摘 要 現(xiàn)今社會(huì)，農(nóng)村征地拆遷矛盾沖突問題屢見不鮮，各方利益沖突日漸嚴(yán)重，使得整個(gè)農(nóng)村征地拆遷工作混亂無序，出現(xiàn)農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)異化的問題。農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)工作涉及到農(nóng)戶、村級(jí)基層組織及地方政府的三方博弈，政府需要積極解決維穩(wěn)異化問題，實(shí)現(xiàn)靈活維穩(wěn)、民主維穩(wěn)和科學(xué)維穩(wěn)，以此來規(guī)范土地市場(chǎng)，保證農(nóng)村征地拆遷工作有條不紊的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 征地拆遷 矛盾沖突 地方政府 維穩(wěn)異化

作者簡介：潘思諭，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.368

在工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，工業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展對(duì)土地的需求日漸增加，由征地拆遷引發(fā)的矛盾和沖突屢見不鮮，其中以農(nóng)村征地拆遷為最。維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定是政府最基本的職能，然而在一些農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)工作中，一些地方政府卻打著謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗幟將維穩(wěn)工作與維權(quán)工作對(duì)立起來，維穩(wěn)職能表面化、形式化問題嚴(yán)重。在農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)工作中，往往出現(xiàn)濫用職權(quán)的問題，使得老百姓權(quán)益受到侵害，民怨積聚，維穩(wěn)異化問題十分凸顯，這不僅不能夠?qū)崿F(xiàn)維穩(wěn)效果，反而會(huì)適得其反，引發(fā)社會(huì)沖突，給政府帶來更大的維穩(wěn)壓力，造成農(nóng)民、政府及社會(huì)三敗俱傷的后果?；谝陨希疚恼归_了對(duì)農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)異化的思考，旨在實(shí)現(xiàn)政府維穩(wěn)職能，維護(hù)各階層權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

一、農(nóng)村征地拆遷中的矛盾沖突

土地征收指的是國家為了滿足公共利益需求，以法律法規(guī)為根據(jù)，在給予補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上強(qiáng)制剝奪土地所有權(quán)的制度。正常的土地征收是合法、科學(xué)、民主的，但在農(nóng)村征地拆遷中，由于各個(gè)利益群體存在私利意識(shí)，在土地利益獲取過程中往往會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突，從而激化了農(nóng)村社會(huì)矛盾。

（一）農(nóng)村征地拆遷工作中的利益主體

1.地方政府：中國實(shí)行土地公有制，即土地歸國家和集體所有。雖然名義上農(nóng)村土地所有權(quán)歸廣大農(nóng)民所有，但從本質(zhì)上來講，地方政府幼犬控制和管理農(nóng)村土地資源。

2.村級(jí)基層組織：在農(nóng)村社會(huì)中，直接或間接掌握農(nóng)村權(quán)力及再分配權(quán)力的個(gè)人或組織為村級(jí)基層組織，以村民委員會(huì)或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的形式存在，村級(jí)基層組織掌握著村莊的權(quán)力，主持者農(nóng)村生產(chǎn)要素配置活動(dòng)，憑借著自己受眾的權(quán)力可以獲得廣泛的利益關(guān)系和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。

3.普通農(nóng)戶：在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)中，普通農(nóng)民農(nóng)戶眾多，主要包括三個(gè)組成部分：（1）純農(nóng)業(yè)戶：純農(nóng)業(yè)戶擁有一定規(guī)模的土地，每年通過耕種來獲取收入；（2）半工半農(nóng)戶：半工半農(nóng)戶擁有的土地規(guī)模較小，每年通過外出務(wù)工和耕地獲取收入，因外出務(wù)工不確定性較大，因此其年收入并不穩(wěn)定 ；（3）貧弱農(nóng)戶：貧弱農(nóng)戶在農(nóng)村社會(huì)中屬于最底層存在，其擁有的土地規(guī)模最小，勞動(dòng)力少，經(jīng)濟(jì)困難。由此可見，在農(nóng)村社會(huì)中，普通農(nóng)戶雖然數(shù)量眾多，但其占有的農(nóng)村社會(huì)資源較少。

