□包斯琴

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院 內(nèi)蒙古 通遼 010019）

關(guān)于新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革深化的相關(guān)建議

□包斯琴

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院 內(nèi)蒙古 通遼 010019）

本文從農(nóng)村土地制度相關(guān)概述入手，著重分析了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的背景以及農(nóng)村土地制度改革存在的問(wèn)題，并探索了新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的深化建議。

新時(shí)期；農(nóng)村土地制度改革；建議

農(nóng)村問(wèn)題的解決是我國(guó)開(kāi)展現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的關(guān)鍵，而在農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中，土地問(wèn)題是農(nóng)村發(fā)展需要解決的核心問(wèn)題。土地作為農(nóng)民的生存基礎(chǔ)，不僅影響著人們的溫飽，而也是農(nóng)民最直接的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村土地制度主要為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在十一屆三中全會(huì)以后我國(guó)開(kāi)展的土地制度改革并延續(xù)至今。

1 農(nóng)村土地制度相關(guān)概述

1.1 農(nóng)村土地制度的內(nèi)涵

土地制度主要指與土地使用、土地所有、土地管理相關(guān)的制度規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，土地制度主要包括土地經(jīng)濟(jì)制度和土地法權(quán)制度。其中，土地經(jīng)濟(jì)制度主要指人們?cè)谏鐣?huì)制度的規(guī)定下所形成額土地關(guān)系，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。土地法權(quán)制度主要指土地利用所形成的以法權(quán)形式體現(xiàn)出來(lái)的土地關(guān)系，是上層建筑的重要內(nèi)容。并且，土地經(jīng)濟(jì)制度對(duì)土地法權(quán)制度具有決定作用，而土地法權(quán)制度對(duì)土地經(jīng)濟(jì)制度具有確認(rèn)和保護(hù)功能。

1.2 農(nóng)村土地制度的特征

首先，土地制度在地位上具有基礎(chǔ)性。土地是國(guó)家最重要、最基本的資源，是農(nóng)村地區(qū)的主要生產(chǎn)要素和財(cái)富形式。并且，在農(nóng)村地區(qū)，土地的占有形式?jīng)Q定了農(nóng)民的財(cái)富分配和財(cái)富占有形式；其次，土地制度具有國(guó)度差異性，世界各國(guó)之間的土地制度受歷史文化和社會(huì)性質(zhì)的影響，具有較大差異。并且，土地制度還受到一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源占有量等因素的影響，呈現(xiàn)出國(guó)度差異性；最后，土地制度具有構(gòu)成復(fù)雜性。土地是一種社會(huì)財(cái)產(chǎn)，涉及到使用、所有、分配、處理等一些列的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

1.3 深化農(nóng)村土地制度改革的意義

首先，我國(guó)農(nóng)民的數(shù)量較多，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的根本問(wèn)題。而土地作為農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中的核心問(wèn)題。并且，土地是農(nóng)民最主要的收入來(lái)源，直接關(guān)系著農(nóng)民的生存與發(fā)展。深化農(nóng)村土地制度改革能夠改進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不足，使土地制度更加符合我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，緩解人地矛盾，保證農(nóng)民的生存和基本收入；其次，深化農(nóng)村土地制度改革能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展提供充足的土地資源，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的背景

2.1 人地矛盾

我國(guó)的耕地資源十分有限，雖然，我國(guó)的耕地資源的總量占世界耕地資源的十分之一左右，但是，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量龐大，人均耕地資源十分貧乏。另外，隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村耕地資源被占用為商業(yè)用地，耕地資源逐漸減少，人地矛盾越來(lái)越突出。

2.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題

隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異越來(lái)越明顯，貧困落后成為農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象。而且，農(nóng)民的收入主要依靠土地資源，收入較少，收入增長(zhǎng)緩慢，大多數(shù)農(nóng)民的生活水平較低。在這種情況下，我國(guó)積極重視農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，深化農(nóng)村土地制度改革，加快新農(nóng)村建設(shè)，解決農(nóng)村地區(qū)的貧困落后問(wèn)題，逐步縮小農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。

