丁 云，顧韻婷

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

中國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民群體數(shù)量龐大，其民主化進(jìn)程與國家民主化發(fā)展程度密切相關(guān)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，在改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期產(chǎn)生并迅速壯大的農(nóng)民工群體，逐漸產(chǎn)生了較為明顯的代際分化，年輕一代的農(nóng)民工成為城市建設(shè)的生力軍。這一新興的農(nóng)民工階層與上一代農(nóng)民工相比，大多在城市出生或成長，受教育程度普遍提高，自身的權(quán)利意識(shí)更加清晰，開始追求除經(jīng)濟(jì)平等以外的政治層面平等。然而在城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度制約下，該群體目前仍缺乏進(jìn)行合法、有序政治參與的良好的制度環(huán)境，其政治參與始終處于邊緣化地帶，政治權(quán)益無法得到有效的保障，政治利益表達(dá)機(jī)制及政治參與的自組織建設(shè)也都亟待進(jìn)一步完善。

一、新生代農(nóng)民工政治參與的特征

政治參與是公民通過一定方式參加政治生活，直接或間接地影響政府決策，表達(dá)政治意愿，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的行為。[1]新生代農(nóng)民工作為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)繁榮進(jìn)步的重要群體，其政治參與程度直接反映了我國民主政治建設(shè)的完善程度。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，新生代農(nóng)民群體也呈現(xiàn)出新的特征。

(一)政治權(quán)利意識(shí)更加明晰，功利化特征明顯

新生代農(nóng)民工大多出生或成長于城市，對(duì)農(nóng)村土地的依賴愈發(fā)減少，城市成為他們心中期待的歸屬地，“離土又離鄉(xiāng)”是目前該群體的普遍現(xiàn)狀。近年來，黨和國家出臺(tái)了諸多推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，以及保障農(nóng)民工權(quán)益的政策與意見。隨著制度環(huán)境的改變，新生代農(nóng)民工通過有序的政治參與來行使自身政治權(quán)利的意識(shí)愈加明晰。據(jù)全國總工會(huì)的調(diào)查報(bào)告顯示，“當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，新生代農(nóng)民工中因?yàn)榕卤粓?bào)復(fù)而不向有關(guān)部門投訴的只有6.5%，僅是傳統(tǒng)農(nóng)民工的一半；采取投訴行為時(shí)，以集體投訴方式進(jìn)行的(幾個(gè)人一起去投訴)，新生代農(nóng)民工為45.5%，高出傳統(tǒng)農(nóng)民工17.6個(gè)百分點(diǎn)”[2]。由此可見，在自身的基本溫飽得以保障后，新生代農(nóng)民工群體已經(jīng)逐步從追求經(jīng)濟(jì)平等，過渡到追求包括政治平等在內(nèi)的全面平等，以期在市民化的過程中更好地融入城市。

伴隨新生代農(nóng)民工群體政治權(quán)利意識(shí)的覺醒，其政治參與行為還呈現(xiàn)出了較為明顯的功利化特征，政治義務(wù)感有待加強(qiáng)。大多數(shù)新生代農(nóng)民工其實(shí)并不理解民主政治的意義何在，而是將其作為實(shí)現(xiàn)自身利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益的一種途徑。維護(hù)自身利益往往是他們參與的主要驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)涉及到該群體的切身利益之時(shí)，他們會(huì)通過維護(hù)自身權(quán)益的自發(fā)性行為，以政治參與的方式表達(dá)自身利益需求，使國家和政府為其發(fā)展提供更好的條件。

(二)政治參與能力有所提升，方式得以改善

權(quán)利意識(shí)的覺醒是進(jìn)行有效政治參與的第一步，但僅有明晰的權(quán)利意識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于政治參與能力的不足，上一代農(nóng)民工在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，大多選擇通過非制度化的方式加以解決，因此越發(fā)被隔離在合法有序的政治參與之外。

