榮振華 ，管又飛

高校治理中大學生參與權(quán)的理論基礎與現(xiàn)實表達

榮振華1，2，管又飛2

（1.大連海事大學，遼寧大連116026；2.大連醫(yī)科大學，遼寧大連116644）

高校治理中大學生參與權(quán)在現(xiàn)行立法中缺乏明確表達，致使高校因循大學管理的慣性思維來定位大學生在高校治理中的地位，進而使大學生參與權(quán)在高校治理中流于形式。正視此權(quán)利，就需要在法律制度上規(guī)定政府權(quán)力清單，以實現(xiàn)高校真正自治；并建立與此權(quán)利實施相匹配的配套機制及救濟制度；同時為避免大學生濫用此權(quán)利而使高校自治權(quán)產(chǎn)生危機，還需為此權(quán)利設置權(quán)限負面清單。法律對此權(quán)利的制度保障，不但有利于培育大學生正確行使權(quán)利的意識，而且有利于高校轉(zhuǎn)型期間決策的民主化和法治化，還符合教育規(guī)律發(fā)展的內(nèi)在訴求。

治理參與權(quán)；新興權(quán)利；高校治理；受教育權(quán)

一、問題的緣起

隨著高等教育改革的推進，高校治理過程中大學生參與權(quán)已為部分學者所關注，并展開相應的研究。由于我國現(xiàn)行實證法上并沒有“高校治理中大學生參與權(quán)”這項權(quán)利的明確表達，因而這項權(quán)利表述則是見仁見智，以不同稱謂示人。夏民等稱其為“大學生參與權(quán)”，并從大學生參與權(quán)的應用性、法定性和現(xiàn)實性三種邏輯遞進形態(tài)來分析“大學生參與權(quán)”理論訴求、現(xiàn)實狀況和路徑優(yōu)化[1]。但這種縮略版的表達，極易引起人們對此權(quán)利內(nèi)涵與外延的誤讀。大學生參與權(quán)是參與何種對象的權(quán)利，國家治理？地方治理？抑或其他？曹軍等將其表達為“大學生參與高校管理的權(quán)力”[2]。這種表達是將大學生參與高校管理視為權(quán)力，而權(quán)力的基本寓意是命令人與受命人之間的關系，是特定人向其管轄下的他人或者不特定多數(shù)人乃至管轄下的全體人實行的自上而下的強迫力量[3]。顯然，前述表達是對權(quán)利的誤讀。李沫稱其為“高校管理中的學生參與權(quán)”[4]。本人認為這種表達有失準確性，管理是為了實現(xiàn)既有管理目標，依靠內(nèi)部各單位的行政關系來落實決策。而大學生非高校行政關系主體，將其參與權(quán)界定在高校管理中，有失偏頗。治理是依據(jù)法律或法規(guī)進行多元利益主體之間的均衡。而且近些年來，無論是依法治國的大環(huán)境，還是教育領域系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件所營造的小環(huán)境，都彰顯高校治理的理念。例如，《高等教育法》對高校治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定，明確了學術委員會和教職工代表大會的地位和職責，是確立大學共同治理精神的重要體現(xiàn)；教育部2003年發(fā)布的《教育部關于大力加強依法治校工作的通知》、2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要的通知》、2014年發(fā)布的《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》、2016年發(fā)布的《依法治教實施綱要（2016－2020年）》等系列規(guī)范性文件，從不同視角引導高校完善學校治理結(jié)構(gòu)。因此，相對于管理而言，本文認為高校治理更能體現(xiàn)教師、學生、校外人員等利益相關主體的平等性利益關系，體現(xiàn)出大學民主法治精神?；诖?，本文提出“高校治理中大學生參與權(quán)”這一稱謂的主張。

當然，從不同研究視角來看同一種法律現(xiàn)象可能會得出不同的結(jié)論，我們并不否定其他學者表達的學術性和價值性。但是，如果將高校治理中大學生參與權(quán)作為一項權(quán)利來研究，就應該力求表達準確且統(tǒng)一，否則很可能引起更多的模糊和曲解，最終損害法律的安定性。那么，怎樣的表達能夠準確地表述出權(quán)利的全貌？任何一個法律術語的界定都不可能脫離社會現(xiàn)實，因而高校治理中大學生參與權(quán)這個法律術語，同樣離不開對它所賴以產(chǎn)生的社會環(huán)境。為了證實此項權(quán)利不是現(xiàn)實中存在的各種虛妄的“權(quán)利”囈語。本文從新興權(quán)利的視角，分析此項權(quán)利的法律和理論基礎以及現(xiàn)實寫照，并針對權(quán)利現(xiàn)狀提出有針對性的建議。

