屈新，呂云川

（中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京昌平100088）

改革與轉(zhuǎn)型：芻議國家監(jiān)察體制改革

屈新，呂云川

（中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京昌平100088）

國家監(jiān)察體制改革將反腐監(jiān)察資源化零為整，實現(xiàn)對履行公權(quán)力公職人員監(jiān)察的全面覆蓋。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，用“十二權(quán)力”對八類人群進行監(jiān)察，但還需完善各方關(guān)系銜接，順利完成試點改革與轉(zhuǎn)型。此外，在依法監(jiān)察的同時，引進律師參與，切實推進人權(quán)保障。當然，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與制約，還需把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，從人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、自身監(jiān)督、社會監(jiān)督、黨的監(jiān)督等方面予以制約。

監(jiān)察委員會；改革；轉(zhuǎn)型；銜接；制約

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)在北京、山西、浙江三地開展國家監(jiān)察體制改革的試點方案（以下簡稱《方案》），12月，全國人大常委會出臺配套決定（下文簡稱《決定》）?！稕Q定》提出監(jiān)察委員會由本級人大選舉產(chǎn)生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。之后，試點地區(qū)陸續(xù)提出“首善標準”、“山西價值”、“浙江樣本”等目標。自此，集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察試點體系正式實施，“一府一委兩院”格局初具雛形。本文針對監(jiān)察體制改革的主要問題進行探討，權(quán)當拋磚引玉。

1 化零為整，整合反腐監(jiān)察資源

1.1 監(jiān)察委員會出臺背景

監(jiān)察委員會的設(shè)置是事關(guān)全局的重大政治改革，梳理其出臺背景：首先，鑒于我國的監(jiān)督體系主要包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨紀監(jiān)督、司法監(jiān)督，但在較長一段時間以來，我國的黨紀監(jiān)督和行政監(jiān)督存在“一條腿長一條腿短”[1]16的困境，其中，黨紀監(jiān)督針對黨員，要求較為嚴格，但是行政監(jiān)督較為分散，懲治力度不夠，急需構(gòu)建更加中立、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系。要盡快扭轉(zhuǎn)這一被動局面，真正實現(xiàn)強干弱枝。[2]其次，十八屆四中全會提出全面依法治國，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為。權(quán)力需要關(guān)進制度的籠子。再者，近年來，我國穩(wěn)步推進反腐倡廉工作，“老虎”、“蒼蠅”、“獵狐”一起抓，要形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的體系。其中既有中央的堅毅決心，也有人民的殷切期待。

1.2 監(jiān)察委員會發(fā)展沿革

我國監(jiān)察制度自古有之，最早可追溯到周朝，在秦漢時期逐步發(fā)展，到唐朝已經(jīng)有較為完善的御史制度。宋、明、清朝，我國國家監(jiān)察機構(gòu)均在不斷發(fā)展變化。經(jīng)歷由御史、監(jiān)察到督察的稱謂變化。孫中山先生在“五權(quán)憲法”中主張把“檢察權(quán)”納入其中。①黨的發(fā)展歷程中，1927年黨的五大建立了中央監(jiān)察委員會（中央第一個紀律檢查機構(gòu)），1928年黨的六大予以撤銷，以職權(quán)較小的中央審查委員會代替，1945年黨的七大恢復(fù)設(shè)立中央和地方監(jiān)察委員會，1949年中央決定朱德等人組成中央紀律檢查委員會。[1]18各級行政機關(guān)也相應(yīng)設(shè)置監(jiān)察部門，但效果并不理想，懲治力度不夠。由此，紀委、各級監(jiān)察、預(yù)防部門各自監(jiān)督，資源分散。監(jiān)察體制改革順應(yīng)時代發(fā)展和形勢所需，整合各項反腐監(jiān)察資源，加大對履行國家公權(quán)人員的監(jiān)察范圍，進一步規(guī)范國家公權(quán)。

1.3 當前監(jiān)察委員會主要任務(wù)

第一，深化體制改革，化零為整，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。當前我國廉政反腐監(jiān)督機構(gòu)分散、冗雜，主要包括黨的紀律檢查機關(guān)、國家司法機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)以及國家預(yù)防腐敗局②。辦案過程中涉及職權(quán)交叉時，一般是相互移送，體系較為分散，反腐職能未能得到統(tǒng)一有效行使。監(jiān)察委員會整合監(jiān)督資源，從而提升效率、提高權(quán)威。③第二，繼續(xù)加強反腐力度，全面貫徹從嚴治黨的大政方針。監(jiān)察委員會可以對所有行使國家公權(quán)力的工作人員進行監(jiān)察，即黨政機關(guān)、法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校、國有企業(yè)等都將納入監(jiān)察范圍。④這表明了中央反腐倡廉、全面從嚴治黨的堅定決心。第三，推進全面依法治國。面依法治國的戰(zhàn)略部署已經(jīng)列為建設(shè)社會主義法治國家的重要一環(huán)，在完善的法治體系建設(shè)中，嚴密的法治監(jiān)督體系是保障法治順利實施的關(guān)鍵。第四，修改《憲法》、《行政監(jiān)察法》、《人民檢察院組織法》、《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》等法律，賦予監(jiān)察委員會法律定位，銜接各級組織關(guān)系。當然，馬懷德教授表示不修改《憲法》也是可行的。[3]