與父輩們相比，新生代農(nóng)民工群體所追求的已經(jīng)不僅是掙錢糊口或接濟(jì)家庭，而是更多為了尋求自身的發(fā)展。自小居住在城市讓他們有機(jī)會(huì)接觸更好的教育與培訓(xùn)資源，據(jù)全國總工會(huì)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，截至2015年，受過高中及以上教育的農(nóng)民工已經(jīng)占到25.2%。[3]另有調(diào)查指出，在北方農(nóng)民工的主要流向城市哈爾濱，新生代農(nóng)民工中不識(shí)字或識(shí)字很少的人只占1.3%。[4]73

公民的受教育程度是決定其政治參與能力的主要因素。列寧在《在全俄政治教育委員會(huì)第二次代表大會(huì)上的報(bào)告》中提到：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、謊話偏見，而沒有政治?！盵5]200受教育程度的提升，能夠有效地幫助新生代農(nóng)民工理解現(xiàn)行的法規(guī)政策，一定程度上消除其進(jìn)行政治參與的自卑感，推動(dòng)其從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”。因此，當(dāng)新生代農(nóng)民工的政治權(quán)利受到侵犯時(shí)，他們不再甘于沉默或者盲目地采取激進(jìn)的方法，而是有意識(shí)地選擇有效、合法的形式維護(hù)自身權(quán)益。

除此以外，信息時(shí)代的到來使新生代農(nóng)民工可以更大程度地通過運(yùn)用新媒體網(wǎng)絡(luò)，尤其是手機(jī)這一通訊工具來了解時(shí)事社情。這種新型的方式對(duì)提升新生代農(nóng)民工群體的政治參與能力起到了一定推動(dòng)作用，幫助該群體打開了政治參與的新渠道，拓寬了自身的政治視野。

(三)政治效能感整體偏低，有序化參與不足

政治效能感是影響公民政治參與的一項(xiàng)重要心理因素，政治效能感強(qiáng)的人往往認(rèn)為自己的政治參與行為能夠?qū)φw的政治過程和政府行為產(chǎn)生較大的影響。[6]

新生代農(nóng)民工群體的權(quán)利意識(shí)和政治參與能力雖然有所提升，但調(diào)查顯示，其政治效能感相較于上一代農(nóng)民工卻沒有明顯的變化。例如當(dāng)自身權(quán)利受到侵害時(shí)，有超過三分之二的受調(diào)查對(duì)象認(rèn)為司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)難以秉公辦案和依法處理。[7]這種觀念層面上的熱情和現(xiàn)實(shí)層面中顯現(xiàn)出的消極態(tài)度，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工群體對(duì)自身的政治參與行為信心不足，長期徘徊在制度化政治參與的邊緣，不得不通過采取一些激進(jìn)的手段以達(dá)成自身的政治訴求。

新生代農(nóng)民工的政治效能感之所以始終偏低，很大程度上是受到了現(xiàn)行制度的制約，包括城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度、選舉制度等在內(nèi)，與現(xiàn)階段該群體的政治參與需求相比，都存在著不同程度的滯后性，從而束縛了該群體的政治參與行為。長此以往，將導(dǎo)致新生代農(nóng)民工的政治參與意識(shí)趨于淡漠，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以及民主政治建設(shè)產(chǎn)生消極的影響。

二、新生代農(nóng)民工政治參與面臨的主要制度困境

改革開放之后，我國進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和機(jī)械化工業(yè)的發(fā)展促使農(nóng)民工群體迅速壯大。而新生代農(nóng)民工作為一個(gè)新興階層，其自身也呈現(xiàn)出了新時(shí)期的新變化。隨著該群體政治權(quán)利意識(shí)的明晰和政治參與能力的提升，國家及政府出臺(tái)、改革了一系列諸如城鄉(xiāng)同比選舉人大代表制度、信訪制度等政策，以滿足新生代農(nóng)民工日益高漲的政治參與需求。然而在城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度制約下，處于邊緣化的新生代農(nóng)民工群體在政治參與過程中仍然面臨著利益表達(dá)機(jī)制不健全、組織性不強(qiáng)的制度困境，阻礙其進(jìn)行有序、合法的政治參與。

