(華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 福建 泉州 362021)

我國土地征收的困境之源以及對策探討

詹小寧

(華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院福建泉州362021)

土地征收自分稅制以來就是我國的熱點(diǎn)，因?yàn)橥恋刎?cái)政的興起，導(dǎo)致土地成為了各地政府爭相發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要托盤。但是因?yàn)檎鞯剡^程中存在法律依據(jù)不足，公共利益邊界不清晰、法律救濟(jì)途徑的不完善，導(dǎo)致了大量的征地帶來的不穩(wěn)定社會(huì)因素。大量的農(nóng)民上訪以及征地拆遷造成的官民情緒緊張化和暴力拆遷帶來的人員傷亡等一系列惡性結(jié)果讓我們不得不認(rèn)識到解決問題的重要性，因此文章主要從三個(gè)方面來提出應(yīng)對之策：從程序上和實(shí)體上規(guī)范征地行為、將公共利益邊界明晰化、完善被征收人的法律救濟(jì)途徑。

土地征收；困境；對策

引言

隨著中國城市化速度的加快，因土地征收所引發(fā)的社會(huì)沖突不斷加劇，尤其是最近幾年，因土地征收、房屋拆遷等問題引發(fā)的激烈社會(huì)矛盾更是經(jīng)常見諸報(bào)端。在我國土地征收引發(fā)的糾紛已經(jīng)成為了嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定的因素。例如，根據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，僅 2004 年上半年，因征地拆遷的上訪量就超過往年全年上訪總量。2003 年全國上訪共 3929 批、18071 人;截至 2004 年 6月，全國就有 4026 批、18620 人上訪，其中集體上訪905 批、13223 人。①根據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年上半年，國土資源部受理來訪 2450 起、9809 人次，其中集體來訪 693 批、6372 人次，集體來訪分別占來訪起數(shù)與人次的 28.3% 和 65%，同比增加 57.5% 和62.8%。征地拆遷問題是群眾信訪的熱點(diǎn)。②正是鑒于土地征收所引發(fā)的眾多糾紛，有學(xué)者悲憤地指出，近年來，“征地”幾乎成了腐敗、暴力、沖突的代名詞，哪里征地頻繁，哪里就出現(xiàn)官員腐敗、社會(huì)沖突甚至家庭悲劇。③明明是為了公共利益，為的是城市的發(fā)展和公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為什么在這樣一個(gè)惠民的過程當(dāng)中出現(xiàn)了如此有悖初衷的狀況，并且演化成社會(huì)不穩(wěn)定因素的主要來源呢？因此對征地問題的原因進(jìn)行深入的分析顯得很有必要。

一、征地困境的原因分析

1.“公共利益”、“土地征收”、“征收補(bǔ)償”等問題沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

我國《憲法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笨梢?《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定土地征收必須以“公共利益”為目的。④也就說，只有符合為了公共利益的需要才可以采用強(qiáng)制措施征收土地。然而在我國什么是公共利益，公共利益的邊界又在哪里，一直得不到統(tǒng)一。因?yàn)楣怖媸峭恋卣魇盏睦碛珊戏ㄐ?，又因?yàn)楣怖娴哪：圆艓砹烁鞣N亂征地和營利性目的的征地。

