張 飏

(陜西省漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西 漢中 723000)

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構(gòu)建以責(zé)任保險為核心的政府應(yīng)急管理成本分擔(dān)機制

張 飏

(陜西省漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西 漢中 723000)

一、政府在應(yīng)急管理中面臨的困境：被迫成為最終的埋單人

政府應(yīng)急管理是指政府為了應(yīng)對突發(fā)事件而進行的一系列有計劃、有組織的管理過程。主要的任務(wù)就是有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)事件，最大限度地減少突發(fā)事件的負(fù)面影響。應(yīng)急管理是一個由不同階段和各種應(yīng)對措施組成的管理過程，是政府的一種特殊的管理形態(tài)，更是在現(xiàn)在突發(fā)公共事件下對政府能力的極大考驗。

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)公共事件具有極大的偶然性和隨機性，難以預(yù)估其產(chǎn)生的社會影響和震撼程度，很多突發(fā)事件在爆發(fā)前夕，往往都被人們認(rèn)為是不可能的，人們無法在危機爆發(fā)前獲取其全面的信息，突發(fā)事件能否發(fā)生，在什么時間、地點，以何種形式發(fā)生以及爆發(fā)的程度等情況，人們事先都無法把握，難以完整預(yù)測。不管突發(fā)公共事件是由自然災(zāi)害、恐怖事件、經(jīng)濟危機引起，是由不法企業(yè)造成、違法行為造成，還是由政府不作為亂作為造成，突發(fā)公共事件的善后問題，很大程度上都是錢的問題。但更多的時候，企業(yè)或行為人可能沒有能力承擔(dān)其經(jīng)濟后果，最后只有財政兜底，政府往往成為最后的買單人。

二、責(zé)任保險體系：匹配政府面臨的風(fēng)險

責(zé)任保險以被保險人致人損害依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任為標(biāo)的，為填補被保險人的損害之第三人保險。性質(zhì)上是填補損害保險責(zé)任保險。其構(gòu)成須具備兩個條件：一是被保險人對第三者依法負(fù)有賠償責(zé)任：二是受害的第三者必須向被保險人請求賠償。責(zé)任保險目前已經(jīng)成為具有相當(dāng)規(guī)模和影響力的保險險種，責(zé)任保險的發(fā)展程度是衡量一國或地區(qū)財產(chǎn)保險業(yè)發(fā)達與否的重要指標(biāo)。這一指標(biāo)的全球平均數(shù)為非壽險業(yè)務(wù)的20%以上。

責(zé)任險與財產(chǎn)保險不同，它為被保人向遭受損失的第三方賠償。由于許多個人與組織的活動都會對第三方造成潛在不良后果，責(zé)任險這種險種被廣泛接受和認(rèn)可。汶川大地震直接經(jīng)濟損失是8451億元，保險只賠了20多億元，占比是0.2%，還不到1%。在國際上，巨災(zāi)保險賠款一般占到災(zāi)害損失的30%-40%，如果我們建立了巨災(zāi)保險制度，按照國際上的水平，我們只賠一半的話，比如整個損失的15%，保險業(yè)就能夠支付賠款1270億元左右，這樣就可以大大減輕政府和財政的負(fù)擔(dān)，匹配政府面臨的風(fēng)險。

三、責(zé)任保險的供給：保險公司的供給

在現(xiàn)代社會，保險已經(jīng)滲透到社會的各個領(lǐng)域，政府要實現(xiàn)在突發(fā)公共事件中的管理成本得以分擔(dān)，就必須要發(fā)揮保險公司的作用。

責(zé)任保險不僅僅提供產(chǎn)品和服務(wù)，而且是有利于社會安全。責(zé)任保險可以有效放大財政資金作用，以農(nóng)業(yè)保險為例，中央財政自2007年對農(nóng)業(yè)保險實施保費補貼政策，相比直接給農(nóng)業(yè)補貼，農(nóng)業(yè)保險的補貼具有明顯的杠桿效率，提高了財政資金的利用率。2011年開始，漢中市政府開始政策性油菜種植保險試點工作。政府將農(nóng)業(yè)保險的組織推動納入政府工作安排，并制定出臺扶持政策、指導(dǎo)意見和實施方案，以引導(dǎo)和推動油菜種植保險試點工作。財政部門對農(nóng)業(yè)保險保費給予一定的財政資金補貼，以提高農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的投保積極性。一旦發(fā)生不可抗拒的災(zāi)害，油菜種植戶的損失將由保險公司按合同賠付，大大降低了政府公共管理的風(fēng)險，減少了公共財政支出。