2.3 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

黨在十六屆五中全會(huì)上提出了新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)，新農(nóng)村建設(shè)受到我國(guó)政府的高度重視。并且，隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村成為新農(nóng)村發(fā)展的重要途徑。而新農(nóng)村建設(shè)中的核心問(wèn)題是土地問(wèn)題，土地是農(nóng)民生活的基本保障。只有深化土地制度改革，緩解農(nóng)村地區(qū)的人地矛盾才能夠保障農(nóng)民的基本生活，加快新農(nóng)村建設(shè)。

2.4 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展主要包括耕者有其田和規(guī)?；?jīng)營(yíng)這兩個(gè)階段。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入了規(guī)?；?jīng)營(yíng)的時(shí)期，而我國(guó)仍處于耕者耕者有其田的階段。在這種情況下，為了縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差異，我國(guó)需要加快農(nóng)業(yè)建設(shè)與發(fā)展，合理分配農(nóng)村土地資源，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3 我國(guó)農(nóng)村土地制度改革存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國(guó)《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律都明確規(guī)定了農(nóng)村地區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有。雖然，法律條文中明確規(guī)定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬，但是，法律缺乏對(duì)農(nóng)地具體歸屬的明確，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊。例如，《憲法》中只是籠統(tǒng)地提出農(nóng)地歸集體所有，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)地歸鄉(xiāng)、村集體所有，農(nóng)地歸屬權(quán)比較模糊，農(nóng)業(yè)既可以歸村民小組所有，也可以歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在這種情況下，部分農(nóng)村村委干部掌握了土地的使用權(quán)和所有權(quán)，并利用土地牟取私利，農(nóng)民的土地合法權(quán)益得不到保障。

3.2 所有權(quán)權(quán)能欠缺

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能具有不完全性，具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地所有權(quán)處分權(quán)能欠缺，農(nóng)民集體雖然擁有土地所有權(quán)，但是卻沒(méi)有權(quán)利買賣土地。農(nóng)村土地只有在國(guó)家征用之后才可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和讓出。并且，農(nóng)民之間也不能相互買賣土地；其次，農(nóng)地所有權(quán)管理權(quán)能受限。管理權(quán)能的行使表現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)土地制度的選擇，而我國(guó)農(nóng)地使用制度由國(guó)家制定，農(nóng)民集體只能夠按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行土地制度，農(nóng)民集體只具有名義上的土地所有權(quán)，而土地支配權(quán)歸國(guó)家所有。

3.3 土地使用權(quán)不穩(wěn)定

農(nóng)地使用權(quán)具體包括經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等。但是，從法律角度來(lái)看，我國(guó)的土地承包合同中的土地權(quán)利僅采用契約形式規(guī)定，而沒(méi)有進(jìn)行法律賦權(quán)，缺乏法律保障。并且，農(nóng)民的土地使用權(quán)主要由政府行政賦予，會(huì)隨著人口的變動(dòng)而變化。但是，人口變動(dòng)帶來(lái)的頻繁土地調(diào)整會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對(duì)土地使用權(quán)的安全感，嚴(yán)重影響農(nóng)民的長(zhǎng)期性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地產(chǎn)出效率不高。另外，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要不斷進(jìn)行征地，而征地的主體也是政府部門，農(nóng)民缺乏在征地過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，土地使用權(quán)受到限制。

3.4 征地制度存在缺陷

現(xiàn)階段，土地征用的目標(biāo)不夠完善，缺乏對(duì)公共利益和公共目的的界定，導(dǎo)致政府部門濫用征地權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的土地權(quán)益。并且，我國(guó)土地征用制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不同地區(qū)的征地價(jià)格存在著剪刀差，嚴(yán)重影響農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)收入。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定了征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，強(qiáng)調(diào)土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用補(bǔ)償。但是，在實(shí)際操作的過(guò)程中，農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償費(fèi)用較少，僅僅對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)性收益進(jìn)行補(bǔ)償，而忽視了農(nóng)民的非生產(chǎn)性收益。

