摘 要 高?！叭バ姓苯?jīng)歷了從重視到擱置再到重視的過程，法人治理結(jié)構(gòu)作為一種制度安排和機(jī)制設(shè)置，可以作為高?！叭バ姓钡囊环N路徑選擇。我國普通高校與政府的關(guān)系問題是高校法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，普通高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡，缺少利益相關(guān)者的參與。我國普通高校需要建立自己的章程，明確政府與高校的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)，逐漸取消實際存在的行政級別，建立理事會作為最高決策機(jī)構(gòu)，納入利益相關(guān)者參與高校治理，提高教學(xué)和科研活力，培養(yǎng)和發(fā)展創(chuàng)新型人才。

關(guān)鍵詞 去行政化 法人治理結(jié)構(gòu) 學(xué)術(shù)權(quán)力 理事會

作者簡介：李月鵬，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政學(xué)理論與方法。

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.098

“政校分開，管辦分離”是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中明確提出的學(xué)校制度建設(shè)的重要指標(biāo)。高校“行政化”的問題由來已久，是由歷史因素、體制因素、文化因素等綜合導(dǎo)致的結(jié)果，指的是高校參照行政機(jī)關(guān)的模式運作管理，導(dǎo)致的管理層級多、部門冗雜、行政人員所占比例大，影響了學(xué)術(shù)的發(fā)展。高校的“行政化”保障了高校近些年高效率擴(kuò)展，但卻阻礙了學(xué)術(shù)和學(xué)生的發(fā)展，近些年高校“行政化”所引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)到了不得不“去行政化”的地步。

一、普通高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

《教育規(guī)劃綱要》還明確提出“完善中國特色大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)”，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。 法人治理結(jié)構(gòu)是一種制度安排和機(jī)制設(shè)置，原本應(yīng)用于企業(yè)，是為保障企業(yè)的正常運行所具有的一整套組織管理體系。高校的法人治理結(jié)構(gòu)分為外部法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)是核心。高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的含義是：“在一定的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)高等學(xué)校的治理目標(biāo)，在高校內(nèi)部決策者、管理者和教師、學(xué)生等利益相關(guān)者之間就高等學(xué)校內(nèi)部治理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵等所進(jìn)行的制度安排” 。當(dāng)前法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要模式有五種，分別是以美國為代表的董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制（體現(xiàn)校外利益集團(tuán)）、以德國為代表的權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制（體現(xiàn)校內(nèi)各方意志）、以日本為代表的政府任命的校長負(fù)責(zé)制、我國臺灣地區(qū)的混合式大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、我國黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。本文主要側(cè)重于我國普通高校的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)分析，當(dāng)前高校的內(nèi)部治理帶有明顯的“行政化”色彩，人事制度混亂，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡，我們必須要認(rèn)識到問題所在，全面深化高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，釋放高?；盍?，為進(jìn)一步培養(yǎng)創(chuàng)新型人才鋪路搭橋。

二、我國普通高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題分析

（一）政府干預(yù)過多，高校缺少自主辦學(xué)權(quán)

政府作為高校的舉辦者，具有審核高校章程、任命高校校長、提供辦學(xué)經(jīng)費等權(quán)力，政府作為高校的管理者，掌握著高校日常運作的許多管理重任。我國政府對普通高等學(xué)校的管理職能，不應(yīng)在學(xué)校內(nèi)部的運作過程和環(huán)節(jié)上，更不應(yīng)在學(xué)校內(nèi)部的日常事務(wù)上，而應(yīng)在學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系上，在高等教育事業(yè)的方向和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上。當(dāng)前高校行政化的主要原因就是高校沿襲政府的行政體制、行政文化，在高校中追逐行政權(quán)力，忽視學(xué)術(shù)發(fā)展。

（二）沿襲“科層制”治理結(jié)構(gòu)，“官本位”思想嚴(yán)重

“科層制”是馬克斯·韋伯提出的管理思想，是一種政府部門常用的組織結(jié)構(gòu)。在我國普通高校中，行政級別的科層體系與職位設(shè)置與政府行政部門如出一轍，由于高校的大規(guī)模擴(kuò)招及高效運轉(zhuǎn)需要，需要“科層制”治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。但“科層制”的存在許多弊端，下屬被動執(zhí)行、缺少自主權(quán)，抑制積極性；而且，教職工為了追逐更高的行政級別和行政權(quán)力，會忽視學(xué)術(shù)發(fā)展。此外，我國的兩千多年的封建專制統(tǒng)治和儒家“入世”思想，加上計劃經(jīng)濟(jì)的影響，導(dǎo)致“官本位”思想濃厚，追逐行政級別和行政權(quán)力，意味獲得財、權(quán)、資源的使用和分配權(quán)，并可以提高自身的職位和社會地位。高校內(nèi)部行政化傾向從根本上歸結(jié)于政府對高校的體制化管理，高?！叭バ姓毙枰獠恐卫斫Y(jié)構(gòu)的配合，需要樹立正確的行政文化觀念。

