王歡

摘要：采用文獻資料法從農(nóng)地產(chǎn)權制度、政府行為、農(nóng)民自身訴求等3個方面對我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場進行了相關的文獻述評，得出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的過程應該是一個以提高社會福利和土地利用效率為目標的、在政府總體規(guī)劃下進行市場化的、土地開發(fā)與利用的過程。在這個過程中，每一寸農(nóng)村土地都有明確的產(chǎn)權，每一位農(nóng)民的自身利益都得到尊重。只有這樣，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場才能得到普遍認可。

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場；農(nóng)地產(chǎn)權制度；政府行為；農(nóng)民訴求

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）05-0008-04

工業(yè)化和城市化是一個包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的集聚過程，在這個過程中，必然伴隨著大量農(nóng)村土地向城市建設用地的轉(zhuǎn)換。據(jù)統(tǒng)計，我國集體建設用地總量17萬km2，相當于全部城市建設用地7萬km2的2.5倍[1]。保守估計，通過村莊整治，我國可以節(jié)約666.7萬hm2集體建設用地，這個面積足夠支撐未來幾十年的經(jīng)濟建設。但是我國實行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，在這種制度下，城市市區(qū)的建設用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征用后新增的建設用地歸國家所有；城市市區(qū)以外及法律規(guī)定由國家所有以外的農(nóng)民宅基地或其他類型的建設用地歸農(nóng)民集體所有。2種土地制度由不同的機構(gòu)管理，形成不同的市場和權力體系。這種割裂的土地市場制度下，只要涉及到農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，就要通過嚴格的政府征地。政府以較低的土地補償費用獲得土地，然后又以“招拍掛”方式出讓該片土地的使用權，從中得到巨額差價，這個過程中，集體和農(nóng)民不能獲得土地的市場收益，土地財產(chǎn)權徒有其表，從而形成了事實上的農(nóng)地非農(nóng)化的政府壟斷。雖然這種城鄉(xiāng)二元的土地制度在形成初期對保障農(nóng)民就業(yè)、基本生活權利以及國家糧食安全作出過重大貢獻，但在工業(yè)化、城市化高速發(fā)展的今天，也帶來了土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權利被侵犯及土地利益矛盾加劇等諸多問題，甚至引發(fā)了很多社會矛盾。時至今日，我國在土地市場建設的各個方面都取得了明顯的成效，但是，舊有的城鄉(xiāng)分割的二元土地制度的慣性和土地利益重新調(diào)整的艱巨性決定了我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場注定是一個漫長而坎坷的過程。因而如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是亟需解決的重大理論和實踐問題。本文基于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的不同視角，梳理研究成果，以期為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場發(fā)展提供理論借鑒。

1農(nóng)地產(chǎn)權制度與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

20世紀70年代末至80年代初，中國農(nóng)村社會進行了一次具有偉大歷史意義的改革——確定家庭承包責任制為農(nóng)村基本經(jīng)營制度。但是，應該看到它只是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的衍生物，與終極的市場經(jīng)濟形態(tài)相比，它只是一場不徹底的土地運動，甚至在現(xiàn)階段成為統(tǒng)一土地市場的制度障礙。雖然所有權和使用權分離的家庭承包責任制充分發(fā)揮了農(nóng)民的積極性，但同時也導致集體所有的農(nóng)村土地制度沒有能夠很好地發(fā)揮其產(chǎn)權的排他和激勵功能。大部分學者認為，土地產(chǎn)權這種不完整性很大程度上與我國計劃經(jīng)濟時期形成的土地所有制的城鄉(xiāng)二元性有關。梳理各學者研究成果可以發(fā)現(xiàn)，相關研究學者在土地產(chǎn)權問題上達成共識：殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權關系不可能使市場機制在統(tǒng)一土地市場過程中發(fā)揮合理的資源配置作用。

