孟里中 陳 包 劉學(xué)斌 張 朋

(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650031)

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淺論塌方式腐敗語境下上下級行政倫理關(guān)系

孟里中 陳 包 劉學(xué)斌 張 朋

(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650031)

隨著國家反腐敗力度的不斷加大，一大批“老虎”和“蒼蠅”紛紛落馬。腐敗，特別是塌方式的腐敗，成為威脅政治經(jīng)濟穩(wěn)定、有序并且健康發(fā)展的首要因素。導(dǎo)致這一問題的原因很多，行政倫理失范是其中一個重要內(nèi)在因素。其中，上下級行政倫理關(guān)系要求下級對上級毫不懷疑的絕對服從是最典型的方面。厘清上下級行政倫理關(guān)系失范與塌方式腐敗的關(guān)系，探尋上下級行政倫理關(guān)系失范的原因，針對性的提出治理上下級行政倫理關(guān)系失范的應(yīng)對之策。

塌方式腐?。簧舷录?；行政倫理關(guān)系

腐敗是私有觀念的產(chǎn)物。自奴隸社會開始形成以來，階級社會掌權(quán)者運用手中掌握的權(quán)力謀取私利，腐敗就已經(jīng)產(chǎn)生。反腐是統(tǒng)治階級維護統(tǒng)治必須要采取的必要手段，而在民主社會，反腐與防腐不僅關(guān)系到政權(quán)的合法性問題，還體現(xiàn)著社會的民主化水平和文明程度，更關(guān)系到國家的繁榮昌盛和長治久安。當(dāng)前，行政組織中反映出上下級之間或被權(quán)力裹挾，或被利益誘使，或貪得無厭，或鋌而走險之后無法回頭，最終越腐越深。就山西而言，山西官員前腐后繼，官商勾結(jié)問題嚴(yán)重，查處一個領(lǐng)導(dǎo)干部往往會“拔出蘿卜帶出泥”，造成行政組織大面積、塌方式的腐敗。塌方式腐敗成為反思我國行政體制、行政機制、行政文化和行政倫理的契機，扎牢制度的籠子，真正的實現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”。

一、塌方式腐敗的重要成因：上下級行政倫理關(guān)系失范

政府官員上下級的倫理關(guān)系，是以個體為審視視角而提出的一種行政倫理關(guān)系。政府官員上下級的關(guān)系，首先表現(xiàn)為“等級遞進關(guān)系”，這是由政府組織的科層制結(jié)構(gòu)決定的。①根據(jù)韋伯官僚制理論，“下級對上級負(fù)責(zé)”成為官僚制組織形式的一個基本原則，官員上下級之間呈現(xiàn)出一種等級關(guān)系，這種等級關(guān)系被我國文化與制度大大強化，形成了下級對上級不正常的“等級依附關(guān)系”。我國封建社會養(yǎng)成了官員“主奴雙涵”的雙重人格，作為政府官員“對上是奴、對下是主”。顯而易見，在這種傳統(tǒng)文化影響下，下級是絕對不可能質(zhì)疑上級的行為是否合法，等級地位差距成為腐敗的一把保護傘，為官員腐敗行為提供了便利。

公共權(quán)力的擴張和尋租，使官場利益團體抱團取暖，左右政治運行機制，以權(quán)錢交易、“劣幣驅(qū)逐良幣”等潛規(guī)則代替了正常的干部選拔制度。同時，特權(quán)、機會和稀缺資源都是依據(jù)官員級別進行分配，并與級別緊密聯(lián)系，典型的像住房、公車和辦公場所。這也決定了下級要獲取晉升機會和提升待遇必須依賴于上級。上級官員掌控了下級官員的升遷、工資和福利，保證了上級的行政命令能有效貫徹執(zhí)行，實現(xiàn)了上級對下級的絕對控制。但是，權(quán)力過于集中，得不到制約和監(jiān)督，也是滋生“塌方式腐敗”的根本因素。

