馬曉紅

(山西財經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030006)

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小產(chǎn)權(quán)房的分類處理構(gòu)想

馬曉紅

(山西財經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030006)

時下，對小產(chǎn)權(quán)房的研究視角愈發(fā)多樣，相關(guān)政策也曾多次調(diào)整，卻沒能有效小產(chǎn)權(quán)房問題，這也折射出該問題的復(fù)雜性。本文針對小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的癥結(jié)提出對小產(chǎn)權(quán)房權(quán)房分類處置的構(gòu)想，如處置宅基地上的小產(chǎn)權(quán)是基于地役權(quán)制度的適用創(chuàng)新等，力求在現(xiàn)行法制框架內(nèi)獲得最大的經(jīng)濟(jì)與社會效果。

小產(chǎn)權(quán)房；宅基地地役權(quán)設(shè)置；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；城鄉(xiāng)戶籍制度

一、小產(chǎn)權(quán)房的癥結(jié)

小產(chǎn)權(quán)房在我國已歷經(jīng)20多年的發(fā)展，學(xué)界對小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的癥結(jié)大致分為三類：其只能得到經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)而不能得到法律的承認(rèn)、現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理及實施城鄉(xiāng)二元戶籍制度的歷史積弊。

(一)法律癥結(jié)

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定集體土地從事非農(nóng)開發(fā)利用必須先將其所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)為國家所有，同時還禁止農(nóng)村集體土地入市交易。如此，土地所有權(quán)性質(zhì)的差別導(dǎo)致農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)不被法律承認(rèn)，僅僅得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承認(rèn)，這只構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)[1]。但如果經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)不能得到法律的承認(rèn),在現(xiàn)實的交易等過程中會產(chǎn)生很多的不確定性。

小產(chǎn)權(quán)房牽涉利益主體較多，當(dāng)面臨房屋市場價值上漲、拆遷補(bǔ)償金歸屬等問題，房屋買受人和出售人之間極易產(chǎn)生利益爭奪，而現(xiàn)行國家補(bǔ)償對象只能是土地所有者，特別不利于買受人的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這就是由于買受人只獲得經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)而使買受人的所有權(quán)面臨不確定性。

(二)征地補(bǔ)償癥結(jié)

現(xiàn)今國內(nèi)對征地給予公正補(bǔ)償并無分歧，即以市場價格為依據(jù)。而現(xiàn)實中征地利益主體和部分學(xué)者往往盯著城市最高的商住用地價格，這是對市場價格的極大扭曲。如果凡征地都以商住用途來支付市場價，公共財政支付不起，也有違公平公正原則。有學(xué)者提出按征后實際用途來支付市場價，這既荒唐也完全行不通。因為用于高價值的土地價格很高，但低價值的土地價格很低，甚至沒有市場價值。這樣，同一區(qū)塊補(bǔ)償相差懸殊，幾乎沒有操作的可能。目前政府實行同一區(qū)塊不分用途按統(tǒng)一價格補(bǔ)償，雖是求實之舉，但這種同價的來源是政府人為綜合定價的結(jié)果，并無市場依據(jù)。

(三)城鄉(xiāng)戶籍癥結(jié)

城市戶籍制度使得農(nóng)民不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利與義務(wù)。如流動人口的戶口不能隨遷至其就業(yè)的城鎮(zhèn)；城市化導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地被過快地劃入城區(qū)，農(nóng)民失地后政府卻沒有能力為農(nóng)民提供與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇；現(xiàn)行土地管理制度對農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過程中土地問題的處理辦法與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展脫節(jié)。小產(chǎn)權(quán)房便是農(nóng)民集體在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍和土地制度安排下作出的一種理性選擇。

二、小產(chǎn)權(quán)房的分類處理構(gòu)想

目前學(xué)界還沒有真正找到可以指導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房改革的理論基礎(chǔ)，我們只能堅持在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)創(chuàng)新制度設(shè)計，力爭在制度上解決問題。

(一)地役權(quán)制度的創(chuàng)新

地役權(quán)制度是調(diào)整土地利用關(guān)系的一種不可或缺的方法，我們可用它來解決宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房法律癥結(jié)。