2 鐵腕反腐，擴大公權(quán)力監(jiān)察范圍

監(jiān)察委員會的設(shè)立能夠看出中央鐵腕反腐的重大決心，但是也需要看到，形成不敢腐只是反腐倡廉的第一步，最終要實現(xiàn)不能腐、不愿腐還需要“長遠的戰(zhàn)略謀劃、嚴密的制度體系和完備的法治保障”。[1]15

2.1 職責定位和職權(quán)措施

2.1.1 職責定位

《決定》對監(jiān)察委員會的職責定位是，按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責：一方面，監(jiān)督公職人員是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及檢查其道德操守情況；另一方面，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為，并作出相應(yīng)的處置決定，對于涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。需要說明的是，《決定》并未指出檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會移送的材料進行審查，學(xué)界普遍解讀為直接提起公訴。筆者認為，檢察機關(guān)仍然需要履行必要的審查措施，對于證據(jù)不足或者存疑的，可以建議監(jiān)察委員會補充證據(jù)。如果直接讓檢察機關(guān)提起公訴，其一，有架空檢察機關(guān)的嫌疑；其二，到庭審環(huán)節(jié)，仍然可能面臨證據(jù)不充分，需要補充材料的情形；其三，構(gòu)建監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)、人民法院的良性銜接機制，既能保障司法公正，也能妥善對接監(jiān)察委員會的各項工作。

2.1.2 職權(quán)措施

《決定》賦予了監(jiān)察委員會“十二權(quán)力”，具體包括：談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。“十二權(quán)力”整合了監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、紀委措施，但是學(xué)界對留置的爭議仍然較大，有學(xué)者指出，不能把監(jiān)察委員會的留置解讀為警察法意義上上的留置，可以把監(jiān)察委的留置理解為一項新的權(quán)力，是監(jiān)察委員會為了查清事實，獲取相應(yīng)證據(jù)的必要措施。[4]對于監(jiān)察委員會的留置是否為紀委、監(jiān)察中的“雙規(guī)”、“雙指”，值得進一步探討，本文對此不做過多展開。

另外，雖然《決定》賦予了“十二權(quán)力”，但是并未限定相關(guān)措施的期限，從保障人權(quán)和依法治國的角度考慮，在制定《人民監(jiān)察委員會組織法》時應(yīng)當予以限制。[5]⑤同時，為避免監(jiān)察委員會的權(quán)力濫用，馬懷德教授建議監(jiān)察委員會公職人員在行使職權(quán)時可以采用錄音錄像的方式，這樣既有據(jù)可查，又便于接受監(jiān)督。[1]19

2.1.3 證據(jù)問題

證據(jù)問題涉及取證主體、取證程序、移送機制、審查采用等事項。

（1）取證主體為監(jiān)察委員會工作人員，從職權(quán)分離的角度出發(fā)，可以設(shè)置審批和執(zhí)行分離的模式。至于是否會在監(jiān)察委員會設(shè)置不同的部門進行取證，有待試點地區(qū)進一步探索。

（2）取證程序可以參照公安機關(guān)取證程序，但是需要明確訊問時不得刑訊逼供，誘供、騙供等，不能違背人道主義或變相體罰；凍結(jié)相關(guān)財產(chǎn)時需要給其家人留出必要的費用；搜查實行令狀主義等等。具體而言，監(jiān)察委員會工作人員在取證時仍然需要遵守《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)種類的規(guī)定以及取證規(guī)范，因為證據(jù)最終會進入訴訟程序，即便檢察機關(guān)直接提起公訴，在庭審環(huán)節(jié)仍然存在非法證據(jù)排除、庭前會議、上訴等程序救濟，因此，取證人員要提高規(guī)范意識、避免做無用功。

（3）對于監(jiān)察委員會獲取的證據(jù)，如何移送，《方案》和《決定》并未給出詳細的規(guī)定，只是在《決定》提出“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”。對于行政機關(guān)獲取的證據(jù)，《刑事訴訟法》第52條規(guī)定“物證、書證、視聽資料、電子證據(jù)等”材料可以作為證據(jù)使用，即排除了言詞證據(jù)。但是監(jiān)察委員會首先不是行政機關(guān)，因為上述規(guī)定并不適用；其次，“十二權(quán)力”包括談話、訊問、詢問等措施，這就表明，監(jiān)察委員會獲取的言詞證據(jù)可以移送作為證據(jù)使用。

