(西北師范大學(xué) 甘肅 蘭州 730000)

城市公共自行車(chē)供給模式比較研究

于澤慧

(西北師范大學(xué)甘肅蘭州730000)

公共自行車(chē)系統(tǒng)供給模式分析

薩瓦斯將公共服務(wù)的供給模式劃分為十種形式，即政府服務(wù)，政府出售，政府間協(xié)議，合同承包，特許經(jīng)營(yíng)，政府補(bǔ)助，憑單制，自由市場(chǎng)，志愿服務(wù)和自我服務(wù)①。在本文中，將目前國(guó)內(nèi)公共自行車(chē)系統(tǒng)的建設(shè)分為主要的四種基本模式：即純民營(yíng)建設(shè)模式；政府服務(wù)模式；PPP模式；合同承包四種供給模式類型。

(一) 純民營(yíng)模式

對(duì)于純民營(yíng)模式來(lái)講，政府完全把公共服務(wù)歸為私有，自己本身不作為，相比之下，其它三種模式都有政府一定程度的合作和指導(dǎo)，更能夠體現(xiàn)出政府的角色扮演。而對(duì)于以北京為例的這種純民營(yíng)模式，主要存在著以下的缺陷：(1)公共自行車(chē)的屬性界定不明確。公共自行車(chē)本屬于公共物品，但是許多城市卻沒(méi)有將它列入到城公共交通發(fā)展的計(jì)劃當(dāng)中去，這就導(dǎo)致了公共物品的私有化，使政府不能很好的發(fā)揮作用提供公共服務(wù)。(2)私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難。政府把項(xiàng)目完全放給私營(yíng)企業(yè)來(lái)做，私營(yíng)企業(yè)在政策和資金上得不到政府的支持，私營(yíng)企業(yè)在土地審批上也存在著困難，以至于經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作上都會(huì)遇到很大的麻煩。(3)政府責(zé)任缺失。政府對(duì)公共服務(wù)本身是有責(zé)任的，但政府把公共服務(wù)項(xiàng)目完全交由私營(yíng)企業(yè)，完全由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)，使公共服務(wù)的提供少了政府的政策各方面的支持和保證而不能很順利的進(jìn)行。

北京首先使用了純民營(yíng)的模式來(lái)提供公共自行車(chē)服務(wù)，政府完全不作為，使民營(yíng)企業(yè)面臨著巨大的資金困難和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而且由于政府在政策，土地使用和廣告各方面都沒(méi)有對(duì)公共自行車(chē)服務(wù)進(jìn)行支持，以至于北京的公共自行車(chē)租賃公司在幾年內(nèi)就紛紛的倒閉。直到2012年，北京公共自行車(chē)系統(tǒng)又重新啟動(dòng)，這次政府與企業(yè)合作，才使北京公共自行車(chē)服務(wù)項(xiàng)目有了良好的發(fā)展。

(二)政府服務(wù)模式

政府服務(wù)，就是政府投資，通過(guò)設(shè)立國(guó)有企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)管理公共自行車(chē)的供給服務(wù)，國(guó)有企業(yè)是政府職能的延伸。服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者都為政府。其基本的操作方法為：(1)從政府方面來(lái)看，完全由政府主導(dǎo)，政府投入大量的資金，包括其規(guī)劃，建設(shè)，運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的全過(guò)程，政府承擔(dān)全部的建設(shè)，運(yùn)營(yíng)和收益風(fēng)險(xiǎn)。(2)從國(guó)有企業(yè)方面來(lái)看，政府給予國(guó)有企業(yè)政策的支持，使國(guó)有企業(yè)通過(guò)商業(yè)化的運(yùn)作來(lái)收回成本，并且逐漸將公共自行車(chē)納入到城市整體發(fā)展與規(guī)劃的議程中去。(3)對(duì)于消費(fèi)者而言，由于是政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)，消費(fèi)者的可以免費(fèi)或者僅僅需要很低的費(fèi)用來(lái)使用公共自行車(chē)，體現(xiàn)了政府提供公共服務(wù)公益性的特征。

杭州運(yùn)用政府服務(wù)模式，由政府主導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)來(lái)提供公共自行車(chē)的服務(wù)在國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)是一種比較成功的模式，在該模式中，政府的主導(dǎo)貫穿于公共自行車(chē)構(gòu)想和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程中，杭州政府在提供公共自行車(chē)服務(wù)中扮演了倡導(dǎo)者，規(guī)劃者，扶持者和監(jiān)管者的角色。杭州公共自行車(chē)交通系統(tǒng)，也是唯一一個(gè)按公共服務(wù)定位進(jìn)行規(guī)劃的，而且將其納入了公共交通系統(tǒng)之中，這在國(guó)內(nèi)是史無(wú)前例的。

(三)PPP模式

對(duì)于PPP模式來(lái)講，政府首先發(fā)起項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目有個(gè)整體的預(yù)期建設(shè)和經(jīng)營(yíng)框架，然后政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，私營(yíng)企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式與政府合作，并承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目所帶來(lái)的收益也歸私營(yíng)企業(yè)所有。在整個(gè)過(guò)程中，會(huì)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，政府也可根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況給予一定的項(xiàng)目補(bǔ)貼。相對(duì)于其它模式來(lái)講，以武漢為例的PPP模式的主要優(yōu)勢(shì)在于：(1)政府與企業(yè)合作，使政府與企業(yè)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府與企業(yè)力求用最少的資源來(lái)提供最多的公共服務(wù)。這樣一方面來(lái)，即減少了政府的財(cái)政壓力，又降低了企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)公共自行車(chē)服務(wù)管理運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。(2)PPP模式是效率與公平的結(jié)合，由于公共自行車(chē)項(xiàng)目是政府所提供的公共服務(wù)，所以不可能完全由市場(chǎng)來(lái)提供，如果全部由政府提供，必然會(huì)導(dǎo)致效率的低下，所以政府把公共自行車(chē)服務(wù)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供，通過(guò)招標(biāo)，選出最適合的私營(yíng)企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)管理，這樣既保證了公平有提高了效率。(3)在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程中，有專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，有利于項(xiàng)目的順利進(jìn)行，減少了項(xiàng)目實(shí)施中的偏差和偏差的及時(shí)糾正。