對于土地征收的概念，在立法實(shí)踐中，土地征收、土地征用所指向的含義一直處于不穩(wěn)定的變化當(dāng)中。南京國民政府于 1928 年 7 月27日公布的《土地征收法》第四條規(guī)定征收者謂收買或租用，基本上是混用征收、收買或租用。1936 年 3 月 1日開始實(shí)施的《中華民國土地法》和《中華民國土地法施行法》就已經(jīng)明確了土地征收的含義，臺灣地區(qū)現(xiàn)行有關(guān)土地征收的立法中土地征收的含義與該法完全一致。1939年4月4日，陜甘寧邊區(qū)政府公布的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》第十八條規(guī)定為了建設(shè)道路等公共設(shè)施可以征收土地⑤。該條例所指的征收系指以公共利益為目的而剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，與南京政府《土地法》及《土地法施行法》中征收的含義一致。但1944年12月邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)討論通過的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》第十三條規(guī)定，由于建筑國防工事，興修交通道路等，政府可以征用或以其他土地交換人民或團(tuán)體所有的土地，把“征收”改為了“征用”⑥。新中國成立后，政務(wù)院1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》、1953年12月5日公布的《國家建設(shè)征用土地辦法》均采用了“土地征用”一詞。直至2004年《中華人民共和國憲法修正案》通過，之前的法律基本上都使用的是“土地征用”這一概念。2004年《中華人民共和國憲法修正案》把憲法第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用”⑦，把“征用”改為了“征收或者征用”。該修正案通過后，《中華人民共和國土地管理法》也于2004年8月28日對土地征用條款作出了修改⑧。

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更是層次不齊。在我國實(shí)踐當(dāng)中存在四種征地補(bǔ)償模式：第一，年產(chǎn)值倍數(shù)模式；第二，區(qū)片綜合地價(jià)模式；第三，混合模式，即年產(chǎn)值倍數(shù)模式加區(qū)片綜合地價(jià)模式；第四，其他模式，如授權(quán)其他部門規(guī)定或者直接規(guī)定地價(jià)等⑨。關(guān)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配，有學(xué)者認(rèn)為，征收補(bǔ)償收益的分配問題主要涉及土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題，但卻并未把安置補(bǔ)助費(fèi)和附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的分配納入其中。征收補(bǔ)償收益分配權(quán)的行使主體應(yīng)為村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，享有征收補(bǔ)償收益分配的權(quán)利主體應(yīng)為本集體組織的村民，但某些特殊群體也應(yīng)有收益分配權(quán)。征收補(bǔ)償收益的分配方案要遵守分配程序規(guī)定，只有村民會(huì)議才有權(quán)制定分配方案并應(yīng)有相應(yīng)比例的人數(shù)表決通過才能執(zhí)行⑩。

2.土地征收缺少有法可依的規(guī)范流程

從征收法律關(guān)系主體看，有觀點(diǎn)認(rèn)為，征收權(quán)是主權(quán)國家所固有的權(quán)力，其強(qiáng)調(diào)的是為了公共利益需要，未經(jīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的同意而剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國的土地征收現(xiàn)實(shí)中，政府不但是征收的申請人、征收的批準(zhǔn)人，而且還扮演著被征收土地出讓人的角色，最終導(dǎo)致“土地財(cái)政”模式的形成。事實(shí)上，在土地征收過程中，作為行使征收權(quán)的代表機(jī)關(guān)，政府僅僅應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)土地征收的審批角色，而不是征地的申請人和被征收土地的出讓人。