（二）農(nóng)村征地拆遷中利益主體之間的博弈

農(nóng)村征地拆遷中的博弈主要指的是上述三個(gè)利益主體之間的博弈，主要包括地方政府與村級(jí)基層組織在征地補(bǔ)償上的博弈、村級(jí)基層組織與普通農(nóng)戶在補(bǔ)償金轉(zhuǎn)交過程中的博弈。在整個(gè)博弈過程中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位和支配地位，村級(jí)基層組織占次主導(dǎo)地位和次支配地位，而普通農(nóng)戶則只有接受補(bǔ)償?shù)臋?quán)力，在博弈過程中沒有真正的話語權(quán)。

理想、均衡的土地利用狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是政府給予較高的拆遷補(bǔ)償款，而村級(jí)基層組織給予普通農(nóng)戶較高的補(bǔ)償 。但實(shí)際情況卻并非如此，往往政府設(shè)定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，賦予村基層組織的拆遷補(bǔ)償款較多，但村基層組織給予普通農(nóng)戶的補(bǔ)償金額卻大打折扣。

下面分別從農(nóng)村征地拆遷三個(gè)利益主體分別來探討博弈過程：

1.地方政府增加土地收入：地方政府在給予合理的補(bǔ)償基礎(chǔ)上進(jìn)行征地拆遷是合法的，改革開放以來，中國財(cái)稅體制不斷改革和完善，地方政府借助城市化發(fā)展、舊城改造等契機(jī)來低價(jià)征收土地再高價(jià)賣出，目的是增加土地收入和地方財(cái)政，以此來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.村級(jí)基層組織追求財(cái)政收入最大化：在農(nóng)村社會(huì)中，村級(jí)基層組織與普通農(nóng)戶的聯(lián)系最為緊密，農(nóng)村土地征地拆遷之前，村級(jí)基層組織管理者的收入與普通農(nóng)戶相差無幾。而在征地拆遷項(xiàng)目中，相較于普通農(nóng)戶來說，村級(jí)基層組織獲取征地拆遷的信息更快，地方政府會(huì)直接授予村級(jí)基層組織權(quán)力，普通農(nóng)戶無法與地方政府直接溝通，在這樣的背景下，許多村級(jí)基層組織管理者介入到了農(nóng)村土地征地拆遷中，利用自己權(quán)力和特殊身份，在不需要博弈的情況下增加征地拆遷補(bǔ)償，甚至與開發(fā)商、承包商勾結(jié)一起，就是為了獲得巨額的經(jīng)濟(jì)利益。

3.普通農(nóng)戶維護(hù)自身利益：在整個(gè)農(nóng)村征地拆遷博弈中，普通農(nóng)戶的地位最為弱勢(shì)，不僅沒有再分配的權(quán)力，自身利益也常常被侵害，受到權(quán)力壓迫或其他因素的影響，往往很快屈服，獲得較少的補(bǔ)償款 。土地被征收之后，補(bǔ)償款較少，農(nóng)民的生活沒有了保障，家庭生活日趨向城市靠攏，但由于缺乏穩(wěn)定勞動(dòng)技能和社會(huì)保障，使得其對(duì)未來充滿焦慮。

二、農(nóng)村征地拆遷中的維穩(wěn)異化分析

在農(nóng)村征地拆遷沖突矛盾日益激烈的背景下，中國積極增加維穩(wěn)投入，但收效甚微，地方維穩(wěn)壓力有增無減。一方面，一些地方政府及村級(jí)基層組織沒有及時(shí)有效解決農(nóng)村征地拆遷中的矛盾與沖突問題，另一方面，一些地方政府以維穩(wěn)為名打壓上訪者，濫用職權(quán)，影響了政府公信力，大大損害了普通農(nóng)戶權(quán)益，且制約了農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）農(nóng)村征地拆遷中維穩(wěn)異化表現(xiàn)

在農(nóng)村征地拆遷中，維穩(wěn)工作尤其重要，其不僅關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也是緩和各個(gè)利益主體博弈的關(guān)鍵所在。但需要注意的是，當(dāng)不計(jì)成本和后果的進(jìn)行維穩(wěn)，維穩(wěn)出現(xiàn)異化也就不足為奇了。