(一)城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度難以突破

在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的今天，戶籍制度成為了制約新生代農(nóng)民工進(jìn)行有效政治參與的主要客觀原因。自1958年全國人大常委會(huì)公布《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度被正式確立起，時(shí)至今日這一制度也未做出實(shí)質(zhì)性的改變。包括選舉在內(nèi)的我國主要政治參與形式的相關(guān)政策規(guī)定，也均建立于戶籍制度的基礎(chǔ)之上。

目前，新生代農(nóng)民工群體長期生活在城市，與土地分離，無法在其戶口所在地進(jìn)行政治參與。而按照現(xiàn)行戶籍制度的規(guī)定，該群體又無法取得城市人口身份，亦無法在城市參與政治活動(dòng)。這種長期邊緣化的身份，不僅使新生代農(nóng)民工的政治權(quán)利難以有效行使，政治權(quán)益難以保障，亦使其在權(quán)利受到侵犯時(shí)，只能選擇沉默接受，或被迫選擇非制度的政治參與，一定程度上影響了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

從歷史進(jìn)程的角度來看，我國現(xiàn)行的二元化戶籍管理制度是有其原因的。工商業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)互相分離是社會(huì)生產(chǎn)力不斷發(fā)展階段中不可避免的社會(huì)分工趨勢，正如馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》中所指出的：“一個(gè)民族的生產(chǎn)力發(fā)展的水平，最明顯地表現(xiàn)于該民族分工的發(fā)展程度?！盵8]68伴隨著社會(huì)發(fā)展的腳步，社會(huì)分工愈加明晰，以城市為重心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)差距亦在逐步拉大，二元化的戶籍管理制度也因此應(yīng)運(yùn)而生，按照不同群體各自的特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的管理。然而隨著機(jī)械化作業(yè)解放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，戶籍也逐漸變成了身份上的劃分標(biāo)準(zhǔn)，成了新生代農(nóng)民工身上的一個(gè)標(biāo)簽。這一標(biāo)簽帶給他們的自卑感和害怕被歧視的心理因素，也是阻礙其政治參與的重要主觀原因。新的社會(huì)時(shí)期，只有加快城鄉(xiāng)融合建設(shè)才能夠走向新的歷史階段。于我國而言，戶籍制度的改革也正是解決這一問題的根本舉措。

目前，新時(shí)期的戶籍制度改革仍未走出堅(jiān)冰區(qū)。2016年起，部分城市開始嘗試建立和完善的積分落戶制度仍面臨著實(shí)施過程中的諸多問題。以北上深廣這些特大城市為首的高門檻的積分落戶制度，增加了新生代農(nóng)民工市民化的成本。雖然目前該群體的收入在逐年增長，但是截至2016年，農(nóng)民工的人均月收入也只有3275元。[9]城市中較為高昂的住房價(jià)格和生活成本使得新生代農(nóng)民工群體中有部分人不得不放棄市民化的機(jī)會(huì)，或者消極地繼續(xù)“漂泊”。這種持續(xù)化的邊緣性身份將始終制約著其進(jìn)行政治參與。因此從本質(zhì)上看，積分落戶制度并沒有從本質(zhì)上改變傳統(tǒng)的戶籍制度，只能成為一種過渡時(shí)期的過渡政策，只有加快進(jìn)行城鄉(xiāng)融合的建設(shè)，才能從根本上解決這種二元化的體制問題。