二、高校治理中大學生參與權(quán)屬于新興權(quán)利的提出與證成

如前所述，已有不同學者從多種視角對高校治理中大學生參與權(quán)進行研究，但是學者們的研究并不表明這項權(quán)利是基于理論和實踐上的自覺與確信。尤其在這個權(quán)利意識覺醒甚至有些泛化傾向的時代。“親吻權(quán)”“悼念權(quán)”“采光權(quán)”“安寧權(quán)”等一籮筐以“權(quán)利”之名提出的利益訴求，已經(jīng)在社會生活中屢見不鮮。高校治理中大學生參與權(quán)是否屬于“泛權(quán)利化”中的偽權(quán)利？任何權(quán)利的生成并非空穴來風，都有一定的現(xiàn)實需求基礎或法益基礎，高校治理中大學生參與權(quán)是否具備這樣的基礎？其屬于傳統(tǒng)權(quán)利，抑或?qū)儆诋敶▽W研究的新興權(quán)利？這確實是一個比較困難且不易判斷的問題。我們只能對此項權(quán)利進行通透的研究與批判性的分析，才能夠完成對此項權(quán)利的認知與甄別。

（一）高校治理中大學生參與權(quán)是“高校治理”理念應有之意

高校治理就是大學管理者在利益相關主體間協(xié)調(diào)相互關系，根據(jù)各自主體需求進行一系列制度安排，進而達到優(yōu)化辦學結(jié)構(gòu)、提高辦學效益的過程。其中高校利益相關主體比較多元化，不僅包括學生、教師，還包括政府、公眾等更廣泛利益關系的個體或群體，并且這些主體存在不同的利益訴求，高校治理就是整合不同主體的權(quán)益，最終達到培育學生的主旨。誠如奧爾特加·加塞特（Ortega Gasset）所言，大學必須以學生為基礎，而不是以教師或者知識為基礎[5]。因而，作為教育服務對象的大學生是多元利益相關者的核心。最早將利益相關者理念引入高校教育領域的學者是亨利·羅索夫斯基（Henry Rosovsky）教授，其主張：為了讓各利益相關者在大學組織生態(tài)內(nèi)外和諧相處，以協(xié)商合作的方式完成高校使命，實現(xiàn)大學的有效治理，其將利益相關主體分為四個層次，學生屬于第一層次范疇[6]。為此，大學生作為首位利益相關者理應參與高校治理活動。為了強調(diào)大學生在高校治理中“參與”的重要性，有的學者甚至用“卷入”一詞代替“參與”，以表達大學生在高校治理中不僅“在場”，而且還要與其他成員進行互動等外顯行為。誠如羅伯特·G·歐文斯（Robert G.Owens）所言，參與是思想和感情的投入，而不是在治理中擺擺樣子和走走過場。其反映了“學生在與學業(yè)有關的活動中投入生理和心理能量”的狀態(tài)變量[7]?？梢?，大學生并不是高校治理的附庸產(chǎn)品，其應該是高校治理過程中的核心利益相關者，其參與高校治理是高校治理理念應有之意。

（二）高校治理中大學生參與權(quán)是“證實”的法律表達

權(quán)利表述無外乎兩種方式，評價性方式和描述性方式。前者基于道德，從應然層面做出界定；后者基于經(jīng)驗的觀察，在實然層面解釋法律體系實際應如何運作，被界定為“法律的產(chǎn)物”[8]。高校治理中大學生參與權(quán)從其發(fā)展歷史來看應屬于后者。