姚洋對農(nóng)村土地產(chǎn)權的不完整性進行過詳細的論述，在他看來，農(nóng)民土地產(chǎn)權的殘缺首先來自農(nóng)民作為集體土地所有者的身份本身[2]，這與錢忠好的研究結(jié)果[3]相得益彰。錢忠好等認為，我國的農(nóng)民土地集體所有制實質(zhì)上是社區(qū)所有制，這一制度安排的重要特征就是產(chǎn)權邊界是變化的，會隨著社區(qū)人口的變化進行周期性調(diào)整，中國農(nóng)村土地的這種產(chǎn)權特性，使得其具有社區(qū)公共物品的屬性，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權缺少嚴格的排他性[3-4]。黃賢金等研究得出現(xiàn)階段影響我國農(nóng)村土地市場發(fā)展的因素是土地產(chǎn)權的安全性和可轉(zhuǎn)讓性，認為沒有安全的土地產(chǎn)權會影響以土地為基礎的信貸市場的發(fā)展，從而妨礙農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置[5]。文貫中認為，農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權排他性在征地問題上能夠最為明顯地表現(xiàn)出來：在當今的農(nóng)村土地集體所有制下，正是源于農(nóng)地的產(chǎn)權強度不夠，在征地過程中，農(nóng)民的收益被人為地壓低，從而難以分享城市化帶來的收益；如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌握完整的土地產(chǎn)權，就不會發(fā)生聳人聽聞的當代圈地運動——對私有財產(chǎn)的公共化掠奪[6]。

李建建認為，我國當前征地過程中農(nóng)民權益流失的根本性制度根源在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權殘缺，是農(nóng)村土地產(chǎn)權市場化不充分、不規(guī)范的必然結(jié)果；現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制“既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權，也不是一種純粹的國家所有權，它是一種“由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權制度安排”[7]。馬良燦在研究中指出，我國目前農(nóng)地產(chǎn)權制度的根本問題在于地權配置的不合理，即兩頭（農(nóng)戶、國家）權太小，中間（社區(qū)、地方及基層組織）權太大，這種權力配置的首要原則是土地不屬于農(nóng)民私人所有，也就是“大家所有，只有農(nóng)民沒有”，由此得出，我國農(nóng)村地權問題的根源就在于農(nóng)民與政府力量的對比關系上[8]。

農(nóng)地的產(chǎn)權制度是一個制度體系，具有多層次性，土地所有權及其分離出來的占有權、使用權、收益權、處分權構(gòu)成了完整的土地產(chǎn)權體系。曲福田等認為，在涉及農(nóng)村土地集體產(chǎn)權的各種權力關系中，只有所有權、使用權具有獨立或相對獨立的經(jīng)濟權力關系，可單獨進入市場，而占有權、收益權、處分權等都只是兩者的衍生[9]。張光宏認為，產(chǎn)權制度是整個經(jīng)濟制度的核心，其核心地位只有在與其相關的其他制度確立并得到支持后，才得已確立；在此基礎上，他首先對中國農(nóng)地產(chǎn)權制度的效率進行歷史分析，然后從效率角度出發(fā)，提出農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的方向應為進一步提高圖示使用權強度[10]。周其仁認為，現(xiàn)行的土地征收制度意味著農(nóng)民沒有對集體土地的處分權，實質(zhì)上就是沒有土地財產(chǎn)權，因此也就無法獲得土地出讓后的大部分土地增值收益；保護農(nóng)地產(chǎn)權就是保護農(nóng)民選擇轉(zhuǎn)讓的權力，在此基礎上，得出隨著改革和發(fā)展的推進，轉(zhuǎn)讓權對農(nóng)民越來越重要的結(jié)論，為了配合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期農(nóng)民機會集合的變化，最重要的制度安排就是農(nóng)村各項資源的轉(zhuǎn)讓權，轉(zhuǎn)讓權清楚了，使用權也一定會清楚[11]。