(二)利益表達(dá)機(jī)制有待完善

新生代農(nóng)民工群體政治參與的效能感偏低，很大程度上是因?yàn)槔姹磉_(dá)機(jī)制的不健全，以至于其利益訴求與主張都無法與政府進(jìn)行有效溝通。這其中，尤以人民代表大會(huì)的代表選舉制度為首。作為我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度是公民通過行使選舉權(quán)以實(shí)現(xiàn)政治參與、利益表達(dá)的基本制度。同理，通過選出足夠數(shù)量、能夠真正關(guān)心新生代農(nóng)民工生存，表達(dá)新生代農(nóng)民工切身利益的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，也是該群體表達(dá)自身政治訴求、參與政府決策的一個(gè)重要方式。而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工代表僅在全國人大代表大會(huì)中占據(jù)寥寥幾席，很難真正表達(dá)該群體的利益。若現(xiàn)行的選舉制度不能進(jìn)一步加以完善，新生代農(nóng)民工的政治訴求將難以表達(dá)，利益機(jī)制很難得以健全。

首先，選區(qū)劃分不合理的問題是影響新生代農(nóng)民工有效行使其選舉權(quán)的一個(gè)重要因素。根據(jù)我國現(xiàn)行選舉法的規(guī)定，我國選區(qū)劃分以居住地為主，生產(chǎn)、事業(yè)、工作單位為輔，而居住地又以戶籍地為劃分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于流動(dòng)人口，選舉法規(guī)定“選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉”。但在實(shí)踐中，新生代農(nóng)民工通常由于經(jīng)濟(jì)和時(shí)間的限制導(dǎo)致絕大多數(shù)人無法在選舉期內(nèi)回到選區(qū)投票，但也因?yàn)槿鄙龠x民資格證明以及與用人單位之間不穩(wěn)定的雇傭關(guān)系而無法在流入地參與選舉。

除此以外，我國在縣級(jí)以下選舉人大代表采取的是直接選舉方式，這是我國新生代農(nóng)民工群體行使其選舉權(quán)時(shí)的一個(gè)重要方式，但實(shí)施的過程中同樣面臨著諸多困境。根據(jù)我國1983年《全國人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉若干規(guī)定》的規(guī)定：“選民在選舉期間臨時(shí)在外地勞動(dòng)、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會(huì)認(rèn)可，可以書面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票?！痹趯?shí)際操作層面，“書面委托”是委托選舉中最難實(shí)現(xiàn)的條件。新生代農(nóng)民工大部分剛剛在城市中立足，將書面委托送回原選區(qū)進(jìn)行投票成為了他們額外的開支，委托程序上也不夠便利，所以極少有農(nóng)民工為了行使投票權(quán)而特意履行程序。在農(nóng)村地區(qū)，沒有書面選舉進(jìn)行代投票、一人受到超過三人以上的選民委托進(jìn)行投票的現(xiàn)象比比皆是。委托程序上的不足，也造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在進(jìn)行選舉的時(shí)候時(shí)常出現(xiàn)賄選、不正當(dāng)拉票等等非法選舉的現(xiàn)象。如果這一制度不能完善，將無法建立有效的政治信任體系，新生代農(nóng)民工的政治權(quán)利難以得到保障。

(三)政治參與的組織性不強(qiáng)

著名政治學(xué)家亨廷頓曾指出：“組織是通向政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！盵10]382新生代農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，很難被流入地城市或鄉(xiāng)村社會(huì)組織所接納，即使加入其中，也往往處于邊緣化的狀態(tài)，其政治利益訴求難以得到有效的表達(dá)。因此，該群體往往寄希望于政府的救助。近年來，黨和國家為農(nóng)民工市民化、維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益出臺(tái)了諸多政策與意見，例如2014年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等。盡管政府將著力解決農(nóng)民工問題放在工作的重心位置，但部分基層政府對(duì)于農(nóng)民工群體還存在一定的排外心理，因此該群體的民意訴求無法引起政府的足夠重視，缺乏直接的溝通渠道。由于缺乏有序的組織和發(fā)言人，采取非制度化、非理性化的參與方式在新生代農(nóng)民工群體中屢屢發(fā)生，他們試圖通過極端的集體罷工、自殺式威脅、暴力等手段來維護(hù)自身的利益，結(jié)果往往適得其反，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。

