(hào)。不得向未成年人兌獎(jiǎng)”。但上述條款過(guò)于理想，無(wú)可操作性的實(shí)施流程。隨著未成年人對(duì)電腦、手機(jī)操作的日益熟悉，他們只需將成年的親朋好友的銀行賬戶綁定在注冊(cè)賬號(hào)上，就可在互聯(lián)網(wǎng)狀態(tài)下輕而易舉地購(gòu)彩，亦如現(xiàn)階段共享單車遭遇的未成年人使用的監(jiān)管困境一般。某些代銷平臺(tái)為追求利潤(rùn)最大化，在銷售過(guò)程中會(huì)對(duì)未成年人購(gòu)彩問(wèn)題亦采取睜一只眼閉一只眼的策略。

缺陷二：發(fā)行費(fèi)分配、公益金使用亟待規(guī)范

正如易觀智庫(kù)高級(jí)分析師李子川所言，“互聯(lián)網(wǎng)彩票產(chǎn)業(yè)夾雜著中央、地方與網(wǎng)彩代銷平臺(tái)三者利益的博弈”。這種利益博弈最集中的體現(xiàn)莫過(guò)于“彩票發(fā)行費(fèi)的分配”與“彩票公益金的使用”兩方面。

在我國(guó)的網(wǎng)彩銷售模式中，各運(yùn)營(yíng)商基本實(shí)行的是移動(dòng)終端購(gòu)票，省級(jí)彩票中心出票的“代購(gòu)型”合作經(jīng)營(yíng)模式，購(gòu)票與出票程序同步進(jìn)行，并以電子交易憑證代替?zhèn)鹘y(tǒng)的紙質(zhì)票據(jù)。根據(jù)《條例》《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施細(xì)則》”）的規(guī)定，“彩票資金包括彩票獎(jiǎng)金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金。其中，彩票發(fā)行費(fèi)專項(xiàng)用于彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、銷售機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)費(fèi)用支出以及彩票代銷者的銷售費(fèi)用支出”。因此，在“代購(gòu)型”合作經(jīng)營(yíng)模式下，代銷平臺(tái)最渴望獲得更多的發(fā)行費(fèi)。

據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》（財(cái)綜〔2015〕94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《彩票資金構(gòu)成的通知》”）的規(guī)定，“樂(lè)透型、數(shù)字型、競(jìng)猜型等彩票的發(fā)行費(fèi)比例不得高于13%（傳統(tǒng)型，即開型彩票的發(fā)行費(fèi)比例不得超過(guò)15%）”。這說(shuō)明我國(guó)目前的彩票發(fā)行費(fèi)（即“傭金”）并非固定。彩票行業(yè)專家、彩通咨詢聯(lián)合創(chuàng)始人李劍表示，“現(xiàn)有的網(wǎng)彩銷售平臺(tái)，大多通過(guò)與各省的彩票中心進(jìn)行合作”。彩票發(fā)行費(fèi)的分配方案由省彩票中心與網(wǎng)彩代銷商協(xié)商確定。在分配方案協(xié)商確定的過(guò)程中，為追求更高的傭金，不受行政區(qū)劃限制的代銷商會(huì)待價(jià)而沽；各省的彩票中心為提高銷售業(yè)績(jī)，則不惜做出讓步。這為彩票中心工作人員與代銷者利用職務(wù)便利串通牟利提供了契機(jī)。

此外，據(jù)《彩票資金構(gòu)成的通知》的規(guī)定，“彩票公益金比例不得低于彩票銷售年度總額的20%”。除部分上繳國(guó)家統(tǒng)籌外，公益金的剩余部分由地方支配。盡管《實(shí)施細(xì)則》第60條規(guī)定“彩票公益金的管理、使用單位，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公告或者發(fā)布消息，依法接受財(cái)政部門、審計(jì)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督”，但相關(guān)條文過(guò)于原則，且針對(duì)彩票監(jiān)管的法律法規(guī)未對(duì)公益金跨行政區(qū)域的流動(dòng)性管理，公益金在民政、體育、財(cái)政等部門之間流轉(zhuǎn)的比例作出限定，立法空窗為公益金的挪用打開了方便之門。