四、基于應(yīng)急管理屬地化管理思路的成本分擔(dān)

目前，我國的應(yīng)急管理機制基本上還是屬地管理。但是政府應(yīng)急管理通常不是一級政府就能有效完成的，在很多情況下危機的處理都要涉及多級政府部門甚至整個社會。危機事件越復(fù)雜，涉及到的部門越多，協(xié)調(diào)難度將越大。而目前，我國政府之間在應(yīng)急成本分擔(dān)中還是缺乏有效的協(xié)調(diào)、合作，各級政府都不愿將有限的財政支出花在額外的巨大支出上。

7.23溫涌線特大事故，根據(jù)鐵道部有關(guān)規(guī)定，賠償標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行以17.2萬元為基數(shù)再加上20萬元保險理賠總共37.2萬元，另外還加上遇難者家屬交通費、埋葬費、家屬贍養(yǎng)費等共計不超過45萬元；事發(fā)后在短時間接受談判并簽訂協(xié)議的可視情況酌情予以數(shù)萬元獎勵。以上費用除獎勵費用由戶籍所在地政府拿出來外，其余由鐵道部一并支付。在溫家寶總理的親自協(xié)調(diào)安排之下，鐵道部與各地方政府就這一事件的成本分擔(dān)達成一致。但是如果提前引入責(zé)任保險的話，可以完全由保險公司按合同約定進行賠付，由保險公司承擔(dān)事故責(zé)任，就會大大減輕政府的負(fù)擔(dān)，減少政府間的推諉扯皮現(xiàn)象。

五、體制機制創(chuàng)新

(一)制度設(shè)計。發(fā)揮好政府和市場的兩個方面的作用，以商業(yè)保險為平臺，來構(gòu)建多層次的風(fēng)險分?jǐn)倷C制。政府方面，一是要繼續(xù)將應(yīng)急重心下移，防止應(yīng)急響應(yīng)不及時導(dǎo)致事件升級，增大處置成本和風(fēng)險；二是要進一步強化屬地化管理、分級負(fù)責(zé)這一原則，讓地方政府切實負(fù)起責(zé)任，在第一時間開展應(yīng)急處理，努力將突發(fā)事件的損失和影響降到最低。保險公司方面，一是強化風(fēng)險防控。積極開展風(fēng)險評估，提供日常自然災(zāi)害預(yù)警，加強事故與理賠數(shù)據(jù)統(tǒng)計，及時反饋高危風(fēng)險信息和整改意見，建立涵蓋“事前、事中、事后”的全流程風(fēng)險管理體系，降低事故發(fā)生幾率；二是助力化解矛盾。保險公司配備專門人員隊伍，根據(jù)政府需求介入事故處理，啟動應(yīng)急救助，提供重大事故預(yù)付款，及時給予事故受害人經(jīng)濟補償，避免矛盾激化，節(jié)約行政資源。

(二)產(chǎn)品設(shè)計。保險品種要立足于服務(wù)政府需求。一是要保險責(zé)任廣。責(zé)任保險產(chǎn)品最大限度覆蓋了政府部門可能面臨的管理風(fēng)險。二是要保障程度高。根據(jù)政府部門實際需求，逐步提高保險責(zé)任限額。三是要產(chǎn)品種類多，滿足政府部門多層次需求。責(zé)任保險跟一般的商業(yè)保險不同，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點。如果按照商業(yè)化運作，保險價格往往很高，群眾買不起。但是如果價格過低，地震發(fā)生以后，保險公司又賠不起，因此一定要合理的設(shè)計產(chǎn)品。

(三)推動試點。地域上，在地震多發(fā)區(qū)推行地震保險試點，在沿海地區(qū)推行臺風(fēng)保險試點，做到保險資金取之于區(qū)域經(jīng)濟，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟，加快形成保險產(chǎn)品、保險投資與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)良性發(fā)展的機制。在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面，發(fā)展多渠道責(zé)任保險，例如農(nóng)業(yè)保險、食品安全保險等。

總之，發(fā)展責(zé)任保險，有利于健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急機制，提升政府公共服務(wù)水平。同時，保險公司在政府公共服務(wù)方面的創(chuàng)新也可實現(xiàn)彼此的雙贏。

張飏(1982.1-)，女，漢族，陜西南鄭人，本科，助教，畢業(yè)于西安外國語學(xué)院，就職于陜西省漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：陜南移民搬遷。