摘 要 隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)改居作為人口演變的必然趨勢，逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要路徑。在農(nóng)改居工作的實(shí)施當(dāng)中，農(nóng)民的身份和生產(chǎn)生活發(fā)生了重大變化，逐漸融入城市。在具體工作推行中，如何保障農(nóng)改居群體的利益，真正實(shí)現(xiàn)村委會向居委會的管理職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)改居社區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，成為推進(jìn)農(nóng)改居的關(guān)鍵問題。本文通過對農(nóng)改居的理論研究和文獻(xiàn)檢索，在目前農(nóng)改居工作的推行基礎(chǔ)上，力求為我國農(nóng)改居工作提供建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 農(nóng)改居 市民化 戶籍 治理

基金項(xiàng)目：2016年度江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇集中農(nóng)改居社區(qū)戶籍制度改革配套政策研究”（課題編號：201610329015Z）。

作者簡介：何少琦，江蘇警官學(xué)院法律系本科，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.104

20世紀(jì)90年代起，我國開始推行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)當(dāng)中，為解決長期以來固化在中國社會中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，許多城中村及城市邊緣村落在政府的主導(dǎo)下實(shí)行了“農(nóng)改居”。就目前而言，我國“農(nóng)改居”發(fā)展得還不夠成熟，“農(nóng)改居”工作面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)如何高效地發(fā)現(xiàn)其帶來的問題并采取切實(shí)的應(yīng)對策略將是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

一、“農(nóng)改居”社區(qū)的界定

“農(nóng)改居”社區(qū)是一種既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村村落，也有別于城市社區(qū)的新型過渡性社區(qū)，理論上更多稱之為“村改居”社區(qū)。所謂“農(nóng)改居”，簡單來說是指將農(nóng)村原先存在的村民委員會撤銷，改變?yōu)槌鞘芯用裎瘑T會，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，以城市治理的方式來治理改制后的社區(qū)。具體而言，“農(nóng)改居”是在原先的農(nóng)村村委會的基礎(chǔ)上，通過改建基層組織，變換村民戶籍身份、股份化運(yùn)作原有村集體資產(chǎn)等一系列工作，將村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會，從而實(shí)現(xiàn)“農(nóng)改居”后的服務(wù)公共化、資產(chǎn)股份化、就業(yè)非農(nóng)化、福利社保化等預(yù)期目標(biāo)。

“農(nóng)改居”社區(qū)人員具有雙重身份，既是農(nóng)民，又是城里人。但“農(nóng)改居”并不是簡單意義上的戶籍身份轉(zhuǎn)變，而是政府、基層農(nóng)村組織以及農(nóng)民之間在共贏的基礎(chǔ)之上經(jīng)濟(jì)利益的重新分配。其最終目標(biāo)是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)真正意義上的“農(nóng)改居”人員與城市人口同水平等待遇，科學(xué)促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二、我國“農(nóng)改居”工作推進(jìn)狀況

（一）全國各省市典型

20世紀(jì)90年代初，全國部分省市開始了“農(nóng)改居”工作的探索和嘗試。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)化率從2000年的36.2%增長到2015年的56.1%。北京、上海是城鎮(zhèn)化比較成熟的代表，北京的城鎮(zhèn)化發(fā)展尤為迅速，城鎮(zhèn)化率增加近20個(gè)百分點(diǎn)。除北京、天津外，其他省份城鎮(zhèn)化發(fā)展也處于加速階段，從1995年到2008年，福建、江蘇、浙江三省城鎮(zhèn)人口比重均增加25個(gè)百分點(diǎn)以上。新型城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，推動了一些省市“農(nóng)改居”工作的開展。

2003 年位于北京市石景山區(qū)的50多個(gè)自然村的農(nóng)業(yè)人口戶籍，整建制一次性變更為城鎮(zhèn)居民，標(biāo)志著“農(nóng)改居”工作在全國范圍內(nèi)推廣開來。到2004 年底，濟(jì)南市“農(nóng)改居”數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了102個(gè)，占城市社區(qū)居委會總數(shù)的25%。同年，東莞市印發(fā)《東莞市“村改居”工作實(shí)施方案》，由中心鎮(zhèn)試點(diǎn)開展“農(nóng)改居”，力爭在5年內(nèi)基本完成村委會改居委會的戰(zhàn)略部署。