傳統(tǒng)的公民政治參與往往以政府作為唯一組織者，政府組織下的政治參與，目的明確，組織結(jié)構(gòu)較為完善，但參與者往往表現(xiàn)出參與感低、隨意性強(qiáng)的特點(diǎn)。隨著現(xiàn)代民主政治的不斷發(fā)展，在政府主導(dǎo)下的非政府化社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)。這種以參與者利益和信念為核心的組織不但緩解了政府的組織壓力，同時(shí)使公民的政治參與力度得到有效提升，是未來我國民主政治建設(shè)中不可或缺的一個(gè)重要組成部分。近年來，新生代農(nóng)民工工會(huì)、社會(huì)組織陸續(xù)涌現(xiàn)，旨在爭取和維護(hù)該群體的切身利益，嘗試將新生代農(nóng)民工的政治參與引導(dǎo)向有序化的方向發(fā)展，逐步建立新生代農(nóng)民工政治參與的自組織。但是經(jīng)費(fèi)缺乏、組織結(jié)構(gòu)松散、組織人員經(jīng)驗(yàn)不足等，都是橫亙在這些農(nóng)民工組織面前的現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，這些組織大多屬于自發(fā)性質(zhì)，極少能夠掌握話語權(quán)，加之社會(huì)對(duì)于農(nóng)民工群體組織的接受程度偏低，想要成為政府和新生代農(nóng)民工之間的有力媒介，還需要不斷地加以完善。

三、完善新生代農(nóng)民工政治參與的路徑

(一)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化戶籍制度

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的戶籍制度難以突破，始終是制約新生代農(nóng)民工進(jìn)行有序政治參與的根本原因。遠(yuǎn)離農(nóng)村又無法融入城市的尷尬現(xiàn)狀，使得該群體成為了政治邊緣化的角色。突破這一制度困境的根本，在于早日推進(jìn)完成城鄉(xiāng)融合背景下的戶籍制度改革。

逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化是我國戶籍制度改革的目標(biāo)，也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。工業(yè)化進(jìn)程的加快帶來了社會(huì)生產(chǎn)力的快速提升，使得農(nóng)村在生產(chǎn)率提高的同時(shí)逐步解放了諸多剩余生產(chǎn)力，新生代農(nóng)民工也隨著父輩的腳步走向城市尋找更加廣闊的發(fā)展空間。由于受教育程度的提高和在城市生活的時(shí)間更長，新生代農(nóng)民工身上所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距日益縮小。作為推動(dòng)城市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，國家需要積極推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的戶籍制度的改革，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

完善社會(huì)福利政策是戶籍制度改革的基礎(chǔ)。戶籍制度本身的作用在于進(jìn)行人口登記，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，然而現(xiàn)階段我國的戶籍制度卻與諸多社會(huì)公共福利掛鉤?！耙粦糁睢弊屝律r(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保障、接受培訓(xùn)再教育等方面和城市市民之間存在諸多差異，造成該群體始終難以完全融入城市，也成為了戶籍制度改革面臨的一大難題。新時(shí)期的戶籍制度改革必須還原戶籍制度本身的功能，政府需盡快加強(qiáng)完善對(duì)待城市外來人口的社會(huì)福利政策建設(shè)，讓新生代農(nóng)民工群體享受到和市民一樣的公共服務(wù)。并通過設(shè)立居住證或明確細(xì)化積分落戶制度解決新生代農(nóng)民工的落戶問題，讓戶籍制度和福利制度逐步分離，使該群體盡早和城市居民享受同等的福利待遇，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