重啟：互聯(lián)網(wǎng)售彩的未來(lái)規(guī)劃

在網(wǎng)絡(luò)、電商飛速發(fā)展的當(dāng)下，“互聯(lián)網(wǎng)+彩票”是大勢(shì)所趨。但誠(chéng)如蘇國(guó)京所言，“彩票的高度博弈性在網(wǎng)上可能被成倍放大。因此無(wú)論博彩業(yè)發(fā)達(dá)的歐洲，抑或是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源地美國(guó)，均對(duì)互聯(lián)網(wǎng)售彩持審慎態(tài)度，要求其發(fā)行、銷售、開獎(jiǎng)、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)相互獨(dú)立。在售彩過(guò)程中，彩民會(huì)受到購(gòu)彩金額限制，監(jiān)管部門還可凍結(jié)彩民賬號(hào)，以防彩民染上賭癮”。故唯有健全嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)售彩配套機(jī)制，解禁的“春天”或許還將來(lái)臨。

賦予中立部門監(jiān)管權(quán)，理順利益分配鏈

目前，我國(guó)規(guī)制網(wǎng)彩的高效力規(guī)范性文件僅有三部，分別是國(guó)務(wù)院于2009年5月4日公布的《條例》，三部委于2012年1月18日發(fā)布的《實(shí)施細(xì)則》，以及財(cái)政部于2010年9月26日發(fā)布的《暫行辦法》。但上述文件對(duì)職能部門的權(quán)責(zé)、未成年人購(gòu)彩、發(fā)行費(fèi)分配、公益金使用等問(wèn)題僅作原則性規(guī)定，且條文內(nèi)容更多地體現(xiàn)為傳統(tǒng)的行政管理模式。據(jù)此，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)售彩尚無(wú)完整規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。

但正如哲學(xué)家黑格爾在《法哲學(xué)原理》中所言，“法律決非一成不變，相反，如同天空和海綿因風(fēng)浪而起變化，法律也因情況和時(shí)運(yùn)而變化”。因此，有必要采納蘇國(guó)京的建議，通過(guò)立法（如出臺(tái)《彩票法》）、修法等形式將《實(shí)施細(xì)則》《暫行辦法》予以進(jìn)一步細(xì)化。在細(xì)化的過(guò)程中，應(yīng)設(shè)計(jì)專門的中立部門負(fù)責(zé)監(jiān)管網(wǎng)彩，明確其不承擔(dān)發(fā)行、銷售職能，且獨(dú)立于財(cái)政、民政、體育等部門，將彩票的經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管作必要區(qū)分，切實(shí)提高網(wǎng)彩監(jiān)管的權(quán)威性。另一方面，依據(jù)彩民身份證、銀行卡等基本信息，確定劃分各省網(wǎng)彩銷量的標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此分配各地享有的公益金。同時(shí)，制定全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)彩代銷傭金比例，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。傭金水平應(yīng)既能覆蓋網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維及營(yíng)銷推廣成本，又能區(qū)別于實(shí)體網(wǎng)點(diǎn)的傭金。從公益金及傭金兩層面進(jìn)一步理順網(wǎng)彩行業(yè)利益分配的鏈條，在避免因傭金差異造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上保障實(shí)體與虛擬網(wǎng)點(diǎn)的利益。

建設(shè)網(wǎng)彩服務(wù)系統(tǒng)，打造全程監(jiān)管體系

據(jù)《暫行辦法》第30條規(guī)定，“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理系統(tǒng)。管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括銷售監(jiān)控系統(tǒng)、后臺(tái)管理系統(tǒng)和前端服務(wù)平臺(tái)”。據(jù)此，應(yīng)建立一套適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)銷售的可提供購(gòu)彩電子憑證、中彩查詢及規(guī)避未成年人購(gòu)彩等功能的銷售系統(tǒng)，并增加數(shù)據(jù)稽核驗(yàn)證系統(tǒng)，監(jiān)控網(wǎng)彩銷售、分成、公益金使用等重要數(shù)據(jù)信息，以達(dá)到《彩票管理?xiàng)l例》的起草人之一、北大公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長(zhǎng)王薛紅博士所期待的“令彩票整個(gè)過(guò)程的公開化”。

此外，正如李子川所言，“未來(lái)網(wǎng)彩行業(yè)或采取牌照制，一些規(guī)模較大的平臺(tái)將成為優(yōu)先進(jìn)入者，其他一些規(guī)模較小的平臺(tái)將面臨淘汰或者轉(zhuǎn)型”。因此，在現(xiàn)有準(zhǔn)入門檻的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全網(wǎng)彩代銷準(zhǔn)入制度，從資金、人員、技術(shù)、管理等各方面設(shè)置公開透明的準(zhǔn)入門檻，分期分批發(fā)放準(zhǔn)入牌照。同時(shí)，應(yīng)建立網(wǎng)彩代銷準(zhǔn)入后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，完善定期考核、評(píng)價(jià)代銷商資質(zhì)和業(yè)績(jī)，資質(zhì)年度認(rèn)證以及淘汰制度，打造有出有進(jìn)的全程監(jiān)管體系。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com