濰坊市2013年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“村改居”工作的指導(dǎo)意見》指出實(shí)施農(nóng)改居的條件中重要的一點(diǎn)是：原農(nóng)村范圍內(nèi)三分之二以上的具有勞動能力的適齡農(nóng)民不再單一地從事農(nóng)業(yè)勞動，不再以農(nóng)業(yè)收入作為主要生活來源。

南京市于2006年首次啟動31個(gè)“城中村”改造的項(xiàng)目，拆遷地塊改造后于2007年完成了相應(yīng)的“農(nóng)改居”后的勞動保障、就業(yè)保障等問題。據(jù)報(bào)道，南京在2013年11月底前已完成主城區(qū)所有城中村撤并。至此，南京市主城區(qū)的村委會全部變成了居委會，城中村的村民也將轉(zhuǎn)為城市居民，享受主城居民同樣的市民待遇。

現(xiàn)階段，全國大部分地區(qū)的“ 農(nóng)改居”工作主要是吸收借鑒廣東省東莞市的成熟做法，即“試點(diǎn)先行、全面鋪開”，對于那些已經(jīng)進(jìn)行過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的地區(qū)實(shí)行“村改居”改造， 將原村委會的運(yùn)作方式、組織結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、工作程序等向居委會進(jìn)行改造。

（二）以江蘇省鹽城市東臺市東臺鎮(zhèn)三灶村為例

2008年3月，東臺市政府印發(fā)《2008年全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)工作任務(wù)目標(biāo)》組織實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，東臺鎮(zhèn)三灶村同周黃村、甘港村、北街村作為4個(gè)市級新農(nóng)村建設(shè)示范村進(jìn)行初步建設(shè)，率先實(shí)行“農(nóng)改居”。原先的東臺鎮(zhèn)李舍村、灶南村、三灶村合并為三灶居委會，村民戶口統(tǒng)一轉(zhuǎn)為居民戶口，由三灶居委會集中管理。截至2016年，三灶居委會常住人口達(dá)6893人，較“農(nóng)改居”前增加了4000余人。自2008年三灶村實(shí)行“農(nóng)改居”以來，東臺市政府共征收三灶居委會土地217.0173畝，其中工業(yè)用地144.2257畝，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地為72.7725畝。原村民失地后大多轉(zhuǎn)變了原先的生產(chǎn)生活方式， 轉(zhuǎn)而進(jìn)入新建的工廠或者是從事其他農(nóng)業(yè)之外的職業(yè)。

在我們對三灶居委會的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，31-40歲年齡階段從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的職業(yè)的受訪者占53.97%，仍從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的職業(yè)的占43.92%；41-50歲年齡階段從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的職業(yè)的受訪者占55.32%，仍從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的職業(yè)的占34.04%，半數(shù)以上的受訪者已不再僅僅依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的收入。受訪居民HW表示，“變?yōu)槌擎?zhèn)戶口之后，生活條件改善了許多，道路、路燈之類的基礎(chǔ)設(shè)施都進(jìn)行了較大的改造，收入也相對于以前提高了。另外，現(xiàn)在繳納的農(nóng)村保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，居委會都會給予一定的補(bǔ)貼?！?

三灶村進(jìn)行“農(nóng)改居”之后， 一方面農(nóng)民的戶口性質(zhì)發(fā)生了改變，在此基礎(chǔ)之上的社會保障條件也有了相應(yīng)的提高；另一方面，政府的征地補(bǔ)償款一定程度上改善了部分居民的生活條件，職業(yè)的轉(zhuǎn)變也增加了居民的收入，提升了居民的幸福感。

三、農(nóng)改居過程中的問題

“農(nóng)改居”工作在全國各省市的城鎮(zhèn)化建設(shè)中扮演著尤為重要的角色，帶來了許多可喜可賀的成績。首先，農(nóng)村戶口統(tǒng)一轉(zhuǎn)為城市戶口，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，戶籍信息由城市公安機(jī)關(guān)集中管理，節(jié)約了政府管理成本。其次，村民轉(zhuǎn)為居民后，改變了依靠土地生活的生活方式，外來企業(yè)的蓬勃發(fā)展開放了更多的就業(yè)機(jī)會。但同時(shí)“農(nóng)改居”又給我國的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)帶來了許多問題。“農(nóng)改居”進(jìn)程中的征地、補(bǔ)償、安置問題不斷凸顯，使得公民幸福感降低，公共安全事件不斷。

（一）“農(nóng)改居”工作流于形式，“換湯不換藥”