4 新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革深化建議

4.1 土地所有權(quán)歸國(guó)家所有

我國(guó)應(yīng)積極明確土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，組建土地管理機(jī)構(gòu)，由土地管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家形式土地管理職能，詳細(xì)登記土地行使權(quán)。并且，土地管理機(jī)構(gòu)可以將土地管理的具體工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)具體實(shí)施土地管理。另外，在農(nóng)地國(guó)有化之后，政府應(yīng)保證農(nóng)民的自由耕種的權(quán)利，如果農(nóng)民放棄了農(nóng)地的使用權(quán)，國(guó)家要對(duì)這些農(nóng)民進(jìn)行一定的補(bǔ)償。例如，國(guó)家可以為放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償和城市購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策，以幫助這些農(nóng)民脫離土地。另外，政府部門可以讓土地管理機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)農(nóng)戶退還的土地進(jìn)行集中規(guī)劃，將農(nóng)地出租給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位或個(gè)人，提高農(nóng)地的利用效率。

4.2 明確土地使用權(quán)

我國(guó)可以通過(guò)土地登記領(lǐng)取來(lái)保證農(nóng)民的土地使用權(quán)，規(guī)定農(nóng)民無(wú)償使用土地的年限，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，提高農(nóng)民的農(nóng)地收入，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距。并且，我國(guó)應(yīng)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給相關(guān)的國(guó)有土地整理企業(yè)，由國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一出租農(nóng)地，在保證土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，提高土地的利用效率，避免土地拋荒現(xiàn)象。另外，我國(guó)可以出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)累計(jì)拋荒時(shí)間超過(guò)兩年的土地進(jìn)行回收，加強(qiáng)對(duì)拋荒土地的集中管理。除此之外，我國(guó)應(yīng)積極出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定土地使用權(quán)的權(quán)益，進(jìn)而保障農(nóng)民的合法利益。

4.3 完善土地征用制度

首先，我國(guó)應(yīng)積極改革征地補(bǔ)償制度，調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)征地實(shí)際用途對(duì)土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償，將土地的增值計(jì)算在土地補(bǔ)償費(fèi)用之內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值對(duì)土地所有者進(jìn)行合理的土地補(bǔ)償。并且，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)充分考慮農(nóng)地的非生產(chǎn)性收益，將非誠(chéng)生產(chǎn)性收益納入補(bǔ)償范圍之內(nèi)。另外，我國(guó)應(yīng)積極完善征地補(bǔ)償機(jī)制，改變行政模式下的征地補(bǔ)償實(shí)施方式，有政府和農(nóng)民平等協(xié)商征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的管理，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用真正落實(shí)在農(nóng)民身上，加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償執(zhí)行的監(jiān)督，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用?？顚Ｓ?；確保征地補(bǔ)償費(fèi)用?？顚Ｓ茫鞔_公共利益范圍。例如，對(duì)于公共醫(yī)療環(huán)境保護(hù)公共交通等非盈利性用地，我國(guó)應(yīng)積極采取公平補(bǔ)償?shù)恼鞯胤绞?。而?duì)于商業(yè)征地的盈利競(jìng)爭(zhēng)的行為，我國(guó)應(yīng)打破政府的壟斷，允許農(nóng)民參與土地轉(zhuǎn)讓，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的自主選擇性；最后，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的安置，為失地農(nóng)民安置相關(guān)的工作，并為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障，保證失地農(nóng)民在離開(kāi)土地之后的生存和發(fā)展。

[1]張琦.中國(guó)農(nóng)村土地制度改革模式探索[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué),2006,28(5):1-9.

[2]林哲,柯迪.深化農(nóng)村土地制度改革:動(dòng)因、制約因素及對(duì)策研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究,2006(3):17-22.

[3]黨國(guó)英.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版),2005,44(4): 8-18.

[4]潘永強(qiáng).新民主主義革命時(shí)期黨的農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)理論與政策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2003(11):45-48.

1004-7026（2017）08-0001-02

F321.1

A

和政字[2017]66號(hào)，和林格爾縣土地征收制度改革政策和法律研究。

包斯琴(1972.3-)，女，蒙古族，籍貫：通遼，碩士，副教授，研究方向：水土保持與荒漠化防治，土地資源管理。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.08.001