（三）行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并不矛盾，高校的高效運轉(zhuǎn)需要行政權(quán)力的權(quán)威性和強(qiáng)制性，行政權(quán)力本應(yīng)是為學(xué)術(shù)服務(wù)，但卻在現(xiàn)實中妨礙了學(xué)術(shù)自由。另外，高校中存在行政崗位與學(xué)術(shù)崗位“雙肩挑”的人，由于教育資源掌握在行政權(quán)力手中，所以難免會產(chǎn)生利用手中的行政權(quán)力為自己的學(xué)術(shù)權(quán)力謀利的行為，其他學(xué)者可能會顧及雙重身份者的另一個身份，而迎合權(quán)威或者領(lǐng)導(dǎo)的選擇。雖然有些高校的學(xué)術(shù)委員會運行中相對獨立于行政權(quán)力，內(nèi)部也不會因為成員行政級別而存在“一言堂”等行為，但這樣的學(xué)術(shù)委員會在高校的發(fā)展中所起到的作用微乎其微，除學(xué)術(shù)問題外，其他重大問題和決定并不會由學(xué)術(shù)委員會去討論和建議。

（四）利益相關(guān)者未能有效參與高校內(nèi)部治理

弗里曼（Freeman）的《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》將利益相關(guān)者定義為“利益相關(guān)者是能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體”，利益相關(guān)者理論認(rèn)為組織中管理者的責(zé)任和作用就是要保證所有利益相關(guān)者利益的最大化。在普通高校內(nèi)部治理中，黨委和行政部門對重大事項有著決策權(quán)和管理權(quán)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對高校管理和發(fā)展基本沒有決策權(quán)和管理權(quán)，高校的治理并非“一言堂”，需要其他利益相關(guān)主體參與和影響。 李福華教授將高校的利益相關(guān)者分成了四類：“包括核心利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、間接利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者”在實際的高校治理中，教職工代表大會和學(xué)生代表大會無權(quán)參與高校治理，個人對高校的監(jiān)督和建議權(quán)也只是屬于志愿、半志愿行為。

三、普通高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)改革的可行性建議

普通高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)改革需要克服“官本位”思想，權(quán)力運行扁平化，將權(quán)力下放到院系等基層組織，使其擁有自主權(quán)，明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)范圍，確立學(xué)術(shù)權(quán)力的核心地位，逐漸取消行政級別和事業(yè)單位編制，成立理事會，將利益相關(guān)者納入高校治理。

（一）保障章程實施效果

制定大學(xué)章程是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，教育部2012年頒布實施了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，按照教育部的統(tǒng)一部署，2014 年底全國所有的公辦高校必須完成大學(xué)章程的制定工作。根據(jù)對教育部政策法規(guī)司高校章程建設(shè)的統(tǒng)計，共有113所高校制定了自己的章程，且章程都對高校性質(zhì)、治理方式、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力職責(zé)做了規(guī)范，然而大學(xué)章程畢竟屬于舶來品，在實際的操作中陷入了種種困境：如一些高校章程難產(chǎn)、雷同、對某些權(quán)利歸屬和權(quán)力界限劃分不明。高校章程應(yīng)該明確界定政府與高校的關(guān)系，減少政府的行政干預(yù)，規(guī)范行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，在效率的前提下保障學(xué)術(shù)自由和自治。