“農(nóng)改居”工作開展前，村委會的主要職能是組織村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村的生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作。

“農(nóng)改居”以后，改制的社區(qū)居委會具有協(xié)助政府或者它的派出機(jī)構(gòu)做好與居民利益相關(guān)的治安維護(hù)、公共衛(wèi)生、社會保障等工作的職能，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，涵蓋了社會事務(wù)多方面管理。

現(xiàn)今，村委會的牌子已經(jīng)改變成了居委會的牌子，但其實(shí)質(zhì)并沒有改變，居委會的組成人員仍舊是原村委會的領(lǐng)導(dǎo)班子。“農(nóng)改居”后居委會的管理模式和管理者的管理理念尚未改變，這些來自農(nóng)村的社區(qū)管理者學(xué)歷普遍較低，沒有城市管理經(jīng)驗(yàn)，缺乏創(chuàng)新性和自主能動性，不能真正領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民向城市化水平發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用窈蟛]有真正享受到身份或者權(quán)利上的優(yōu)勢，僅僅是戶籍性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，沒有從根本上解決居民的生活問題。例如，社會保障方面，已經(jīng)成為城市居民的“農(nóng)改居”人員依舊沿用農(nóng)村的社會保障制度，遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)在的生活需要。

（二）原農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題突出，農(nóng)民利益缺失

“農(nóng)改居”工作開展后，為順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)用土地被征收，進(jìn)行工業(yè)建設(shè)和商業(yè)開發(fā)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換?！稗r(nóng)改居”之前，土地是由農(nóng)民集體所有，由家庭承租土地并享受由土地帶來的經(jīng)濟(jì)利益維持生活需要。政府在征用土地后，農(nóng)民失去了最基本的生活保障來源，農(nóng)民永久地失去了土地，但給農(nóng)民的征地補(bǔ)償金采用一次性給付方式，沒有為農(nóng)民長久的生活問題考慮。許多失地農(nóng)民由于自身年齡、文化等方面的原因，很難勝任二、三產(chǎn)業(yè)中提供的工作崗位。僅僅依靠政府的征地補(bǔ)償金，難以維持以前的農(nóng)村生活水平，甚至低于原來的生活水平。

部分仍然保留集體土地的農(nóng)民，由于存在“生老病死”、“戶籍遷入遷出”等情況，將面臨土地所有人資格認(rèn)定問題。對于沒有相應(yīng)繼承人的農(nóng)民，其擁有的集體土地將被收回，這在一定程度上損害了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益。

（三）“農(nóng)改居”群體城市社會融入感欠缺

社會融入（Social Inclusion）是指“通過縮小差距，降低最弱勢社區(qū)與社會之間的不平等，并確保支持能夠傳遞到最需要的群體，”意味著積極促進(jìn)參與機(jī)會，無論在工作、教育還是在更廣泛的社會層面。社區(qū)治理不僅僅意味著政府強(qiáng)制力的實(shí)施，更強(qiáng)調(diào)的是社會群體自身的自我管理和社會融入?！稗r(nóng)改居”群體作為一個(gè)新興的社會群體，由于長期生活在農(nóng)村，其在生活方式、價(jià)值觀念以及教育背景等方面與現(xiàn)代城市水平有一定差距。“農(nóng)改居”群體更像是游離在農(nóng)村與城市間的一個(gè)“失語群體”，難以真正有效融入城市生活，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。基于對傳統(tǒng)土地的眷戀，“農(nóng)改居”群體將自身禁錮在原來的生產(chǎn)生活方式之上，不愿變通，不愿參加城市的一些社會活動，進(jìn)而與城市生活之間的隔閡越來越大，社會認(rèn)同感也就越低。對提高自身文化素質(zhì)持排斥心理，懈怠于適應(yīng)“農(nóng)改居”后的就業(yè)環(huán)境等變化，反向制約了農(nóng)改居社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低了“農(nóng)改居”群體的生活質(zhì)量。

四、“農(nóng)改居”工作中問題的應(yīng)對策略

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)居委會職能轉(zhuǎn)變

目前我國尚未有涉及到“農(nóng)改居”工作推行相關(guān)方面的法律法規(guī)，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》中雖然分別對村委會和居委會的組成和中心任務(wù)做了相關(guān)規(guī)定，但是“農(nóng)改居”作為介于農(nóng)村與城市之間的一種過渡型社區(qū)，實(shí)踐中并不能簡單依這兩部法律處理好“農(nóng)改居”后形成的居委會的職能轉(zhuǎn)變問題。為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，應(yīng)結(jié)合“農(nóng)改居”社區(qū)的特殊需要，加快完善《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定。以此為基礎(chǔ)建立一套系統(tǒng)化的基層社區(qū)自治法律體系，以協(xié)調(diào)兩部法律在村委會向居委會過渡中法律制度設(shè)計(jì)安排上的沖突，以法律來約束和指導(dǎo)“農(nóng)改居”的過渡工作。