絕對的權(quán)力，產(chǎn)生絕對的腐敗。在法治觀念淡薄，監(jiān)督機制不健全和監(jiān)管不嚴(yán)的行政環(huán)境下，我國行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)者往往擁有絕對權(quán)威。從某種程度上說，上下級之間權(quán)力差距、地位差距造成了上級對下級的心理和道德上的壓力，提升了下級制約、監(jiān)督上級的風(fēng)險?？梢哉f，權(quán)力縱向集中侵蝕橫向分工、各負(fù)其責(zé)，弱化了行政組織的內(nèi)部上下級之間的互相監(jiān)督。同一組織內(nèi)部的被領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)威的服從和依附關(guān)系，使權(quán)力濫用無法受到制約，削減了行政組織自身對腐敗的抵御和自我凈化功能。再者，封建社會遺留下的文化遺產(chǎn)，諸如“圈子文化”、“人情世故”等不斷侵蝕積極、健康的行政文化，使政治生態(tài)和行政環(huán)境不斷變異，加劇了行政組織內(nèi)部的腐敗。這些就是塌方式腐敗頻發(fā)的重要原因。

目前，我國政府政務(wù)公開不徹底，程序不透明，給行政組織內(nèi)部“上下其手”留下了較大的運作空間。同時，信息封閉給行政監(jiān)督人為設(shè)置了重重障礙。這在某種程度上也加劇了腐敗的蔓延。

二、上下級行政倫理關(guān)系失范的原因

官德塌方，官場利益左右政治運行機制，以權(quán)錢交易、“劣幣驅(qū)逐良幣”的潛規(guī)則代替了正常的干部選拔機制。當(dāng)行政組織中選擇比努力更重要時，“站隊”、“找后臺”、“拍馬屁”等歪風(fēng)邪氣就會不斷滋長，大小官員相互勾結(jié)、尋租公權(quán)力、撈取更多的小團體利益成為某些行政組織的實際目標(biāo)。顯而易見，這就是上下級行政倫理關(guān)系失范的直接原因。

(一)制度層面因素

國家政治生活的制度化和規(guī)范化程度，是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心指標(biāo)。②而制度的不健全、權(quán)力行使不規(guī)范，使領(lǐng)導(dǎo)的個人意志貫徹在權(quán)力運作過程的始終，忽略了國家意志、公共意志和行政組織意志的影響，易于發(fā)生公共權(quán)力濫用。

權(quán)威的盲目性、無條件性。一是下級對上級行政命令的絕對服從，是官僚組織的基本意涵和要求。在人治的傳統(tǒng)文化背景下，容易發(fā)生行政領(lǐng)導(dǎo)肆意踐踏社會主義法治精神和法治原則。二是在缺少規(guī)則意識、制度理性和法律理性的行政環(huán)境下，上級權(quán)威的合法性被忽略，權(quán)威的行使成為行政職位和行政級別的附屬物，并且行政領(lǐng)導(dǎo)個人意志的影響力被無限放大，使行政權(quán)威不受任何約束和挑戰(zhàn)。三是在干部選拔方面，下級有求于上級并依附于上級。因此，在上級行使職權(quán)過程中，下級對上級的不當(dāng)行政行為表現(xiàn)出不作為，或者充當(dāng)幫兇的角色。

權(quán)力邊界模糊，高度的自由裁量權(quán)，為權(quán)力濫用提供了便利。首先，在行政組織中權(quán)力濫用、玩弄權(quán)術(shù)、公私不分、官商勾結(jié)、放縱違法和知法犯法，使行政權(quán)力的授予與運用都超越了法律的范圍。其次，“只有權(quán)力才能制約權(quán)力”。權(quán)力過度集中于上級手中，各行政主體關(guān)系的不平等，使權(quán)力難以相互制衡。再次，權(quán)力行使的程序不明確、運行不透明，導(dǎo)致權(quán)力容易被貪官污吏綁架。最后，權(quán)力缺少監(jiān)督和控制，難以保障權(quán)力在法制軌道上行使。

(二)傳統(tǒng)文化因素

我國繼承了以儒家社會文化為基礎(chǔ)的等級秩序，這種等級原則允許上層人員控制下層人員可獲得的所有資源與機會，并且要求下級對上級絕對負(fù)責(zé)。這一切使看似并不合理的上下級關(guān)系大行其道，甚至被人們當(dāng)作是理所當(dāng)然的事情。不平等的上下級關(guān)系和尊卑之分，導(dǎo)致上下級發(fā)生矛盾時，社會與法律一般有利于地位較高的人。