（二）明確“教授治學(xué)”理念

“教授治?！笔俏鞣絿腋咝Ｗ鳛閷W(xué)者共同體的治校理念，因為我國高校的特有性質(zhì)以及現(xiàn)代大學(xué)的高度復(fù)雜性和大學(xué)功能的高度社會化，更符合我國普通高校的“校長治校，教授治學(xué)”理念。“校長治校”的核心是行政，校長作為行政管理體系的領(lǐng)導(dǎo)，具有計劃、領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略投資、后勤服務(wù)等任務(wù)，需要協(xié)調(diào)行政部門間的合作，保障高校教學(xué)和科研的快速發(fā)展?！敖淌谥螌W(xué)”的核心是學(xué)術(shù)，是發(fā)揮教授作為大學(xué)辦學(xué)的主體作用，在專業(yè)設(shè)置、人才引進(jìn)、學(xué)科發(fā)展上擁有自主決策權(quán)。落實“教授治學(xué)”，要發(fā)揮高校的學(xué)術(shù)委員會的作用，要成立教授會，發(fā)揮民主的作用，使內(nèi)行人做內(nèi)行事，讓真正了解高校學(xué)術(shù)的人去發(fā)展學(xué)術(shù)，讓教師們真正參與到高校治理中，為高效的發(fā)展出謀劃策。

（三）取消行政級別，規(guī)范行政管理模式

行政級別是高校“行政化”的重要原因，取消實際存在的行政級別，實現(xiàn)教育公平。取消院系行政領(lǐng)導(dǎo)級別，即打破層層審批的行政權(quán)力系統(tǒng)，為行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡做鋪墊。各高校在研究各自實際后，應(yīng)該逐漸取消實際存在的行政級別，將高校建設(shè)成為真正做學(xué)術(shù)、做科研的象牙塔。而取消行政級別后，外部環(huán)境、內(nèi)部制度建設(shè)當(dāng)然也要配套完善。

我國普通高校權(quán)力運行一般都是權(quán)力自上而下的科層制模式，學(xué)院、研究所（研究中心）、系等基層組織機(jī)構(gòu)只是根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)的決定被動執(zhí)行，缺少自主權(quán)。與之相對應(yīng)，高校的學(xué)術(shù)活動都集中在基層組織機(jī)構(gòu)中，因此，高校行政權(quán)力需要下放，由基層組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基本學(xué)術(shù)事務(wù)，學(xué)校負(fù)責(zé)監(jiān)督轉(zhuǎn)變管理方式，賦予基層院系更大自主權(quán)。除權(quán)力下放外，還需更正觀念，變行政命令為服務(wù)。

（四）設(shè)立理事會，保障利益相關(guān)者有效參與高校治理

設(shè)立理事會作為學(xué)校重要事務(wù)的咨詢、協(xié)商、審議和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，吸納各利益相關(guān)者共同參與，如黨政人員（上級主管部門和市級領(lǐng)導(dǎo)）、企業(yè)家代表、校內(nèi)外教師專家代表、學(xué)生代表。高校的行政權(quán)力是為學(xué)術(shù)權(quán)力服務(wù)的，該理念在理事會中就應(yīng)該有所體現(xiàn)，在試點高校的理事會建設(shè)中，可以考慮將校內(nèi)有行政職務(wù)的人員不納入理事會，保障權(quán)力運行不受行政化干擾。校內(nèi)外學(xué)者要不低于理事會總?cè)藬?shù)的1/2，做到“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”，理事會中要吸納企業(yè)和民眾代表的參與，但理事會不能淪為高?；I集資金的機(jī)構(gòu)。理事會中要有學(xué)生代表，學(xué)生作為高校內(nèi)部最大的利益相關(guān)者，需要參與高校治理，發(fā)揮建議、監(jiān)督等作用。

四、結(jié)語

普通高校法人治理結(jié)構(gòu)改革首先需要建立符合自身辦學(xué)特色的大學(xué)章程，章程要明確政府與高校的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)范圍，明確大學(xué)的核心是學(xué)術(shù)，行政權(quán)力是學(xué)術(shù)權(quán)力的服務(wù)機(jī)關(guān)。其次，高校法人治理結(jié)構(gòu)改革需要取消高校實際存在的行政級別，克服“官僚化”的組織文化影響。再次，高校法人治理結(jié)構(gòu)改革需要設(shè)立理事會作為大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)，理事會成員的組成需要考慮學(xué)術(shù)權(quán)力的主體地位，保障各利益相關(guān)者能夠參與到高校治理中去。普通高校法人治理結(jié)構(gòu)改革勢必將更好的服務(wù)于教學(xué)和科研，為釋放高校的活力和培養(yǎng)創(chuàng)新型人才提供保障。

注釋：

孫林、尹冠生、王婷.淺議去行政化與高校管理之辯證關(guān)系.中國高校師資研究.2014（3）.34-39.

呂繼臣.中國普通高等學(xué)校法人制度研究.北京師范大學(xué)出版社.2011.175.

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