“農(nóng)改居”后的居委會的領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)注入新的血液，采用招聘的方式，將有文化、有素質(zhì)、有能力的青年人納入管理層，嚴(yán)格制定考核標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)當(dāng)開展“農(nóng)改居”社區(qū)居委會工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確居委會的管理職能，有效開展農(nóng)村向城市的過渡工作。在治理過程中應(yīng)當(dāng)與城市社區(qū)相接軌，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，保障“村改居”人員的基本生活、維持社會穩(wěn)定。

（二）合理征地補(bǔ)償，科學(xué)劃分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)

“農(nóng)改居”后，政府在征用農(nóng)民土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一按照國家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。在組織相關(guān)部門對被征用的土地進(jìn)行實(shí)際價(jià)值評估后，舉行聽證會，廣泛聽取被征地農(nóng)民的意見，實(shí)行民主決策，綜合考慮失地農(nóng)民日后的生活，以給出讓其最滿意的征地補(bǔ)償金額。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)通過開展相應(yīng)的知識講座，對被征地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償金如何處置，如何投資，實(shí)現(xiàn)利益最大化等問題進(jìn)行指導(dǎo)。

此外，應(yīng)與引進(jìn)企業(yè)相溝通，對“農(nóng)改居”失地農(nóng)民放寬就業(yè)崗位要求，進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵失地農(nóng)民積極就業(yè)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

對于集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，建議按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則出臺統(tǒng)一的規(guī)定，以某一時(shí)點(diǎn)為界限來界定所有人資格，在這一時(shí)點(diǎn)上村委會花名單在冊的村民為資產(chǎn)所有人，擁有股東資格。原產(chǎn)權(quán)人去世之后，應(yīng)在與其子女協(xié)調(diào)意見的基礎(chǔ)之上決定是否收回股東資格。

（三）促進(jìn)參與型社區(qū)治理機(jī)制的形成

“天地萬物，唯人為貴”，社區(qū)治理，其本質(zhì)在于人的自治，要加強(qiáng)農(nóng)改居群體的社會融入感，就要使其真正參與到社區(qū)治理的過程中去。在“農(nóng)改居”社區(qū)治理方面，我們可以參照已形成的“沈陽模式”， 將社區(qū)“居民”作為社區(qū)內(nèi)事務(wù)管理的核心，聯(lián)合居民委員會或其他基層組織，實(shí)現(xiàn)真正的民主自治管理。在這種模式的基礎(chǔ)之上形成以政府治理為主，居民自治為輔的治理機(jī)制，建立健全居民參與機(jī)制，提高居民的參與度。

“農(nóng)改居”群體作為行政相對人，“農(nóng)改居”行為關(guān)系到農(nóng)民的身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他基本政治文化權(quán)利。

政府應(yīng)當(dāng)鼓勵居民參與到社區(qū)工作當(dāng)中，就“農(nóng)改居”過程中出現(xiàn)的政策制定、社會保障等有關(guān)居民切身利益的問題作出更合理的決策。社區(qū)的真正定位不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是基層群眾性自治組織。只有居民真正積極主動地參與自治，才能加深對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，真正融入社區(qū)，成為社區(qū)的主人。

五、結(jié)語

“農(nóng)改居”是中國城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要組成部分，是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重大舉措。當(dāng)前，我國的“農(nóng)改居”工作仍處于淺水區(qū)，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，沒有具體的法律法規(guī)依據(jù)，推進(jìn)難度較大。地方政府應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮自身的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)職能，高度重視“農(nóng)改居”工作。針對不同地區(qū)的不同特點(diǎn)，因地制宜，科學(xué)制定“農(nóng)改居”方案，結(jié)合實(shí)際情況穩(wěn)步推進(jìn)。在推行“農(nóng)改居”工作的基礎(chǔ)上，以人為本，完善相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、教育等配套政策，實(shí)現(xiàn)真正的農(nóng)業(yè)人口市民化。

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