除此之外，還有很多學者對我國未來農(nóng)地產(chǎn)權制度改革方向提出了建議。有的學者主張“以國有制取代機體所有制”[12-14]，有的學者主張“以私有制取代集體所有制”[15-16]，還有的學者主張“在堅持集體所有制的基礎上對其進行完善”[17-18]。

關于集體產(chǎn)權的研究成果很多，不同的學者從不同的角度進行了剖析，并賦予了不同的理解，形成了“分歧與共識同在”的局面，這些研究成果對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場有很大的促進作用。明確清晰的農(nóng)地產(chǎn)權是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的基本條件。而現(xiàn)階段的農(nóng)民集體所有制不會解決農(nóng)村的所有財產(chǎn)權利問題，頂多是一個未經(jīng)雕琢的體制外殼，在更多的實際經(jīng)濟權利問題面前顯得非常地蒼白無力。其中最重要的一個原因就是，集體土地所有權沒有對農(nóng)地進行調(diào)查確權和依法登記，導致集體土地所有權模糊、主體缺失等，難以從根本上解決土地增值收益的分配范圍、享有權利、收益成員不清楚等問題。因此，筆者認為，要想建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，真正釋放農(nóng)村的經(jīng)濟潛力，政府必須給予足夠的重視，尊重產(chǎn)權必然在經(jīng)濟發(fā)展中完善的規(guī)律，對集體經(jīng)濟體制下的農(nóng)民權利一一界定。此外，在農(nóng)地產(chǎn)權制度的選擇上必須遵循3條原則：一是要與當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平相適應，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的提高；二是能滿足國家農(nóng)地產(chǎn)權穩(wěn)定政策的需求；三是符合自由市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。

2政府行為與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

由于土地的公共產(chǎn)品屬性，不管對其進行公益性的征地還是私人的開發(fā)，一個最主要的問題就是土地利用的外部性，這也是政府干預土地市場最基本的理由。但政府對土地市場的干預，必須要以土地的市場價值為基礎，才能實現(xiàn)其干預土地市場的目的：降低土地利用中的交易成本，實現(xiàn)土地交易的正外部效應。因此，在引入市場機制的同時，也應認識到政府干預的兩面性。近年來，我國建立統(tǒng)一的土地市場進程的加快對社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)地資源的有效配置產(chǎn)生了重要影響，而由于政府在我國建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場過程中處于重要地位，因此對這個過程中政府行為的研究文獻也越來越多，梳理各研究成果可以發(fā)現(xiàn)大部分學者研究的重點：一是政府失靈問題，二是對土地市場的干預。

陳利根等從征用土地的成本與收益出發(fā)，對政府征用權的存在和行使作了經(jīng)濟分析，考察了公共利益與公平補償對政府征用土地的限制作用和影響。他們認為，首先，在法律只有授權而沒有限權的情況下，政府動用土地征用權的自由裁量權很大，政府的意圖都可以看成是“公共目的”或“公共利益”，這必然會出現(xiàn)權力濫用，侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權的問題；其次，政府通過土地征用權的動用和行使獲得了權力租金，這會進一步削弱法律法規(guī)對政府的限權作用；最后，由于政府征地具有義務強制性，可能會帶來“使財產(chǎn)從高評價到低評價的”無效率問題[19]。

曲福田等在分析農(nóng)地非農(nóng)化的問題上認為，必須區(qū)分土地的剛性需求與過渡性需求，并從理論上用“代價性損失”與“過渡性損失”進行分析?！稗r(nóng)地代價性損失”指在市場功能完整的條件下區(qū)域經(jīng)濟增長中必需的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，而”農(nóng)地過渡性損失“則是指在經(jīng)濟增長過程中由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。他們認為，市場失靈造成的農(nóng)地過渡性損失有一定的內(nèi)生性，而人為（政府）的不適當干預所產(chǎn)生的過渡性損失，是發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的主要問題，因此，首先解決政府失靈所造成的農(nóng)地過渡性損失是實現(xiàn)農(nóng)地可持續(xù)利用的關鍵[20]。