（4）對于證據(jù)的審查，一方面由監(jiān)察委員會取證部門進行審查，哪些是與案件相關(guān)的，可以隨案移送，不相關(guān)或者涉及非法取證的證據(jù)需要予以排除；另一方面，檢察機關(guān)是否需要審查？筆者傾向于檢察機關(guān)也做審查，但是《決定》并未賦予檢察機關(guān)審查起訴的職責，如果檢察機關(guān)不做審查直接起訴，那么審查主體變更為法官，可能適用非法證據(jù)排除等程序。

2.2 擴大監(jiān)察范圍

《方案》提出實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，那么，結(jié)合當前行使國家公權(quán)力的主體對象，以下八類人員可納入監(jiān)察范圍：（一）各級黨政機關(guān)工作人員；（二）各級司法人員；（三）各級人大機關(guān)工作人員；（四）各級政協(xié)機關(guān)工作人員；（五）民主黨派工作人員；（六）法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國家公權(quán)力的人員；（七）科教文衛(wèi)等事業(yè)單位人員；（八）國有企業(yè)管理人員。八類監(jiān)察對象實現(xiàn)了對公職人員的全覆蓋，雖然不是對公權(quán)組織的監(jiān)督，但對履行公職的人員進行監(jiān)察，從某種意義上也是對公權(quán)組織的監(jiān)督，并且有助于落實監(jiān)察的責任體系。[1]19對于其他未行使國家公權(quán)力的人員，則有相應(yīng)單位參考內(nèi)部管理規(guī)定進行懲治。

還需要明確，對于聘任制行使國家公權(quán)力的人員（如協(xié)警），在責任上如何認定呢？筆者認為，聘任制行使國家公權(quán)力的人員是受單位委托，并非法律法規(guī)授權(quán)，濫用公權(quán)力的責任應(yīng)由單位承繼；但是對個人的處罰，由于其并非公職序列的人員，可以適用解除合同、賠償損失等方式承繼個人責任，涉及刑事責任的，由公安機關(guān)承辦。

3 完善各方關(guān)系銜接，切實推進人權(quán)保障

3.1 與公安司法機關(guān)的銜接

《方案》指出“建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制”，當然，不僅僅是司法機關(guān)，還可能涉及公安、其他行政機關(guān)、紀檢部門等。關(guān)鍵是梳理相互之間的關(guān)系，也有助于進一步理順監(jiān)察委員會的職責定位和試點措施調(diào)整。

3.1.1 與人民檢察院的關(guān)系銜接

（1）監(jiān)察體制改革涉及合并檢察機關(guān)的反貪、瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門，首先從人事上涉及人員轉(zhuǎn)隸。由于長期的業(yè)務(wù)鍛煉，反貪、瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作人員具有嫻熟的辦案技巧，業(yè)務(wù)水平高，轉(zhuǎn)隸“可以形成統(tǒng)一集中、權(quán)威高效的反腐敗體制”。[1]18

（2）《決定》提出“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”，并未賦予檢察機關(guān)審查起訴的職責，如前文所述，筆者支持賦予檢察機關(guān)審查起訴的職責。首先，對于其他公訴案件，檢察機關(guān)具有審查起訴的權(quán)利，其中還涉及是否需要退回補充偵查的問題；其次，對于監(jiān)察委員會移送的案件，本著審慎的義務(wù)，檢察機關(guān)也應(yīng)當履行審查職責，查驗是否需要補充證據(jù)？此舉并非檢察機關(guān)爭權(quán)奪利，相反，從最高檢2017年兩會工作報告中可以看出，最高檢始終在積極配合推進監(jiān)察委員會的試點工作，如果只是單純轉(zhuǎn)手直接提起公訴，為何不直接賦予監(jiān)察委員會直接起訴的權(quán)利或者審判的權(quán)利？筆者認為，設(shè)置為移送檢察機關(guān)提起公訴，其目的就在于設(shè)置制約協(xié)調(diào)機制，避免過度集權(quán)。再者，如果檢察機關(guān)具有審查起訴權(quán)，依據(jù)《刑事訴訟法》第171條，檢察機關(guān)有權(quán)退回補充偵查或者自行偵查，那么，是否可以賦予檢察機關(guān)退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查的權(quán)力呢？由于檢察機關(guān)的自偵權(quán)被剝離，《刑事訴訟法》第171條賦予的補充偵查權(quán)是否被架空？《決定》并未暫停對《刑事訴訟法》第171條的適用，如果《決定》并未賦予檢察機關(guān)審查起訴的權(quán)力，那么自然談不到適用《刑事訴訟法》第171條；如果具有審查起訴權(quán)，那么，還有待進一步研究退回補充調(diào)查或者自行偵查的適用問題。另外，從檢察機關(guān)適用法律監(jiān)督權(quán)的角度出發(fā)，是否允許檢察機關(guān)審查監(jiān)督監(jiān)察委員會移送的材料呢？這些都有待進一步細化和試點探索。