3.被征地人的法律救濟(jì)渠道不通暢

在我國土地征收的實(shí)踐中，雖然土地征收決定權(quán)的主體是國務(wù)院，但是國土資源部卻是實(shí)際的征收決定發(fā)文機(jī)關(guān)。因此當(dāng)被征收人對土地征收決定不服時(shí)，只能向國土資源部申請行政復(fù)議，而不能直接向國務(wù)院申請行政復(fù)議。當(dāng)被征收人申請行政復(fù)議的條件符合法律的規(guī)定時(shí)，國土資源部就應(yīng)當(dāng)受理，否則，被征收人可以對國土資源部不受理復(fù)議申請的決定向法院提起行政訴訟，如果被征收人提出復(fù)議申請符合條件的，法院將會(huì)作出責(zé)令國土資源部受理復(fù)議申請的判決。國土資源部受理了被征收人的復(fù)議申請后，難以作出處理，原因在于，該土地征收決定并不是國土資源部自己作出的，而是國務(wù)院作出的。國土資源部的最佳選擇是維持原有決定。當(dāng)國土資源部維持原有決定，而被征收人不服時(shí)，根據(jù) 《行政復(fù)議法》第 14 條的規(guī)定，被征收人的救濟(jì)途徑有兩個(gè)，一個(gè)是向國務(wù)院申請行政復(fù)議，另一個(gè)是向法院提起行政訴訟。如果被征收人選擇向國務(wù)院申請行政復(fù)議，國務(wù)院的裁決將是終局性的，被征收人如果不服，不能向法院提起行政訴訟，由于原有的決定就是國務(wù)院自己作出的，國務(wù)院維持原有決定的可能性非常大。如果被征收人選擇向法院提起行政訴訟，法院難以撤銷國土資源部代國務(wù)院作出的決定，原因在于，這個(gè)決定雖然是以國土資源部的名義作出的，但實(shí)際的決定人是國務(wù)院，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，法院不能對國務(wù)院的決定進(jìn)行審查，所以，法院難以在實(shí)體問題上判決被征收人勝訴，最多只能在程序問題上判決被征收人勝訴，也就是說，即使在程序問題上，被征收人也非常有可能敗訴。

二、對策探討

1.將土地征收、公共利益、征地補(bǔ)償規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化

從理論上講，土地征收不但包括集體土地征收，也包括國有土地征收。無論是我國《土地管理法》規(guī)定的對農(nóng)村集體土地征收，還是為了公共利益需要收回國有土地，都屬于憲法意義上的財(cái)產(chǎn)征收。但由于《土地管理法》規(guī)定了國有土地的收回補(bǔ)償制度，更重要的是國務(wù)院也于 2011 年年初通過了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，國有土地與房屋的征收補(bǔ)償問題已經(jīng)基本得到解決。從當(dāng)前集體土地征收立法的緊迫性來看，如果把國有土地和集體土地的征收統(tǒng)一于一部法典，由于二者存在技術(shù)上的差異，將會(huì)大大影響集體土地征收的立法進(jìn)程。因此，筆者認(rèn)為，從立法模式看，應(yīng)先制定《中華人民共和國集體土地征收法》，然后再把國有土地的收回和集體土地征收統(tǒng)一于一部法典。

我國現(xiàn)行立法不僅沒有從實(shí)體上規(guī)定公共利益的邊界，而且在程序方面也確乏相應(yīng)的制度安排。審批機(jī)關(guān)沒有關(guān)于土地征收公共利益目的的合法性審查,在征地公告中缺乏土地征收公共利益目的的專門性說明。似乎只要是政府進(jìn)行土地征收,就當(dāng)然符合公共利益目的。這就不能不引起人們的反思：什么是公共利益？公共利益大體包括哪些范圍？公共利益是一個(gè)高度抽象和概括的框架性概念。對其邊界的設(shè)定主要涉及界定方式和內(nèi)容范圍兩個(gè)方面。關(guān)于“公共利益”的界定可以歸納為三種方式:一是概括式。對“公共利益目的”的范圍只作一般原則性規(guī)定。二是列舉方式。在立法上明確列出哪些征地用途屬于公共利益目的。三是兼采概括與列舉方式。一般認(rèn)為,第一種模式彈性較大,不易操作,但具有相當(dāng)?shù)撵`活性;第二種模式缺乏靈活性,但容易操作,有利于防止土地征收權(quán)的濫用;第三種模式,兼具以上兩種模式之優(yōu)點(diǎn),既易于操作,又具有靈活性。據(jù)此,有相當(dāng)部分學(xué)者主張對土地征收目的規(guī)定,應(yīng)采取第三種模式。