加快戶籍制度立法是戶籍制度改革的依據(jù)。目前，我國戶籍制度所依據(jù)的依舊是1985年頒布的《中華人民共和國戶籍法》，在新的時(shí)期已經(jīng)有了一定的滯后性。自黨的十八大提出加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之后，各地已經(jīng)紛紛出臺(tái)了相關(guān)的政策進(jìn)行改革，諸多新生代農(nóng)民工流入的大省市包括京津冀、上海、廣州等地都已設(shè)立的居住證制度或完善積分落戶細(xì)則，與現(xiàn)行的法律之間也存在一定的差異。新時(shí)期，我國亟需對(duì)現(xiàn)行的戶籍法做出相應(yīng)的修改，為戶籍制度改革提供法律層面的依據(jù)。各地方政府也應(yīng)在實(shí)踐中不斷摸索、及時(shí)修改完善現(xiàn)行制度的不足之處，根據(jù)城市的承載能力制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，理性接納，使得新生代農(nóng)民工們面對(duì)政策不會(huì)望而卻步。在以人為本的同時(shí)，保障城市的可持續(xù)發(fā)展性，為國家立法提供可靠的借鑒依據(jù)。

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是戶籍制度改革的保障。農(nóng)民群體的命運(yùn)與土地息息相關(guān)，按照我國現(xiàn)行的規(guī)定，農(nóng)民取得城市戶口必須以放棄農(nóng)村土地為代價(jià)，這樣的土地流轉(zhuǎn)制度使得諸多新生代農(nóng)民工不得不放棄城市戶口。即使新生代農(nóng)民工相較于上一代農(nóng)民工對(duì)土地的感情沒有那么深厚，主要經(jīng)濟(jì)來源也非務(wù)農(nóng)，但是他們的父輩和祖輩還留在農(nóng)村，需要依靠土地生活。同時(shí)，不穩(wěn)定的就業(yè)關(guān)系也使得該群體希望能夠保住土地為自己留有另一個(gè)生存空間。2014年中央全面深化改革小組第五次會(huì)議中所提出：“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分治、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！边@是我國新時(shí)期土地流轉(zhuǎn)制度的突破，從政策層面維護(hù)了集體土地所有者的權(quán)益，也使農(nóng)民保有了土地經(jīng)營權(quán)，提高了農(nóng)村土地的生產(chǎn)率，進(jìn)一步解放了剩余的勞動(dòng)力。不但解決了新生代農(nóng)民工的后顧之憂，更促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中不斷深化土地流轉(zhuǎn)制度的改革，使新生代農(nóng)民工能夠放心走入城市就業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，為戶籍制度的改革提供有效的保障。

(二)著力健全現(xiàn)實(shí)平等的利益表達(dá)機(jī)制

為保障城鄉(xiāng)按同比例選舉人大代表的平權(quán)選舉，從法律平等真正過渡到現(xiàn)實(shí)平等，健全新生代農(nóng)民工的利益表達(dá)機(jī)制，我國的人民代表大會(huì)制度仍需從以下幾方面加以完善。

首先，改變選區(qū)劃分不合理問題，逐步建立以實(shí)際居住地為主要依據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并取消生產(chǎn)單位等劃分依據(jù)。以居住地為單一劃分標(biāo)準(zhǔn)，不但在西方國家長期沿用，對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的我國同樣具有借鑒意義。新生代農(nóng)民工目前主要就業(yè)仍集中于建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等短期產(chǎn)業(yè)，與生產(chǎn)、工作單位之間的聯(lián)系并不十分緊密。而相較于其戶籍所在地，新生代農(nóng)民工對(duì)實(shí)際居住地要更加了解，居住地的民生政策與他們更加息息相關(guān)，該群體也希望通過實(shí)際居住地的農(nóng)民工代表來表達(dá)自身訴求。以居住地為選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，不但能將流動(dòng)中的新生代農(nóng)民工群體納入選民范圍，也可以有效避免生產(chǎn)單位和戶籍所在地標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)存在時(shí)可能出現(xiàn)的重復(fù)選舉，使選區(qū)內(nèi)代表比例分配更加合理。當(dāng)農(nóng)民工有了暢通的訴求表達(dá)渠道后，其政治生活也能夠更好地融入當(dāng)?shù)?，促進(jìn)政治層面的城鄉(xiāng)融合。與此同時(shí)，非制度性的群體事件自然能夠減少，使社會(huì)穩(wěn)定性進(jìn)一步加強(qiáng)。