理性的缺乏和對權(quán)威的服從，是我國傳統(tǒng)行政文化的主要特征。我國傳統(tǒng)文化理念與倫理道德觀念的交織，深刻的塑造著公共組織的政治生態(tài)和行政環(huán)境。傳統(tǒng)文化中尊卑、附屬、忠誠、服從之類的等級價值深入骨髓，與政治形式上的馬克思主義互為表里。諸如，“公仆”作為馬克思主義的衍生物與封建傳統(tǒng)文化中的“父母官”角色，既相互交織而又互相沖突，對公務(wù)員行政倫理產(chǎn)生強烈的沖突。文化作為一種強大力量，潛移默化中影響著公務(wù)員的思維方式和行政行為。同外在的規(guī)章制度相比較，文化所產(chǎn)生的慣性遠遠超越了制度體系的約束力，傳統(tǒng)文化與制度脫節(jié)制約民主化的進程。最典型的是中國禮治習(xí)俗根深蒂固，法治觀念淡薄，上下級之間權(quán)利義務(wù)不清晰。故而，容易發(fā)生行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力凌駕于法律之上。

“站隊”是行政組織中一種普遍現(xiàn)象。朋黨文化為行政組織中形形色色、大大小小的幫派或團體提供了生存空間，“團團伙伙”的背后是封建余毒的幽靈。黨和行政組織中拉幫結(jié)派的“圈子文化”，也是一種具有濃厚封建主義色彩的腐朽文化的遺存物。究其實質(zhì)，是以利益為核心，以權(quán)力為紐帶，以謀利為目的，幫派裹挾權(quán)力謀取圈子利益；對內(nèi)抱團取暖，對外相互幫襯，以私情替代公心，以關(guān)系取代原則，致使權(quán)力變味，法紀(jì)失尊。在行政組織中，以主要領(lǐng)導(dǎo)為首、金錢為紐帶形成的官場同盟、官商同盟，破壞了政治生態(tài)，挫傷了下級的積極性；打破公平競爭的市場秩序，行賄商人非法獲得暴利，給國家和人民財產(chǎn)帶來損失；不良政風(fēng)帶壞民風(fēng)，使社會上遵紀(jì)守法的意識淡漠，“辦事找關(guān)系”、“事事錢開路”的觀念盛行。

(三)行政環(huán)境因素

官員官僚主義思想盛行。在“家長制”、“一言堂”作風(fēng)的行政組織中，上級缺少積極的態(tài)度來傾聽批評，喪失了來自下級有價值的批評，疏遠了那些完全是有理由、有根據(jù)地批評某些決策和行為的人。另一方面，雖然我國民主化水平的不斷提高和制度性渠道的變革，大大降低了批評上級官員而受到的風(fēng)險，但風(fēng)險依然存在，并隨上下級職務(wù)和級別的差距增大。再者，作為下級監(jiān)督、舉報或揭發(fā)上級的貪污瀆職，或多或少會遭到倫理譴責(zé)的風(fēng)險，整個行政組織系統(tǒng)對傳統(tǒng)觀念價值認(rèn)同也使下級“不敢越雷池一步”。因此，“識時務(wù)者為俊杰”成為或選擇與上級積極配合，抑或是保持旁觀的下級心理的真實寫照。

行政倫理道德與一般職業(yè)倫理道德的混淆、趨同。公務(wù)員對自身倫理道德要求的“天花板”和“底線”，往往表現(xiàn)出與一般職業(yè)道德一致。這導(dǎo)致行政人員對自身要求不高，易于放松警惕，難以抵御金錢、權(quán)力、名譽、地位和美色等的誘惑，最終誤入“腐途”。另一方面，在公共利益與私利的博弈中，市場經(jīng)濟追求經(jīng)濟效益觀念的刺激和道德的低標(biāo)準(zhǔn)，使官員道德滑坡事件頻發(fā)。下級把上級作為職業(yè)標(biāo)桿，高道德期許往往演變成上行下效，釀成“上梁不正下梁必歪”的公共悲劇。