我國征地補(bǔ)償模式可以分為以下幾類：第一，年產(chǎn)值倍數(shù)模式；第二，區(qū)片綜合地價(jià)模式；第三，混合模式，即年產(chǎn)值倍數(shù)模式加區(qū)片綜合地價(jià)模式；第四，其他模式，如授權(quán)其他部門規(guī)定或者直接規(guī)定地價(jià)等。關(guān)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配，有學(xué)者認(rèn)為，征收補(bǔ)償收益的分配問題主要涉及土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題，但卻并未把安置補(bǔ)助費(fèi)和附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的分配納入其中。征收補(bǔ)償收益分配權(quán)的行使主體應(yīng)為村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，享有征收補(bǔ)償收益分配的權(quán)利主體應(yīng)為本集體組織的村民，但某些特殊群體也應(yīng)有收益分配權(quán)。征收補(bǔ)償收益的分配方案要遵守分配程序規(guī)定，只有村民會(huì)議才有權(quán)制定分配方案并應(yīng)有相應(yīng)比例的人數(shù)表決通過才能執(zhí)行。張千帆教授指出，“公正”是一個(gè)眾說紛紜的概念，極易出現(xiàn)見仁見智的解讀。“公正補(bǔ)償”既可以被理解為因征收對被征收者造成的損失，也可以被理解為通過土地征收而產(chǎn)生的效益。一般而言，在市場經(jīng)濟(jì)國家，什么是“公正補(bǔ)償”相對比較確定。例如，政府征收了你的房地產(chǎn)，而你的房地產(chǎn)通過市場交易有一個(gè)價(jià)格，那么公正補(bǔ)償一般就是指這個(gè)價(jià)格所對應(yīng)的“公平市場價(jià)值”。認(rèn)為中國缺乏土地征收補(bǔ)償原則，土地征收補(bǔ)償范圍偏窄，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)性，對補(bǔ)償爭議的救濟(jì)也不完備。對此可借鑒韓國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在憲法中明確土地征收的補(bǔ)償原則，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)償爭議司法審查機(jī)制。

2.用法律明確征地的主體與流程

在我國國務(wù)院是土地征收的批準(zhǔn)方，但是國土資源部卻是土地征收決定發(fā)文機(jī)關(guān)，成為名義上的土地征收決定審批機(jī)關(guān)，但是法律又明確 規(guī)定國務(wù)院不能作為被告，因此很多問題就沒有解決的途徑。所以我們可以提出一個(gè)建議:當(dāng)對國務(wù)院的征收決定不服時(shí)，可以向被征收土地所在地的高級人民法院提起行政訴訟。這個(gè)辦法在理論上不存在障礙，具有可行性。應(yīng)松年教授認(rèn)為，依法行政的基本要求是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，國務(wù)院也應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)，可以成為被告，否則，就意味著國務(wù)院可以對自己的行為不承擔(dān)責(zé)任，很顯然，這是違背法理的。當(dāng)國務(wù)院也可以當(dāng)被告，也要接受群眾的監(jiān)督的時(shí)候，說明我們的法治水平才是真正進(jìn)步了。姜明安教授也認(rèn)為，中國目前的法律并沒有明確規(guī)定國務(wù)院不能成為被告，很早就建議修改《行政訴訟法》，在該法中明確規(guī)定國務(wù)院也可以當(dāng)被告。在法律沒有修改以前，如果出現(xiàn)國務(wù)院不履行職責(zé)的情形，被征收人完全可以以國務(wù)院 “行政不作為”提起訴訟。另一個(gè)辦法是修改 《土地管理法》，將國務(wù)院的土地征收決定權(quán)授予國土資源部，國務(wù)院不再直接承擔(dān)土地征收審批工作，而是承擔(dān)宏觀的土地用途管制工作，主要利用規(guī)劃的審批權(quán)從宏觀上控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模。采用這個(gè)辦法也是可行的。