高校治理過程中大學生參與權(quán)的源頭，可以追溯至中世紀的博洛尼亞大學。這所大學是教師與學生自愿聚集到一起，共同研討學問的行會組織。學生在管理學校事務中起到的是主導作用而不是參與角色，那時的大學是學生團體自治的大學[9]。隨著大學的發(fā)展，教師的學術權(quán)威在高校管理事務中逐漸提升，大學管理權(quán)限也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻處煿芾頌橹鳌，F(xiàn)代大學誕生以后，受各種學生運動的影響，高校治理又呈現(xiàn)出大學生參與管理的回歸潮，并將這種參與權(quán)限上升到法律層面。1937年，美國頒布《學生人事工作宣言》對美國學生事務管理提出綱領性指導，其強調(diào)學校應視學生的發(fā)展為人的全面發(fā)展，而不只是智能的培養(yǎng)，要協(xié)調(diào)學生與人事職能部門之間、教學與學生人事工作之間、商務管理與學生人事工作之間等關系[10]。1967年美國大學教授聯(lián)合會（American Association of University Professors，AAUP）等五個專業(yè)學會組織聯(lián)合制定了《學生權(quán)利與自由的聯(lián)合聲明》（以下簡稱“《聲明》”），從六個方面明確了學生的權(quán)利和自由，包括學生事務、學生課堂上的權(quán)利與自由以及違約處分中的程序標準[11]。1991年AAUP根據(jù)聯(lián)邦和各州的法律法規(guī)對《聲明》進行了注解?！堵暶鳌芳捌渥⒔獾於嗣绹咝W生參與學生共同治理的法律基礎[12]。1991年美國國會在其頒布的《學生知曉權(quán)法案》中，確定了學生擁有知曉校內(nèi)發(fā)生事件信息的權(quán)利，加強對學生參與共同治理權(quán)利的保障[13]。德國為了保障大學生參與學校管理的權(quán)限能夠得到充分實施，在1998年修改《大學基準法》，允許各聯(lián)邦的大學自定大學內(nèi)部組織機構(gòu)。德國大學治理核心為中樞單位，由大學領導、大評議會和評議會組成?！洞髮W基準法》要求大評議會中要有學生代表。至于學生代表的比例，授權(quán)各聯(lián)邦的大學法自行規(guī)定。而法國不同于德國，其在國家法層面直接規(guī)定了大學生參與學校治理的人數(shù)比例。例如法國《教育法典》第712-3條規(guī)定，大學生管理委員會包括30～60名成員，其中20%～30%為學生代表[14]。從上面的論述可以看出國外高校治理發(fā)展過程中大學生參與權(quán)不僅僅是社會內(nèi)生需求推動的結(jié)果，法律在回應社會需求的同時，又有針對性地進行了規(guī)范化引導，進而使大學生參與權(quán)不僅僅停留在紙面上，而且與校內(nèi)其他規(guī)章制度銜接，并為各高校所踐行。

相較于國外法治環(huán)境的內(nèi)外呼應，我國相關法律對高校治理中大學生參與權(quán)認知相對較晚。我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務。但《憲法》所表達的“受教育權(quán)”是否內(nèi)含了大學生在高校治理過程中的參與權(quán)？這需要回溯到1982年憲法制定時的場域。1982年中國的高校還沒有治理的理念，大學與學生的關系更多的是命令與服從的行政管理關系，至于大學生參與學校治理權(quán)更是無從談起。然而，我們審視憲法中的權(quán)利，決不能以靜態(tài)的視角進行僵化的理解。憲法所規(guī)定的權(quán)利畢竟是原則性權(quán)利，其內(nèi)涵隨社會發(fā)展而變化。基于此理解，公民在接受教育時必然具有選擇的自由，由此也便間接衍生出高校治理中大學生參與權(quán)。

除了《憲法》對公民受教育權(quán)予以規(guī)定之外，《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等法律對公民受教育權(quán)進行了細化規(guī)定，但是這些法律更多是將學生視為受教育者，是一種受支配、受管理的社會角色定位，而沒有將其看作法律權(quán)利主體。例如《教育法》第42條規(guī)定受教育者主要擁有受教育機會權(quán)、受教育救濟權(quán)等權(quán)利，并沒有規(guī)定受教育參與權(quán)。當然，也有學者認為《教育法》中的“學校維護受教育者合法權(quán)益的義務”以及《高等教育法》中的“依法自主辦學，實行民主管理”的抽象表達是間接規(guī)定大學生參與權(quán)[1]。本人認為這種推斷略顯牽強，就雙方而言，一方有權(quán)利，他方必有義務，或者互為權(quán)利和義務。但學校維護受教育者合法權(quán)益的義務對應的是受教育者合法權(quán)益受到學校保護的權(quán)利，而不能推定出大學生參與權(quán)這一權(quán)利。同樣，學校實行民主管理，僅“管理”一詞本身包含的“計劃、組織、指揮和協(xié)調(diào)等意味”，也不能當然地推斷出大學生擁有參與權(quán)。