1.理念異化：許多地方政府將農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)看作是一項(xiàng)政治任務(wù)，在維穩(wěn)工作中投入了大量人力、財(cái)力及物力，但收效甚微。上文中提到，在農(nóng)村征地拆遷博弈過程中，普通農(nóng)戶處于弱勢(shì)地位，權(quán)益往往受到威脅和侵害，往往通過上訪來解決問題，一些野蠻上訪的存在不可否認(rèn)，但地方政府很多情況將正常的上訪當(dāng)做“野蠻上訪”來處理，動(dòng)輒出動(dòng)警力來制止上訪 。農(nóng)村土地征地拆遷維穩(wěn)壓力大是客觀事實(shí)，在巨大的壓力下，一些地方政府不考慮自身存在的問題，只是片面的強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)效果和編制，看似取得了一定成效，但平靜之下仍暗藏波瀾。社會(huì)資源是固定的，地方政府這種不計(jì)成本和后果的維穩(wěn)理念不僅會(huì)占用其他社會(huì)資源，還會(huì)適得其反，引起更多的矛盾與沖突，沒有真正維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

2.方法異化：在當(dāng)前的維穩(wěn)體制下，許多地方政府官員不僅要面臨上級(jí)壓力，還面臨復(fù)雜的維穩(wěn)情況，為了實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)效果，地方政府往往采取收買、恐嚇、拘留甚至是毆打等手段來打壓“鬧事”的群眾，如聞名全國的山東“平度征地血案”，官商勾結(jié)暴力拆遷，80多畝土地上億元的補(bǔ)償款，最終到農(nóng)民手里只有2000多萬元。

3.目的異化：此外，上級(jí)政府往往將農(nóng)村拆遷征地維穩(wěn)當(dāng)做重要的政績考核指標(biāo)，其初衷是提升維穩(wěn)效果，但往往適得其反，經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)力越位問題，例如政府管理超過其管理職能范圍，直接取代普通農(nóng)戶行為，在政治權(quán)利介入的背景下，使得利益分配有失公平，農(nóng)民利益無法得到真正的保障。地方政府為了提升業(yè)績，過于注重經(jīng)濟(jì)增長，忽視了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，不顧農(nóng)民利益盲目征地拆遷。

（二）農(nóng)村征地拆遷中維穩(wěn)異化原因

1.公共利益界定范圍不明確：對(duì)于土地征收權(quán)法律制度來說，公共性目的至關(guān)重要，這是農(nóng)村征地拆遷工作的重要基點(diǎn)，但就目前來看，何為公共性目的、公共利益還沒有明確的定義。地方政府往往為了提升業(yè)績而假借“公共利益”之名通過征地來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，掠奪部分農(nóng)戶利益滿足他人利益。

2.缺乏土地征用正當(dāng)程序：完善的土地征用程序是對(duì)于保障農(nóng)村土地征收利害關(guān)系人權(quán)利有著重要的作用，但當(dāng)前土地征收程序并不嚴(yán)格，行政主管機(jī)關(guān)往往違反土地利用規(guī)劃盲目批地，濫用職權(quán)批準(zhǔn)農(nóng)村土地征收，從而批準(zhǔn)了過多的商業(yè)用地和工業(yè)用地，這不僅屬于違法使用土地資源，還會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)。

3.土地產(chǎn)權(quán)虛置，征地混亂：農(nóng)村土地雖然歸集體所有，但最終的處分權(quán)卻掌握在國家受眾，難以保障集體土地經(jīng)濟(jì)利益，土地產(chǎn)權(quán)有著不完全、不完整及不安全的特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的排他性較弱，土地所有權(quán)主體出現(xiàn)虛位的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)土地利用率低、耕地流失等一系列問題，混亂的征地帶來了農(nóng)村土地征地拆遷維穩(wěn)的巨大壓力。

4.缺乏完善的制度：首先，農(nóng)村基層民主制度不完善。在農(nóng)村征地拆遷過程中，不能體現(xiàn)廣大農(nóng)民意愿，不能保障農(nóng)民權(quán)益，部分村干部存在自利意識(shí)，往往不能代表農(nóng)民利益，補(bǔ)償金的分配和使用缺乏有效監(jiān)督。此外，對(duì)于農(nóng)民來說，面對(duì)土地被征收，拆遷款的多少往往是次要的，更重要的是失去土地意味著失去對(duì)家鄉(xiāng)情感的寄托，虛度拆遷問題觸及了農(nóng)民的情感和生存體現(xiàn)，更加劇了矛盾和沖突。