三、治理上下級行政倫理關(guān)系失范的對策

扭轉(zhuǎn)當(dāng)前行政組織中存在的上下級行政倫理關(guān)系失范，需要從政治層面、文化層面和行政環(huán)境層面入手，依靠制度、法律和公務(wù)員行政倫理教育，達到正本清源之功效，讓上下級行政倫理關(guān)系回歸到理性的道路上來。

(一)改進政治控制

進行政治體制改革，營造良好生態(tài)。首先，法律是治國之重器，依法治國是營造良好政治生態(tài)的基本方略。必須加快行政倫理立法的進程，使上下級行政倫理關(guān)系規(guī)范化、制度化。徹底改變行政領(lǐng)導(dǎo)高度集權(quán)，凌駕于組織之上，組織成為個人的工具的傳統(tǒng)權(quán)力行使方式，堅持按法律和規(guī)章制度行使權(quán)力；用法治制衡權(quán)力，權(quán)力清單限制權(quán)力擴張，縮小上下級之間的權(quán)力差距，規(guī)范越級行使職權(quán)和代行職權(quán)的行為。其次，簡政放權(quán)是釜底抽薪之策。要以簡政放權(quán)為重點，繼續(xù)取消、下放一批行政審批項目，防止不放、少放、緩放、假放等問題。最后，真正實現(xiàn)民主決策和首長末位表態(tài)制度，傾聽組織內(nèi)部不同的聲音，充分調(diào)動和發(fā)揚民主作風(fēng)，鼓勵有建設(shè)性的批評和建議，避免主要行政領(lǐng)導(dǎo)的偏聽偏信、專斷獨裁。

為政之要，首在選人，必須完善選拔用人機制。人才的選拔絕不應(yīng)以某些領(lǐng)導(dǎo)者的個人偏好為標(biāo)準(zhǔn)。組織部門要全面考察干部，精細檢驗干部德行、能力和實績，絕不能避重就輕，也不能一葉障目忽略大局；杜絕干部“帶病提拔”，嚴(yán)明黨紀(jì)、依法治權(quán)、選賢任能，加強理想信念教育；加快選人用人制度改革，真正實現(xiàn)公開選拔、公正透明、公平競爭，讓不想腐、想干事、能干事的干部干成事；重用敢于講實話、干實事、敢擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，探索能上能下、能進能出機制，探索務(wù)實的政績考評機制。

創(chuàng)新問責(zé)監(jiān)督制度，落實用人責(zé)任追究制度。解決“決策一言堂，用人一句話”、表面走程序等問題，把選人用人的權(quán)力關(guān)進制度的籠子，落實對帶病提拔的責(zé)任追究，堅持巡視監(jiān)督，加強對權(quán)力行使的過程和程序監(jiān)督，依法追究主要領(lǐng)導(dǎo)干部的主要責(zé)任以及副職和下級的連帶責(zé)任。

(二)發(fā)揮行政倫理的價值導(dǎo)向作用

鄧小平同志說：“上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應(yīng)當(dāng)對上級阿諛奉承，無原則地服從?！雹弁ㄟ^修正我國行政組織內(nèi)部倫理價值，提高黨性修養(yǎng)，端正世界觀、人生觀和價值觀，堅定黨性原則；清除依附在權(quán)力磁場周圍的“圈子”、“山頭”，治理下級以往對上級領(lǐng)導(dǎo)封建式的愚忠觀念；以黨紀(jì)國法為準(zhǔn)繩，真正的對黨和人民負(fù)責(zé)，在法律規(guī)章制度的框架內(nèi)配合上級工作。

重塑官德，建立正常、規(guī)范、道德的上下級關(guān)系?！盀檎缘?，譬如北辰”。樹立牢固的共產(chǎn)主義理想信念，杜絕買官、賣官、跑官、要官，用優(yōu)良政風(fēng)、社會正氣蕩滌歪風(fēng)邪氣，治療靈魂上的病變、精神上的“軟骨病”和價值觀上的扭曲。重視政績，更加重視德行操守，抵御外界的誘惑，保持心態(tài)平衡。“千丈之堤，以螻蟻之穴潰；百尺之室，以突隙之煙焚。”行政人員要以更高的道德要求嚴(yán)格要求自己，防微杜漸，積極踐行忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)，培養(yǎng)干部防腐拒腐的意識。