隨著我國高等教育由精英化向大眾化發(fā)展，以及人們權(quán)利意識的覺醒與擴張，教育部門意識到忽視大學生的主體地位，而簡單地將大學生置于預先設定的教育目標或規(guī)章中進行塑造和培養(yǎng)，已不再符合大學生獨立思考和個性發(fā)展的需求，因而教育部在2005年修訂《普通高等學校學生管理規(guī)定》中增設“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理”的規(guī)定。雖然這個規(guī)定只是大學生參與學校管理的倡導，但也能體現(xiàn)大學生參與高校治理權(quán)益的雛形。之所以用“雛形”來表達，是因為高校治理中大學生參與權(quán)是一個動態(tài)性權(quán)利，僅憑一個部門規(guī)章條款，既沒有規(guī)定大學生參與高校治理的組織機構(gòu)，也沒有規(guī)定參與形式和保障，這種語焉不詳?shù)谋硎鰺o法完全勾勒出法定權(quán)利的全貌。2011年教育部發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》明確學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監(jiān)督的權(quán)利，在“學校章程制度程序”一章明確規(guī)定章程起草組織中有學生代表。這些規(guī)定至少體現(xiàn)了高校規(guī)章制度制定過程中大學生的參與權(quán)。2016年12月16日，教育部再次修訂《普通高等學校管理規(guī)定》，其第5條對大學生在校期間依法平等享有權(quán)利進行明確化，其中增加“參與學校民主管理，對學校發(fā)展和教育、教學改革提出意見和建議”的權(quán)利。分析至此，我們可以看出，高校治理中大學生參與權(quán)無論是在國外還是在國內(nèi)都具有一定的法定基礎。

（三）高校治理中大學生參與權(quán)屬于新興權(quán)利的理論基礎

從上述分析來看，雖然大學生參與高校治理活動具有一定的法律基礎，但是并沒有哪一部立法明確規(guī)定高校治理中大學生參與權(quán)，顯然其不屬于傳統(tǒng)權(quán)利。同時這個法定基礎并不當然地推導出高校治理中大學生參與權(quán)便是一項新興權(quán)利，也許其僅僅是一個合法的利益而已，畢竟二者之間“沒有必然聯(lián)系”[15]。那么，如何判斷一項“權(quán)利”是新興權(quán)利？

到目前為止，新興權(quán)利也只是學術領域的表達，其并不是嚴謹?shù)姆▽W概念。它只是一種迫不得已的用詞策略。其實際上是一系列不同類型和性質(zhì)的權(quán)利，是一個表征“權(quán)利束（叢）”的統(tǒng)合概念[16]。隨著社會的發(fā)展，必然會在權(quán)利上產(chǎn)生一些新的需求，這是社會發(fā)展在法律制度上的“自然反應”，但是這個自然反應是真還是偽？由于這樣的權(quán)利在傳統(tǒng)權(quán)利譜系中無法對號入座，我們暫且將其列到新興權(quán)利之中，再根據(jù)新興權(quán)利的標準剝絲抽繭地分析其是否屬于權(quán)利。