其次，規(guī)范委托選舉程序。委托選舉是新生代農(nóng)民工基于政治信任將自己的選舉權(quán)委托他人代以表達(dá)的重要渠道。為了保障這一權(quán)利在執(zhí)行的過程中不被濫用，新生代農(nóng)民工的選舉意愿不被曲解，必須進(jìn)一步規(guī)范委托投票的程序。其一，逐步取消對(duì)于電話委托、口頭委托的認(rèn)可，強(qiáng)調(diào)書面委托的效力；其二，對(duì)于書面委托不應(yīng)當(dāng)局限于紙質(zhì)的委托書，而是將新媒體應(yīng)用納入其中，包括郵件、短信、微信等諸多文字表達(dá)渠道均應(yīng)予以認(rèn)可；其三，各選區(qū)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中逐漸摸索適合本地的委托選舉規(guī)范。例如，2005年溫州沙城鎮(zhèn)的農(nóng)民工群體就曾采取對(duì)委托選舉書進(jìn)行公證的方式來規(guī)范投票流程。[11]這一流程的規(guī)范能夠保障新生代農(nóng)民工在流入地進(jìn)行有效政治參與，提升其政治參與的規(guī)范意識(shí)，同時(shí)從側(cè)面有力地減少賄選情況的發(fā)生。

再次，完善針對(duì)選舉的監(jiān)督制度。各級(jí)人大代表肩負(fù)著選民的信任，其權(quán)利由人民賦予，必須接受選民的監(jiān)督。對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，對(duì)人大代表進(jìn)行有效的監(jiān)督面臨著兩個(gè)值得擔(dān)憂的問題：其一是如果出現(xiàn)賄選等情況向有關(guān)機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)后，是否會(huì)遭到當(dāng)事人的報(bào)復(fù)；其二是選舉監(jiān)督這一行為本身需要投入大量的時(shí)間和精力，不但要求農(nóng)民工本人有較高的維權(quán)意識(shí)，還需考慮監(jiān)督成本問題。因此，需盡快完善人大代表的監(jiān)督機(jī)制，建立選民舉報(bào)的保密和獎(jiǎng)勵(lì)措施，保證選民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，提高新生代農(nóng)民工的監(jiān)督積極性，解除其后顧之憂。其三，完善司法對(duì)于選舉監(jiān)督的救濟(jì)范圍，將選舉中的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入其中，而非單純局限在事后救濟(jì)。同時(shí)，新生代農(nóng)民工對(duì)于人大代表監(jiān)督感到力不從心，也是受到了信息不對(duì)稱的影響。政府應(yīng)當(dāng)從完善選舉信息公開入手，結(jié)合新聞媒體的力量，根據(jù)不同地區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)，采用農(nóng)民工群體能夠接受的方式方法，對(duì)選舉環(huán)節(jié)進(jìn)行及時(shí)的信息公開，保障農(nóng)民工群體的知情權(quán)，以便進(jìn)行更好的監(jiān)督。

(三)積極發(fā)展自主有序的政治參與自組織

為保障新生代農(nóng)民工政治參與的有序化，提升該群體政治參與的自主性，我國未來應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)，工會(huì)、社會(huì)組織相協(xié)調(diào)發(fā)展的政治參與機(jī)制，積極建立新生代農(nóng)民工政治參與自組織。