唯法唯規(guī)不唯人，即堅持遵循法律規(guī)章制度辦事，而不是唯上級意愿是從。積極配合上級工作，服從上級遵循合法程序作出的決策，但不是諂媚的縱容上級肆意妄為；上級領(lǐng)導(dǎo)要端正心態(tài)，民主平等的對待下級、公私分明，不能斂權(quán)自用，視下級為自己的私黨抑或是奴才；作為下級不能為了職務(wù)升遷喪失本心，要堅定理想信念，本分做人、扎實做事，抵制投機取巧、曲意逢迎。

(三)優(yōu)化行政倫理環(huán)境

“風(fēng)俗既正，中人以下皆自勉以為善；風(fēng)俗一敗，中人以上皆自棄而為惡?！惫俚碌暮B(yǎng)，不是孤立的，它從屬于一定的從政環(huán)境、一定的政治生態(tài)。正所謂“上梁不正下梁歪”，優(yōu)化行政倫理環(huán)境需要上級領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，發(fā)揮模范帶頭作用。

完善行政倫理監(jiān)督機制。從嚴(yán)治黨，強化對“一把手”的監(jiān)督，完善、落實黨委主體責(zé)任制、紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)制和組織內(nèi)部監(jiān)督等機制；牽好一把手這個“牛鼻子”，做好主要領(lǐng)導(dǎo)人的把控工作，避免主要領(lǐng)導(dǎo)存在問題還“一手遮天”，甚至“邊腐邊升”?！墩撜Z》中說：“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，必偃?！薄吨軙芬嘤性疲骸八箘t風(fēng)行草偃，從化無違?！北苊夤俚滤?，重塑良好官德，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部。正所謂，源清才能流清。同時，下級官員要敢于對上級直言，說真話、說實話，幫助上級遵守黨紀(jì)國法，并且絕不與上級同流合污。

堅決取締“腐敗潛規(guī)則”，鏟除潛規(guī)則的土壤，從根本上要防止上下級之間拉幫結(jié)派和利益相互輸送，杜絕權(quán)錢交易、權(quán)色交易，斬斷官場人情關(guān)系紐帶，嚴(yán)厲打擊拉“山頭”、搞“小圈子”等不良官場習(xí)氣。堅持反腐高壓不放松，對腐敗零容忍，營造風(fēng)清氣正的行政環(huán)境。

【注釋】

①劉祖云：《論十大行政倫理關(guān)系》，《社會科學(xué)》2006年第9期。

②徐光超：《遏制塌方式腐敗的對策研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年6月中。

③1980年，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話。

[1]勞倫斯·邁耶，約翰·伯內(nèi)特等.比較政治學(xué)——變化世界中的國家和理論[M].北京：華夏出版社，2001:322-337.

[2]劉祖云.政府官員上下級關(guān)系：“位差”調(diào)適與化解[J].社會科學(xué)，2008(8).

[3]徐光超.遏制塌方式腐敗的對策研究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015年6月中.

[4]鄒毅.“塌方式腐敗”的治理之道——基于政治生態(tài)學(xué)的視角解讀[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報，2016(2).

[5]晉振華.差序格局視域下的幫派與法治中國的構(gòu)建——從塌方式腐敗說起[J].改革與開放.2015,(19).

[6]狄奧，王迪新.論廉政文化與政治生態(tài)優(yōu)化[J].行政與法，2015(9).

[7]王鵬瑞.關(guān)于我國行政倫理建設(shè)的思考[J].新西部，2016(9).

孟里中(1990-)，男，漢族，湖北天門人，云南民族大學(xué)行政管理研究生，研究方向：社會治理；陳包(1991-)，男，土家族，貴州沿河人，云南民族大學(xué)旅游管理研究生，研究方向：旅游經(jīng)濟管理；劉學(xué)斌(1993-)，男，漢族，河北張家口人，云南民族大學(xué)社會保障研究生，研究方向：社會保障理論與實務(wù)；張朋(1991-)，男，漢族，山東青島人，云南民族大學(xué)行政管理研究生，研究方向：當(dāng)代政府治理。