PPP模式也存在著一定的缺陷：(1)私營(yíng)企業(yè)歸根到底還是以營(yíng)利為目的，政府把公共自行車(chē)服務(wù)讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)給私營(yíng)企業(yè)，而眾多企業(yè)在競(jìng)標(biāo)之初看上的都是公共項(xiàng)目背后巨大的經(jīng)濟(jì)利益，并不是以服務(wù)公眾為目的。這樣一來(lái)，私營(yíng)企業(yè)由于更多的關(guān)注自身的利益而忽略公共自行車(chē)服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。(2)政府把項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)交由私營(yíng)企業(yè)，而企業(yè)又過(guò)于注重自身的利益，這樣就導(dǎo)致服務(wù)的低下和對(duì)公共自行車(chē)維護(hù)的不善。私營(yíng)企業(yè)以營(yíng)利為目的，必然會(huì)減少對(duì)公共自行車(chē)服務(wù)中自行車(chē)的維護(hù)和服務(wù)的投入。

武漢運(yùn)用PPP模式來(lái)提供公共自行車(chē)服務(wù)，在前期的建設(shè)來(lái)看，政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃和招標(biāo)，中標(biāo)的鑫飛達(dá)企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資管理經(jīng)營(yíng)，既減少了政府的財(cái)政壓力，也降低了企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，提高了公共自行車(chē)服務(wù)提供的效率。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，私營(yíng)企業(yè)以營(yíng)利為目的，政府每年給鑫飛達(dá)集團(tuán)大量的補(bǔ)助，武漢市城管部門(mén)也給其大量的廣告牌，使企業(yè)開(kāi)始利用政府的支持和投入來(lái)盈利，而不是更多的關(guān)注公共自行車(chē)的服務(wù)性。最后由于管理成本過(guò)高，廣告收益不理想，企業(yè)開(kāi)始每年虧損。最終在2014年系統(tǒng)面臨全面的荒廢。而在2014年的11月，武漢自行車(chē)項(xiàng)目由城管委下屬的武漢環(huán)投集團(tuán)正式接手。經(jīng)市委，市政府的批準(zhǔn)，該集團(tuán)投資組建國(guó)有獨(dú)資企業(yè)武漢環(huán)投公共自行車(chē)服務(wù)有限公司，全權(quán)負(fù)責(zé)武漢市公共自行車(chē)項(xiàng)目的恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。

(四)合同承包模式

對(duì)于合同承包模式來(lái)講，政府也是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式，在所有投標(biāo)的企業(yè)中選出一家來(lái)進(jìn)行公共自行車(chē)的籌劃和運(yùn)營(yíng)，然后政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共自行車(chē)服務(wù)來(lái)提供公共服務(wù)。相對(duì)于其它模式來(lái)講，以蘇州為例的合同承包模式的主要優(yōu)勢(shì)在于：(1)政府通過(guò)招標(biāo)的方式，可以選擇效率更加高的企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)公共自行車(chē)項(xiàng)目。(2)由于政府是先評(píng)價(jià)后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這樣就刺激了企業(yè)把公共自行車(chē)服務(wù)提供到最好。(3)由于最后的服務(wù)還是由政府購(gòu)買(mǎi)提供，私營(yíng)企業(yè)只是通過(guò)承包來(lái)建設(shè)這一項(xiàng)目，這就避免了私營(yíng)企業(yè)利用公共服務(wù)來(lái)謀取私人利益。

但合同承包模式也存在著一定的缺陷：(1)雖然前期公共自行車(chē)的建設(shè)是由私營(yíng)企業(yè)來(lái)投資，但政府要對(duì)公共自行車(chē)服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)來(lái)提供，這樣就給政府形成了巨大的財(cái)政壓力。(2)合同承包涉及到委托代理的問(wèn)題，政府是以提供公共服務(wù)為目的，而私營(yíng)企業(yè)要保證自身的利益，所以如何有效的協(xié)調(diào)政府和企業(yè)的利益是非常關(guān)鍵的問(wèn)題。(3)強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方案違背了“讓管理者管理”這項(xiàng)原則。是否需要外包應(yīng)該由管理界定，需要牢記的是效果和效率。

蘇州運(yùn)用合同承包的模式，政府對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行先評(píng)價(jià)后購(gòu)買(mǎi)，一方面，企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得公共自行車(chē)服務(wù)的實(shí)施運(yùn)營(yíng)工作，提高了效率。另一方面，政府最后對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，降低了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。蘇州公共自行車(chē)服務(wù)的建設(shè)從頭到尾都有一套不斷完善的監(jiān)管體制進(jìn)行監(jiān)督，也是蘇州公共自行車(chē)服務(wù)可以順利進(jìn)行的一大保障。

【注釋】

①薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.6.

于澤慧(1993.12-)，女，漢族，河南許昌，碩士，西北師范大學(xué)，研究方向行政管理。