我國的《土地管理法》對土地征收程序幾乎沒有規(guī)定，具體的征收程序主要據(jù)國務(wù)院以及國土資源部的相關(guān)文件。就當(dāng)前的土地征收程序而言，我國現(xiàn)行的土地征收程序基于“國家本位”觀念構(gòu)建，致使集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人很難通過法定的土地征收程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)自身合法權(quán)益的目的。同時(shí)又由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，即使這樣有利于地方各級政府征收集體土地的法律程序也無法獲得認(rèn)真遵守。從征收法律關(guān)系主體看，有觀點(diǎn)認(rèn)為，征收權(quán)是主權(quán)國家所固有的權(quán)力，其強(qiáng)調(diào)的是為了公共利益需要，未經(jīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的同意而剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國的土地征收現(xiàn)實(shí)中，政府不但是征收的申請人、征收的批準(zhǔn)人，而且還扮演著被征收土地出讓人的角色，最終導(dǎo)致“土地財(cái)政”模式的形成。事實(shí)上，在土地征收過程中，作為行使征收權(quán)的代表機(jī)關(guān)，政府僅僅應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)土地征收的審批角色，而不是征地的申請人和被征收土地的出讓人。對我國來講，就是土地征收的流程太過隨意化，因此美國經(jīng)驗(yàn)有很大的借鑒意義。

3.完善被征地者的法律救濟(jì)渠道

被征收人難以對國務(wù)院的土地征收決定尋求救濟(jì)的原因在于法律沒有明確規(guī)定國務(wù)院的具體行政行為可以被申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。一個(gè)辦法是修改 《行政復(fù)議法》 和 《行政訴訟法》，明確規(guī)定，國務(wù)院作出的具體行政行為也可以被申請行政復(fù)議或者被提起行政訴訟。當(dāng)被征收人對國務(wù)院的土地征收決定不服時(shí)，既可以向國務(wù)院申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向法院起訴，也可以直接向法院起訴。這里需要進(jìn)一步研究的問題是，向什么地方的什么級別的法院起訴。第一個(gè)問題是，向什么地方的法院起訴。按照 《行政訴訟法》 第 17條的一般地域管轄的規(guī)定，被征收人可以向國務(wù)院所在地的法院起訴;而按照 《行政訴訟法》 第 19 條的不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄的規(guī)定，被征收人應(yīng)當(dāng)向被征收土地所在地的法院起訴。根據(jù)專屬管轄優(yōu)于一般地域管轄的規(guī)定，當(dāng)被征收人認(rèn)為征收決定損害了自己的權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)向被征收土地所在地的法院起訴。

【注釋】

①張千帆．“新農(nóng)村”建設(shè)需要制度保障[J]．法學(xué)，2007(1)．

②蔣彥鑫．國土部受理集體上訪增逾50%主因征地拆遷[N]．新京報(bào)，2011-07-31．

③張千帆．“公共利益”并不要求征地[N]．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2008-02-28．

④王建紅．土地征收理論綜述及其啟示[J]．河南社會(huì)科學(xué)2013，21(10)．

⑤1939年4月4日公布的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》第十八條規(guī)定，有下列情形之一者，政府征收人民之土地：(一)交通道路所必需者；(二)軍事上需要者；(三)公共之建筑。

⑥1944年12月邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)討論通過的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》第十三條，由于建筑國防工事、興修交通道路、進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得征用或以其他土地交換人民或團(tuán)體所有的土地。

⑦《憲法》第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

⑧“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，同時(shí)，《中華人民共和國土地管理法》將該法中的第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。參見中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于2004年8月28日通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》。

⑨屈茂輝、周志芳：《中國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——基于地方立法文本的分析》，《法學(xué)研究》2009年第3期。

⑩吳曉明、屈茂輝：《論征收補(bǔ)償收益的分配機(jī)制》，《求索》2009年第4期。

[1]張千帆．“新農(nóng)村”建設(shè)需要制度保障[J]．法學(xué)，2007(1)．

[2]蔣彥鑫．國土部受理集體上訪增逾50%主因征地拆遷[N]．新京報(bào)，2011-07-31．

[3]張千帆．“公共利益”并不要求征地[N]．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2008-02-28．

[4]王太高．行政補(bǔ)償制度研究[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2004．232．

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