首先，政府需要逐步轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，將部分權(quán)力逐步下放，真正做到“以民之所望為施政所向”，改變以政府為主體的單一化組織機(jī)制，積極發(fā)展在政府主導(dǎo)監(jiān)管下的農(nóng)民工工會(huì)及社會(huì)組織，構(gòu)建多方共同管理、參與廣泛的組織形式。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)建立相對(duì)寬松、有序的公民政治參與環(huán)境，適當(dāng)放寬新生代農(nóng)民工組織的準(zhǔn)入門檻，通過規(guī)范管理，加強(qiáng)與新生代農(nóng)民工政治參與組織的溝通，建立有效的對(duì)話機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民工組織政治參與的效能感。

其次，新生代農(nóng)民工工會(huì)及社會(huì)組織必須加強(qiáng)對(duì)其組織者以及參與者的培訓(xùn)，幫助其通過提升自身政治參與能力以獲得更多的話語權(quán)；加強(qiáng)對(duì)新生代農(nóng)民工有序政治參與的引導(dǎo)，增強(qiáng)政治教育，提升該群體的政治素養(yǎng)；主動(dòng)宣講黨和政府的有關(guān)政策，在選舉期間積極組織投票，形成新生代農(nóng)民工能夠真正實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)知、自我管理的良性組織運(yùn)行結(jié)構(gòu)。同時(shí)主動(dòng)發(fā)揮橋梁作用，關(guān)心農(nóng)民工在政治參與過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題，積極發(fā)揮組織的溝通作用，幫助他們化解矛盾，排憂解難，切實(shí)維護(hù)他們的政治利益。除此以外，新生代農(nóng)民工組織還應(yīng)積極吸納各行業(yè)的精英群體加入，提升組織的管理水平。新生代農(nóng)民工群體盡管在受教育程度和政治參與意識(shí)等方面較以往有了較大提升，但仍舊存在著參與程度低、理性參與不足等問題，需要通過高素質(zhì)的管理者加以教育和引導(dǎo)，才能夠更為有效的進(jìn)行有序有力的政治參與。

十八大以來，我國邁入了改革開放建設(shè)的新階段。面對(duì)新生代農(nóng)民工這一新興階層日益高漲的政治參與需求與日益提升的政治參與能力，健全制度化的政治參與機(jī)制成為新時(shí)期社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要課題。就目前而言，二元化的城鄉(xiāng)戶籍管理制度下新生代農(nóng)民工政治參與身份邊緣化、人民代表大會(huì)選舉制度的不完善以及缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工組織，都是影響新生代農(nóng)民工政治參與制度化的因素。因此，黨和政府必須著力完善現(xiàn)行的政策制度，為該群體進(jìn)行合法、有序的政治參與創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的一元化戶籍制度建設(shè)，進(jìn)一步完善相關(guān)的選舉制度建設(shè)和法律保障，推動(dòng)新生代農(nóng)民工政治參與的自組織建設(shè)，從而切實(shí)維護(hù)他們的政治權(quán)益，擴(kuò)大有序化的政治參與，推動(dòng)民主法治建設(shè)邁向新的高度。

[1] 馮靜敏.信息化時(shí)代我國公民網(wǎng)絡(luò)政治參與研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

[2] 全國總工會(huì)新生代農(nóng)民工問題課題組.關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報(bào)告[N].工人日報(bào)，2010-06-21(001).

[3] 國家統(tǒng)計(jì)局.2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告[N].中國信息報(bào)，2016-04-29(04).

[4] 高洪貴.中國農(nóng)民工政治參與研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015.

[5] 列寧全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1987.

[6] 石瑛，董丁戈.論基于政治效能感的公民政治參與[J].學(xué)術(shù)交流，2012，(9).

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[10] (美)塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，劉為等譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008.

[11] 章敬平.委托選舉公證:沙城鄉(xiāng)村的民主創(chuàng)新[J].南風(fēng)窗，2005，(9).