馬凱從消費者剩余、生產(chǎn)者剩余以及社會總剩余的角度分析城鄉(xiāng)建設用地分割導致的福利損失。他認為這種福利損失主要是由在制度創(chuàng)新過程中，政府的制度維護導致的不作為、制度變遷的固有特性造成的，通過建立政府、農(nóng)民復制動態(tài)模型，得出農(nóng)民最終會進入市場競爭，政府也將接納集體非農(nóng)建設用地進入國有土地市場這一事實[21]。

張良悅認為，土地配置的市場失靈并不代表政府干預的必然性和完美性，在市場機制不健全的情況下，政府干預會扭曲土地的市場價值，造成利益結(jié)構(gòu)的扭曲和沖突，反而不利于土地資源的有效配置；因此，在這個過程中應該先處理好市場配置與政府干預的關系，其核心是提高土地的利用效率和增進整個社會的福利水平[22]。

馬凱等通過建立一般進入阻止動態(tài)博弈模型，得出“打擊，（進入，進入）”為中國集體非農(nóng)建設用地市場的長期動態(tài)均衡，為最大限度地避免社會福利損失、確保城鄉(xiāng)非農(nóng)建設用地競爭市場的實現(xiàn)，必須打破政府土地征用壟斷堅冰，實現(xiàn)政府和農(nóng)民的非農(nóng)建設用地攻擊力量的平衡[23]。

王克強等認為，在城市一體化的背景下，政府對集體土地不再作為利益分配的主宰者直接決定和參與土地利益的初次分配，而是作為土地利益分配鏈條中的一環(huán)，分享屬于自己的部分利益。政府的主要職能就是管理土地市場與提供土地公共產(chǎn)品，主要在土地供求交易和利用的過程中通過稅費等形式實現(xiàn)對土地利益的分享和調(diào)節(jié)[24]。

黃小虎認為在市場經(jīng)濟中，政府的主要角色是“裁判員”，允許政府經(jīng)營土地，客觀上又使政府成為了“運動員”。政府經(jīng)營土地的制度，使不同層級政府的職能發(fā)生錯位，降低了行政管理的效率。中央和省級政府不直接掌握土地，其主要職能是管理；而城市政府，不論層級大小，直接掌管土地，其職能既有管理，又有經(jīng)營。當經(jīng)營與管理發(fā)生矛盾時，由于經(jīng)營利益涉及地方發(fā)展，必然導致管理服從經(jīng)營；另外，政府經(jīng)營土地還會導致社會對政府行為的監(jiān)督出現(xiàn)盲點，政府行為的失控不能及時得到糾正[25]。

在市場經(jīng)濟條件下，土地是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，擁有相關的土地權利對農(nóng)民保護其財產(chǎn)十分重要，而現(xiàn)行的制度安排卻使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利得不到實現(xiàn)。理論上講，不管是城市土地還是農(nóng)村集體土地應該具有“同地、同權、同價、同責”的原則，但是土地區(qū)位的不同以及土地本身的外部性使得這一原則的發(fā)揮存在障礙，不可避免地就會出現(xiàn)“城鄉(xiāng)土地的二元分割”。

筆者認為，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地市場并不存在類似于城市土地市場中那樣強有力的土地所有權以及使用權的法律保障，另外土地本身除了具有經(jīng)濟價值以外，還具有生態(tài)價值、景觀功能、糧食安全等社會外部性。即使具有完整產(chǎn)權和保障機制，農(nóng)地外部性的存在也會使得單純的市場機制很難發(fā)揮優(yōu)化土地資源配置的作用。因此，對于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，市場和政府并不相互矛盾，因為在這個過程中，不僅僅只有土地資產(chǎn)的交易，還存在對環(huán)境、生態(tài)和社會的不可逆的潛在影響。因此，筆者主張，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的過程應該是一個以提高社會福利和土地利用效率為目標的在政府總體規(guī)劃下進行市場化的土地開發(fā)與利用的過程；在這個過程中存在一個平衡機制，使得各個利益主體能夠在土地交易中做到共贏。但這究竟是一個什么樣的平衡機制，其作用機理如何，是以后研究的重點之一。