對于“新興權(quán)利”判斷標準，學者們見仁見智。姚建宗教授從三個層面來界定新興權(quán)利的判斷標準：權(quán)利之“新”的形式標準；權(quán)利之“新”的實質(zhì)標準；權(quán)利之“新”的動因。首先，形式標準又分為兩軸，時間軸和空間軸。時間軸要求權(quán)利本身在中國以往法律文本沒有明確規(guī)定，并隱含于新的法律文本中?？臻g軸是要求該權(quán)利在過去并沒有存在于中國的法律地域范圍之內(nèi)但在國外法律中存在[17]。從前述我們對大學生參與高校治理活動相關法律法規(guī)規(guī)定的分析，可以推定出該權(quán)利完全符合這個時間軸和空間軸的要求。其次，權(quán)利之“新”的實質(zhì)標準，是指我國既存的法律權(quán)利類別都無法加以涵蓋和納入權(quán)利的實質(zhì)內(nèi)容，其內(nèi)容完全嶄新，或內(nèi)容無變化但適用范圍或適用條件有變化。我們反觀高校治理中大學生參與權(quán)，參與權(quán)是一種公法屬性權(quán)利的表達，但是高校治理中大學生參與權(quán)將“參與權(quán)”范圍及適用主體進行了限縮，套用公式法來解釋，高校治理中大學生參與權(quán)也的確符合實質(zhì)標準。最后，權(quán)利之“新”的動因。按照姚建宗教授的觀點，新興權(quán)利應具有四項動因。高校治理中大學生參與權(quán)也完全具有這四項動因，即權(quán)利生成是社會本身發(fā)展內(nèi)因需求；具有相應利益主體的需求；沒有與我國歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實國情相矛盾；權(quán)利本身獲得社會認同。當然，對新興權(quán)利的認定標準不僅僅這一種，還存在其他學者的不同認知，例如，魏治勛教授認為新興權(quán)利是學者目前致力于研究并論證其合理性的那種尚未實定化的、新興的事實性權(quán)利[18]。高校治理中大學生參與權(quán)的確處于學者論證，但沒有明確法律規(guī)定，且大學生已經(jīng)付諸實踐的權(quán)利。雖然學者們從不同視角來界定新興權(quán)利標準，但這些標準仍存共性：學識認知、現(xiàn)實合理、社會認可或法律保障，而高校治理中大學生參與權(quán)完全能夠統(tǒng)攝上述因素，該權(quán)利具有深厚的新興權(quán)利理論基礎。

三、高校治理中大學生參與權(quán)之現(xiàn)實寫照

（一）外部環(huán)境：倡導法律文件多而具體落實少

對于公辦高校而言，政府既是高校的舉辦者和管理者，同時在某種程度上也是高校的辦學者。對于社會辦學的高校，雖然其在某種程度上具有一定的自主權(quán)，但是政府仍可以通過立法、監(jiān)督、評估、信息服務以及必要的行政手段對高校進行組織和領導，為此，高校很多改革是在政府引導下展開，大學生參與高校治理活動也是如此。1990年，教育部發(fā)布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》鼓勵學生對學校工作提出批評和建議，支持學生參加學校的民主管理。1995年《教育法》和1998年《高等教育法》中再次強調(diào)民主管理。2005年教育部修訂《普通高等學校學生管理規(guī)定》，要求學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與民主管理。隨后，教育部根據(jù)社會發(fā)展需求，修訂了上述法律，同時出臺了若干相關文件，不斷強化對高校治理結(jié)構(gòu)改革，以及加強大學生參與相關治理組織的要求，并積極開展完善高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)試點高校的選拔工作，使大學生參與學校治理工作真正落到實處。相對于政府不斷修訂、頒布的法律和發(fā)布的文件，高校在此方面的改革腳步卻比較緩慢，多數(shù)停留在形式改革上，并沒有在主觀能動上真正挖掘?qū)W生參與權(quán)利意識，仍依循管理的慣性思維定位大學生在高校治理中的地位。

之所以出現(xiàn)這種局面，主要有如下兩方面原因。一方面，因為涉及大學生參與高校治理的法律規(guī)定，多是倡導性條款，即使不是倡導性文款，也只是規(guī)定大學生應該參與學校治理，至于學校沒有讓大學生實質(zhì)參與學校治理，應承擔怎樣的責任，現(xiàn)行法律語焉不詳。以2016年修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》為例，如前所述，其第5條規(guī)定了大學生參與學校民主管理等權(quán)利，但是如何保障這項權(quán)利的實施，該規(guī)定并沒有在法律責任中給予回應，致使其第5條關于大學生參與學校管理的規(guī)定只能是“看起來很美”的條款設計。另一方面，地方教育管理部門結(jié)合中央文件而適時發(fā)布的地方教育文件，多半是傳達，或者根據(jù)本地區(qū)教育實踐而進行內(nèi)容微調(diào)，文件中的用語多是要求高校貫徹執(zhí)行。至于對執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)管，多是提交報告，且報告也不被公開，最終落實情況以一紙無關痛癢的新聞總結(jié)作為文件落實的休止符。例如，2010年，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》，要求高校依法治校，隨后，各地方政府也印發(fā)以地方政府為開篇的類似文件要求各部門進行落實，地方高校再結(jié)合國家和地方政府相關文件，又制定某某高校中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的文件，并上報相關政府部門，相關政府部門在工作總結(jié)中以數(shù)字報告的形式提到，并進行相關報道，這項工作便暫告一段落。至于大學生參與高校管理的權(quán)利具體落實成怎樣，沒有動態(tài)的后續(xù)監(jiān)管，致使文件中提到的大學生參與高校管理流于形式。