我國物權(quán)法對房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬明確，且土地法也未限制宅基地地上權(quán)利的設(shè)定，對宅基地上的房屋，法律也無明文規(guī)定不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。如此房屋買賣和在房屋與土地之間設(shè)立地役權(quán)便順理成章。同時物權(quán)法沒有禁止用益物權(quán)人就其所占用土地設(shè)定地役權(quán)的權(quán)利，也未禁止就同一土地及地上房屋或其他定著物擁有供役地和需役地雙重身份的可能?？梢姷匾蹤?quán)有充分的擴(kuò)大適用范圍的可能：主體可擴(kuò)展為宅基地使用權(quán)人和地上房屋所有權(quán)人，客體擴(kuò)展為不動產(chǎn)。當(dāng)宅基地與房屋非屬同一主體時，房屋所有權(quán)人可以其房屋所依存之土地為供役不動產(chǎn)，將房屋出售給他人；房屋買受人要取得地上房屋之完整物權(quán)，應(yīng)將所購房屋為需役不動產(chǎn)設(shè)立地役權(quán)[2]。而這些行為并未改變宅基地的權(quán)屬性質(zhì)。最后需限定地役權(quán)使用期限。如對原宅基地使用權(quán)人存續(xù)期限、房屋實際存續(xù)期限和因國家征地集體土地所有權(quán)實際消失而致使地役權(quán)人的權(quán)利終止這三種期限為依據(jù)進(jìn)行期限設(shè)定。

如此，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)既保障了地上房屋買受后享有完整的房屋產(chǎn)權(quán)，又有效解決了小產(chǎn)權(quán)房法律癥結(jié)。

(二)改革征地補(bǔ)償制度

征地帶來了土地用途和規(guī)劃的改變，進(jìn)而帶來土地價值變化，這是土地產(chǎn)權(quán)和財富增值的再分配，必須秉承公平公正的原則。而制定合理的征地補(bǔ)償制度對小產(chǎn)權(quán)房的解決必然有所裨益。

我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府人為綜合定價的結(jié)果，并沒有客觀或市場依據(jù)。雖說考慮了公平性，但也是政府的無奈之舉，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革仍是政府面臨的棘手問題。現(xiàn)實中城中村、城郊原住民這一小部分人憑借壟斷地理位置獲得土地增值權(quán)益，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民卻沒能分享土地增值。巨大的利益懸殊只會加深公民的心理失衡和社會貧富差距。而城郊土地的開發(fā)建設(shè)中，土地的價格或地租是由城市公共品的投入決定，而與產(chǎn)權(quán)人無關(guān)。由土地受益人來更多地承擔(dān)城市公共品投入就更加合理，而不是從工薪所得和資本收益征稅來支付城市公共品開支[3]。

筆者認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以土地權(quán)益人在用途和規(guī)劃變更前后的土地價值不變?yōu)榛鶞?zhǔn)，以附近同類土地的市場價格或地租、租金為依據(jù)，土地權(quán)益人只能保留價值與征地前相當(dāng)?shù)耐恋夭⒔怀鍪Ｓ啻蟛糠衷瓉頁碛械耐恋?，交出的土地用于公共設(shè)施用地以及公共設(shè)施的建造費(fèi)用。如此，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)中土地增值收益的大頭已經(jīng)不在，小產(chǎn)權(quán)房的供給自然得到抑制。

(三)深化戶籍制度改革

解決農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過程中涉及到土地問題既是城鄉(xiāng)戶籍制度改革的關(guān)鍵，也是小產(chǎn)權(quán)房問題解決的必經(jīng)之路。一個可行的改革方向是：當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)戶籍后，其申請城鎮(zhèn)保障房的前提是必須處置老家的宅基地；對不申請城鎮(zhèn)保障房的農(nóng)民可以保有宅基地，但當(dāng)他們購買城市商品房后，他們的宅基地及住房應(yīng)被納入總體房產(chǎn)數(shù)交納相應(yīng)的不動產(chǎn)稅[4]。

其次，將建設(shè)用地指標(biāo)與市民化人口掛鉤，地方政府要獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)必須有相應(yīng)的市民化人口增加計劃，且必須實實在在的增加本地城鎮(zhèn)戶籍人口，包括住房、教育、就業(yè)、社保等全面的保障義務(wù)。如此，進(jìn)城落戶農(nóng)民的基本居住權(quán)利得到保障，購買小產(chǎn)權(quán)房的消費(fèi)傾向也隨之縮減。

[1]巴澤爾.產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析[M].上海：上海人民出版社，1997.

[2]馮張美.地役權(quán)于農(nóng)村房屋買賣之可行性研究[J].法治研究, 2011, (1):57～58.

[3]華生.土地漲價歸誰[N].經(jīng)濟(jì)觀察報, 2014-9-1(53).

[4]華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱[M].北京:東方出版社2013:226.

馬曉紅(1991-)，女，漢族，山西大同人，山西財經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：土地利用與規(guī)劃。