3農(nóng)民自身的訴求與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

土地問題的核心是一個制度問題，是一個在土地級差收益上漲過程中誰有權及誰應該分享多大收益問題[26]?，F(xiàn)階段，城市化與工業(yè)化日漸加速，但是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓限制條件依然含糊不清，在這種情況下就出現(xiàn)了無法避免的巴澤爾困境：離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權制度，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟資源和機會，這種情況下農(nóng)戶的利益最終受到損害。據(jù)黨國英教授的研究，以2002年無償貢獻的土地收益為7 858億元計算，農(nóng)民相當于放棄了260 000億元的土地財產(chǎn)權（按當前的銀行利率3%計算）[27]；而楊小凱根據(jù)農(nóng)民的人均真實收入、商業(yè)化程度（勞動分工水平）界定和行使產(chǎn)權的效率指數(shù)之間關系的經(jīng)濟計量模型發(fā)現(xiàn)，如果在1987年土地自由貿(mào)易被允許的話，我國農(nóng)民的真實收入會增加30%[15]。由此可見，集體土地作為農(nóng)民財產(chǎn)的一部分，通過建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，實現(xiàn)使用權入市流轉(zhuǎn)，不僅能夠使農(nóng)村土地資源參與各個領域的經(jīng)濟發(fā)展和城市建設，而且農(nóng)民還可從中獲得巨大的土地增值收益，拓展農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展空間。隨著農(nóng)民對自身利益的認識逐漸深刻，土地非農(nóng)化增值收益會誘使農(nóng)民產(chǎn)生由實現(xiàn)自身利益引發(fā)的制度創(chuàng)新的期盼。農(nóng)民追求自身利益與發(fā)展訴求的影響力是巨大的，當這種力量得到規(guī)范，其行為就會推動農(nóng)地制度的變遷，成為農(nóng)地制度變遷的主導[28]。因此，農(nóng)民自身利益訴求的重要性成為專家學者在研究農(nóng)地制度變遷時的重點研究視角。

陳立根等對農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地發(fā)生流轉(zhuǎn)原因進行了研究，認為促進其流轉(zhuǎn)最重要的原因就是這種非正式的制度合理地安排了制度變遷過程中的潛在收入流。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制使得農(nóng)民在農(nóng)地經(jīng)營中的預期收入嚴重不足，農(nóng)民的收入預期在農(nóng)地經(jīng)營中的缺陷使得農(nóng)民的投入自然而然地轉(zhuǎn)向了非農(nóng)用地。因為這些建設用地是他們的“私有財產(chǎn)”，它的收入預期比農(nóng)地要高得多，農(nóng)民對于收入預期這一認識在農(nóng)地和非農(nóng)建設用地之間的轉(zhuǎn)變，就誘致了生產(chǎn)要素的投入偏向，生產(chǎn)要素的組合就“生產(chǎn)”出了非農(nóng)建設用地的潛在收入[29]。盧吉勇在制度創(chuàng)新理論框架下對農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新活動開展了研究，發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的潛在利潤是誘使農(nóng)村集體及非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的唯一主導因素[30]。

劉永湘等從我國農(nóng)民土地發(fā)展權的角度進行研究，認為農(nóng)村集體所有土地的非農(nóng)化始于國家對其發(fā)展權的壓抑，非公共利益性質(zhì)的征地行為壓抑集體土地所有者的土地發(fā)展權，給集體土地所有者帶來了損失，而用地單位和政府卻分享了這部分土地非農(nóng)化后的增值收益，農(nóng)民對這種集體所有土地發(fā)展權的抗爭誘發(fā)了自發(fā)的集體建設用地流轉(zhuǎn)的行為[31]。