（二）內(nèi)部環(huán)境：形式表達多而重視程度低

傳統(tǒng)教育觀植入高校管理理念就是高校與大學生是管理與被管理關系。高校由管理走向治理的變革過程中，學生始終是變革的潛在受益者，而非變革過程的參與者。在這種觀念的引領下，高?；貞鲜龇杉耙?guī)范性文件中的制度要求則呈現(xiàn)出形式化成分多、實質(zhì)內(nèi)容少的局面。這一點，我們完全從一些高校學生參與治理的形式、大學章程以及相關案件中管窺一斑。

隨著外部大環(huán)境的變革以及高等教育改革的推進，高校也在學生參與高校治理的形式上進行了系列改革。例如，體現(xiàn)便捷性與包容性的校長信箱制度，提供互聯(lián)網(wǎng)平臺給大學生與高校治理機構(gòu)平等公平對話的機會。再如，中國石油大學（華東）的“學生校長助理”制度，華中師范大學的“學生與校領導當面協(xié)商”形式，遼寧大學的“大學生入機關掛職鍛煉”制度，武漢大學的“學生權(quán)益部”和中南財經(jīng)政法大學的“學生專門委員會”等。多種形式的大學生參與治理舉措不斷被各高校推出，并在一定程度上搭建了學生滲入高校治理的平臺。同時，為了在制度上保障參與形式的穩(wěn)定性，多數(shù)高校在大學章程構(gòu)建時，將大學生參與治理的條款內(nèi)置于其中，作為其行使權(quán)利的制度保障。

然而，我們從教育部已經(jīng)備案的各高校大學章程可以看出，大學章程關于高校治理結(jié)構(gòu)設計的條款中涉及大學生參與治理的條款非常少。例如，北京大學章程條例共56條，其中涉及學生在學校治理體制的條款只有3條。清華大學章程條例為45條，其中涉及學生參與學校治理的條款只有2條。中國人民大學章程條例為74條，其中涉及學生在學校治理體制的條款只有6條。而且這些條款規(guī)定的內(nèi)容完全是“羅列”教育部《高等學校章程制定暫行辦法》所列的引導事項。之所以稱之“羅列”，是因為高校章程在組織機構(gòu)一章的條款架構(gòu)及內(nèi)容設計，幾乎都是按照教育部《高等學校章程制定暫行辦法》等規(guī)章規(guī)定的預設要求撰寫的。鮮有條款能夠看到學生參與高校治理的特色規(guī)定，而且多數(shù)條款只是規(guī)定學生代表參加某某組織，僅具有建言獻策的權(quán)利，至于學生在組織中具體職權(quán)，并無針對性的解釋與可行性延伸。

我們再反觀近些年與高校有關的訴訟案件，同樣也折射出高校治理中學生參與的實質(zhì)缺位。以最高法院指導性案例“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案”為例，在這個案件中，高校之所以敗訴，主要在于其行政管理程序上的瑕疵和對大學生參與權(quán)的忽視。如果北京科技大學在高校治理結(jié)構(gòu)中考量大學生權(quán)利，也許這個案件就不會發(fā)生，至少不會以訴訟的方式解決。再如，“劉燕文訴北京大學未授予博士學位案”發(fā)生在1996年，劉燕文多次找校方溝通，學校拒絕給劉燕文申辯、申訴機會，也未充分告知原告拒絕給其頒發(fā)博士學位證書的理由，校方在1999年10月才給予一個“研究結(jié)果”。這一系列案情事實在一定程度上反映了高校治理結(jié)構(gòu)中增設大學生參與權(quán)的重要性。搜索北大法意和北大法寶，不難看出類似于上述案例每年都在我國不同高校上演，僅1999年至2011年間，年均有3.7個生效判決案例[19]。