其次，干部考核制度不合理。大多地方政府績效考核以GDP為指標(biāo)，為了提升整機(jī)，需要招商引資，地方干部過于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不考慮農(nóng)民生計(jì)和農(nóng)民權(quán)益而盲目征地拆遷。

三、農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)的完善措施

（一）改善維穩(wěn)體制，轉(zhuǎn)變維穩(wěn)觀念

農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)改善要從根本著手，從源頭上進(jìn)行治理，面對(duì)維穩(wěn)工作，地方政府應(yīng)當(dāng)改善傳統(tǒng)的維穩(wěn)觀念，以治本為目的，建立韌性維穩(wěn)機(jī)制，建立公平、公開、公正的利益分配制度，真正保障農(nóng)民權(quán)益。

（二）完善農(nóng)村基本制度

完善的農(nóng)村基本制度是保證農(nóng)地合理利用和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要改善維穩(wěn)工作，改善農(nóng)村基本制度至關(guān)重要。首先，應(yīng)當(dāng)積極健全公民利益表達(dá)機(jī)制。改革是一個(gè)探索的過程，在探索的過程中必然會(huì)產(chǎn)生與公民之間的利益博弈，這是正常的，關(guān)鍵是政府要有渠道聽取廣大公民利益訴求，尤其隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民的民主意識(shí)和法制意識(shí)日漸增強(qiáng)，這更應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，搭建政府與農(nóng)民之間的溝通平臺(tái)，只有這樣才能夠防止農(nóng)村征地拆遷中的維穩(wěn)異化；完善干部考核機(jī)制 。地方政府業(yè)績考核不應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村征地和拆遷掛鉤，否則很容易引起農(nóng)村畸形發(fā)展和農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)異化問題，因此，應(yīng)當(dāng)建立全方位、多方面的考核，保證定性考核與定量考核相結(jié)合。

（三）規(guī)范農(nóng)地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)村治理

一方面，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系法制化，在立法上解決農(nóng)地問題；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的價(jià)值化管理，建立合理的土地市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)。

（四）追求和而不同

和而不同指的是在堅(jiān)持統(tǒng)一的基礎(chǔ)上承認(rèn)差別，在農(nóng)村有著不同的組織和階層，他們代表著不同的聲音，在農(nóng)村征地拆遷維穩(wěn)過程中，要尊重和理解不同的聲音，兼顧各方利益尤其是普通農(nóng)戶的利益，只有這樣才能夠形成農(nóng)村社會(huì)合力，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

四、結(jié)論

綜上所述，農(nóng)村土地征地拆遷存在的矛盾和沖突是客觀存在的，關(guān)鍵在于地方政府如何維穩(wěn)。就目前來看，農(nóng)村土地征地拆遷維穩(wěn)異化問題嚴(yán)重，需要積極轉(zhuǎn)變維穩(wěn)觀念，創(chuàng)新維穩(wěn)方法，完善相關(guān)制度，以此來實(shí)現(xiàn)民主維穩(wěn)、科學(xué)維穩(wěn)，深化維穩(wěn)效果，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

朱諺. 廣西地方政府征地誘發(fā)的農(nóng)村群體性沖突研究.廣西師范大學(xué).2010.

楊華.農(nóng)村征地拆遷中的階層沖突——以荊門市城郊農(nóng)村土地糾紛為例.中州學(xué)刊.2013（2）.70-76.

張世良.農(nóng)村征地拆遷中存在的問題及對(duì)策研究.湖南大學(xué).2011.

段鑄、趙苒琳.農(nóng)村征地拆遷中的矛盾沖突及化解對(duì)策研究——基于B市N區(qū)征地拆遷調(diào)查數(shù)據(jù).農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).2016（2）.26-28.

張先武.農(nóng)村征地拆遷中存在問題的分析和建議.經(jīng)營管理者.2016（9）.274.