劉芳等以“外部利潤-同意一致性-農(nóng)地制度創(chuàng)新”為主線，對昆山富民合作社進行了制度詮釋：隨著農(nóng)地制度環(huán)境條件的變化，會產(chǎn)生當事人在現(xiàn)行農(nóng)地制度安排下無法獲得的外部利潤，外部利潤的存在會誘使當事人進行制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的過程同時又是利益重新調(diào)整的過程，這就在制度創(chuàng)新中形成不同的利益集團，而利益集團的一致同意可以最大限度地降低制度創(chuàng)新的成本，推動制度創(chuàng)新的快速發(fā)展[32]。

譚永忠等在分析“城中村”產(chǎn)生的微觀動因的研究中，以土地剩余為切入點，認為“城中村”的產(chǎn)生是地方政府、村集體組織和村民三方力量共同追逐“土地租金剩余”的結(jié)果，是相關利益主體的理性選擇，最后得出“城中村”問題的解決需要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”[33]。

戴偉娟認為，我國征地制度下征地補償過低，補償與違法轉(zhuǎn)讓之間的巨大利益差距是農(nóng)村集體土地直接入市的利益驅(qū)動力，巨大的潛在收益使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生了改變目前農(nóng)村集體不能直接供地的制度的現(xiàn)實需要[34]。

楊富堂在制度利潤的基礎上，構(gòu)建了農(nóng)地產(chǎn)權演進模型，得出農(nóng)地產(chǎn)權制度有效率地演進是農(nóng)村經(jīng)濟組織自覺追求制度利潤的結(jié)果；組織對農(nóng)地產(chǎn)權制度的選擇要與當?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應；在農(nóng)地制度選擇上，政府和農(nóng)村經(jīng)濟組織目標不一致，往往會導致政府對農(nóng)地產(chǎn)權制度的過度干預和農(nóng)地產(chǎn)權制度的無效率演進[35]。

農(nóng)民是中國農(nóng)地制度改革的主要參與人之一，農(nóng)民自身的發(fā)展意愿對農(nóng)地制度及其組成部分的選擇有十分重要甚至是決定性的作用，農(nóng)地制度創(chuàng)新必須以農(nóng)民的制度需求為基礎。土地是農(nóng)民最后的資源，推土機一推，農(nóng)民什么就沒有了，農(nóng)民之所以十分珍視土地承包權，除了在于農(nóng)地的經(jīng)濟價值外，更重要的是在于農(nóng)地所特有的社會保障權益。筆者認為，農(nóng)村農(nóng)地制度改革的出發(fā)點與落腳點應該是尊重和增進農(nóng)民利益，把制度創(chuàng)新與維護農(nóng)民利益相結(jié)合，農(nóng)民才有動力和能力參與經(jīng)濟改革。

從建國以來的歷次農(nóng)地制度改革可以看到，農(nóng)民對自身發(fā)展的認知已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)地制度環(huán)境的重要組成部分，對農(nóng)地制度績效產(chǎn)生影響，并最終影響農(nóng)地制度的變遷方向與方式。與農(nóng)民發(fā)展的訴求相一致的農(nóng)地制度改革，是良性的制度變遷，可以提高農(nóng)地制度變遷的整體效率；與此相反，國家主觀的、與農(nóng)民自身訴求不相一致的制度變遷，則會增加農(nóng)地制度改革成本，不利于制度效率與制度變遷績效。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場正是基于對農(nóng)民自身訴求與愿望的高度重視而提出來的。在這個過程中，農(nóng)民對自身利益的認識與農(nóng)地制度環(huán)境相互影響，并最終推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的建立。既然農(nóng)民自身訴求對我國農(nóng)地制度的變遷產(chǎn)生如此重要的影響，那么就有必要從這個角度對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行研究，這一研究不僅僅需要從理論上進行分析，并且亟需結(jié)合中國的實際案例進行實證分析，這樣才能把握農(nóng)地制度變遷的本質(zhì)，提高我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的整體效率。

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