如前所述，雖然高校根據(jù)國家相關法律法規(guī)要求，已建立了各種大學生參與高校治理的渠道或模式，但這個“參與”僅停留在“參與”的層面。雖然在一定程度上促進高校治理中大學參與權(quán)的實施，并對某些職能部門的運作產(chǎn)生一定的威懾力，但多數(shù)都沒有改革校務決策方式，亦沒有帶來決策權(quán)力的下行。相反，卻因大學生參與權(quán)實施的高心理預期與實際被旁落的客觀現(xiàn)實形成巨大落差，而呈現(xiàn)了參與學校治理的大學生選擇“用腳投票”的方式，加劇了大學生在高校治理中地位的虛化，進而使高校治理中大學生參與權(quán)陷入形同虛設的困局。

四、高校治理中大學生參與權(quán)之立法完善

（一）構(gòu)建高校治理中大學生參與權(quán)及其配套機制

我們要實現(xiàn)高校治理中大學生參與權(quán)的實效化和法律正當性，就必須在我國相關立法中明確該權(quán)利，并對其內(nèi)容進行細化。明確高校治理中大學生參與權(quán)的知情權(quán)、表決權(quán)等附屬權(quán)利，并在立法中對參與權(quán)行使的范圍、方式和權(quán)利保障措施等做出具有可操作性的規(guī)定。同時這些實體權(quán)利的運作和效力的實現(xiàn)還有賴于程序的創(chuàng)設與實施。因而，高校內(nèi)部規(guī)章的出臺在程序上要引入聽證程序制度，在涉及學生權(quán)利的集體議事機構(gòu)中，增加學生代表的比例。這一點，我們完全可以參照勞動法的用人單位規(guī)章制度的生成路徑設計。在大學中涉及大學生切身利益的治理決策中，大學生參與及認同的缺位會導致治理決策無效。同時，我們還要意識到，權(quán)利實施過程中必然有其他權(quán)利相佐，因此，為了保障高校治理中大學生參與權(quán)充分實施，我們還要以此權(quán)利為基點建立相關配套機制，例如完善學生表達和抗辯機制等程序性權(quán)利。

（二）建立與高校治理中大學生參與權(quán)相對應的“法定義務”

“一個政績良好的城邦，人人都會奔向大會去的；而在一個壞政府之下，就沒有一個人愿意朝那里走一步，因為沒有人對于那里發(fā)生的事情感興趣?！盵20]因此，面對大學生參與高校治理積極性不高這一點，我們不妨逆向思維推理，在相關法律制度修訂時，增加與高校治理中大學生參與權(quán)相對應的義務，以避免此項權(quán)利被虛置。例如，我們可以參照前述法國、德國相關立法規(guī)定，在《高等教育法》中增設相關治理機構(gòu)大學生參與的人數(shù)比例、表決權(quán)比例及相應職權(quán)，并在法律責任中增設如果高校沒有按照法律規(guī)定，致使大學生不能履行高校治理中參與權(quán)，則需要承擔相應法律責任。再如，完善高校信息公開制度，構(gòu)建高校治理行為的解釋說明制度。這種以義務和責任來保障高校治理中大學生參與權(quán)的實施，有利于高校內(nèi)部形成良好的秩序價值。誠如約翰·S·布魯貝克（John S.Brubacher）所言，如果不征求學生意見，如果根本沒有責任制，如果聽取了學生意見然而并沒有采納，那么會出現(xiàn)什么情況呢？當理性行為受挫時，就以非理性行為取而代之的風險，學生的不滿就會變成破壞，而破壞又可能演變成暴亂[21]。

（三）借助“政府權(quán)力清單”模式促高校治理中大學生參與權(quán)的真正落實

高校治理中大學生參與權(quán)之所以在某些程度上流于形式，“父權(quán)式”政府思維具有不可推卸的責任。雖然近幾年國家不斷出臺各類文件，旨在改變政府與高校自上而下的行政管理關系。例如，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中提出政府要樹立服務意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學校的行政審批事項。而實踐中，政府更多是將大學作為其行政機構(gòu)或延伸部門來管理，這種局面使高校喪失治理的內(nèi)動力，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)自然流于形式，或改進速度無法跟進社會變革需求。當然，我們并不否認在高校發(fā)展歷程中政府的功績，然而，如果立法以“政府權(quán)力清單”模式重塑高校與政府平等合作關系，降低高校對政府的依附性，進而培育高校自我治理能力，高校必然就會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)辦學理念，注重治理結(jié)構(gòu)的合理性，加強大學生參與高校治理程度，以高校治理模式的創(chuàng)新吸引優(yōu)秀學生來報考。從而使高校治理中大學生參與權(quán)轉(zhuǎn)變到誘致性制度變遷之軌道并良性發(fā)展。

（四）明晰高校治理中大學生參與權(quán)“權(quán)限負面清單”

高校治理中大學生參與權(quán)在獲得法律認可同時，我們還要進行權(quán)利之間的衡平，即大學自治與高校治理中大學生參與權(quán)的平衡。我們在強調(diào)大學生參與對大學治理本身具有正當性作用的同時，也要避免此權(quán)利濫用危及高校自治權(quán)。例如，2004年發(fā)生在江蘇南京碩士起訴學校沒有盡培養(yǎng)責任的案件，2009年江西省某大學生以學無所成為由告母校。類似這樣案例頻繁發(fā)生，也使高校陷入不必要的訴累，降低高校社會評價力的同時，也使高校自治在某種程度上陷入困境。為此，我們在立法中引入高校治理中大學生參與權(quán)的同時，還要注重明確該權(quán)利的負面清單。至于負面清單的內(nèi)容，本文認為以大學生參與大學自治的民主參與程度與大學自治限度為考量標準，當高校治理中大學生參與權(quán)與高校自治權(quán)能夠達到“民主同構(gòu)”時，則表明權(quán)利的實施保持了一定的謙抑與克制的平衡。

（五）建立高校治理中大學生參與權(quán)的“救濟制度”

無救濟則無權(quán)利。這句古老的法諺為權(quán)利設置了最后保護屏障。教育部在2016年修訂了《普通高等學校學生管理規(guī)定》，其第57條規(guī)定了學校在對學生作出處分決定之前的告知義務，以及學生的陳述與申辯權(quán)利，其第61條規(guī)定了學校要建立學生申訴處理委員會及申訴處理委員會人員組成和學生代表的比例。這系列規(guī)定對保障高校治理過程中大學生參與權(quán)具有重要意義，但大學生申訴救濟制度還存在諸多不完善之處——申訴決定效力不明確、校內(nèi)申訴程序設置缺位以及申訴后的救濟渠道無規(guī)定等。因而現(xiàn)行教育法可以參照勞動法相關規(guī)定，強制要求大學治理結(jié)構(gòu)中增加申訴機構(gòu)，或以社會中介組織作為申訴機構(gòu)，并將大學生申訴作為處理糾紛的必要前置程序，賦予其決定效力，同時注重申訴制度和訴訟制度銜接機制的建立，進而保障高校治理中大學生參與權(quán)能夠真正實施。

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College Students'Participation Right in University Governance:Theoretical Basis and Realistic Expression

RONGZhen-hua1，2，GUAN You-fei2
（1.Dalian Maritime University,Dalian 116026,Liaoning,China;2.Dalian Medical University,Dalian 116644,Liaoning,China）

As college students'participation right in university governance is not expressed clearly in current legislation,universities tend to follow the conventional thinking mode on university management when locating the position of college students in university governance.As a result,college students'participation right is in vein in university governance.In order to realize college students'participation right,it is imperative to formulate government power list in the legal system so as to achieve genuine university autonomy,to establish a complete set of mechanisms and relief system to match students'participation right,and to establish a negative list to prevent right abuse.The legal guarantee for students'participation right is not only conducive to the cultivation of college students'consciousness to exercise rights properly and the democratization and legalization of university's decision-making during the transitional period,but also in accordance with the inner demands of the laws of education development.

The Right to Participate in Governance;Newly-emerged Right;University Governance;The Right to Education

2017-04-10

2014年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“教育信息化建設與高等教育人才培養(yǎng)模式改革相融合的探索與實踐”（14YJA880106）；2017年遼寧省教育科學“十三五”規(guī)劃項目“大學章程視閾下二級學院治理模式反思與重構(gòu)”（JG17DB119）。

榮振華，女，遼寧省鐵嶺市人，法學博士，大連醫(yī)科大學副教授，大連海事大學博士后研究人員，主要從事教育法和民商法研究；管又飛，男，江蘇省揚州市人，博士，大連醫(yī)科大學教授，博士生導師，副校長，主要從事高等教育管理研究。