（3）人民監(jiān)督員何去何從？現(xiàn)行人民監(jiān)督員由司法行政機關(guān)選任，對十一類案件進行監(jiān)督，其中包括自偵案件涉及的刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革剝離了對這類違法違紀事項的監(jiān)督，雖然人民監(jiān)督員是檢察機關(guān)的制度，那么監(jiān)察委員會是否可以引進人民監(jiān)督員的措施呢？筆者認為，由于監(jiān)察委員會辦理的案件具有一定的特殊性和敏感性，不宜引進人民監(jiān)督員，但是監(jiān)察委員會內(nèi)部應(yīng)當加強自我監(jiān)督機制，使其承辦的案件可以讓人民信服。

3.1.2 與人民法院的銜接

審判環(huán)節(jié)作為訴訟的中心階段，是決定著被告人命運的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[6]檢察機關(guān)將案件提起公訴后進入審判程序，雖然監(jiān)察委員會移送的材料對案件主要事實已經(jīng)有了較為清晰的展示，但是，法院作為最后一道司法保障體系，應(yīng)當摒棄案卷中心主義，遵循以審判為中心的訴訟規(guī)則。

（1）貫徹落實以審判為中心。第一，堅持證據(jù)裁判規(guī)則，要求證據(jù)確實充分、排除合理懷疑、定罪量刑的事實都有證據(jù)證明等；第二，落實疑罪從無原則，在證據(jù)裁判的基礎(chǔ)上進行綜合評議；第三，完善庭前會議制度，嚴格執(zhí)行非法證據(jù)排除規(guī)則；第四，推進庭審實質(zhì)化，質(zhì)證和辯論在法庭，結(jié)論形成于法庭，應(yīng)當允許被告人與監(jiān)察委員會工作人員質(zhì)證。第五，保障辯護職能有效發(fā)揮，切實維護被告人的合法權(quán)益。第六，保障當事人的上訴權(quán)利。如果被告人認為權(quán)益受到侵害的，可以通過上訴進一步維權(quán)。

（2）如果國家監(jiān)察委員會的材料不足，是否可以退回補充？根據(jù)《刑事訴訟法》第198條、199條，檢察機關(guān)認為需要補充偵查（一個月以內(nèi)補充偵查完畢），提出建議的，法院可以同意延期審理。此處涉及的問題是，補充偵查由誰進行？檢察機關(guān)退還監(jiān)察委員會補充調(diào)查還是檢察機關(guān)自偵？筆者認為，由于需要理順的地方較多，可以嘗試以下途徑：其一，由于檢察機關(guān)補充偵查的可操作性不強，可以直接賦予監(jiān)察委員會補充調(diào)查的權(quán)力，然后移交檢察機關(guān)，再由檢察機關(guān)提交人民法院；其二，法院按照既有材料、證據(jù)進行審理，并且當然可以適用疑罪從無原則，對于事后發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)，可以單獨再次起訴。

（3）監(jiān)察委員會監(jiān)督法官，是否導(dǎo)致庭審虛化？由于法官也是履行國家公權(quán)的人員，自然也是監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象。那么，如果法官審理案件后，監(jiān)察委員會認為案件審理錯誤，是否會反向追究法官的失職責任？最終是否會導(dǎo)致庭審虛化？如果同地區(qū)的監(jiān)察委員會與法院存在利弊關(guān)系，是否需要采取地區(qū)回避？

（4）如果被處分人不服監(jiān)察委員會的處分決定，應(yīng)當如何救濟？由于某些案件并不會進入審判階段，因此，如果當事人對監(jiān)察委員會的處分不服，應(yīng)該如何救濟呢？筆者認為，可以通過監(jiān)察委員會的監(jiān)督機構(gòu)進行復(fù)議、申訴。其一，人大不負責對個案的監(jiān)督，救濟的可操作性不強；其二，通過司法途徑予以救濟，但是從目前來看，似乎不能進入刑事、民事、行政三大訴訟，那么是否需要單獨開辟第四種訴訟類型？其三，向監(jiān)察委員會進行復(fù)議或者申訴。

3.1.3 與公安以及其他行政機關(guān)銜接

由于監(jiān)察委員會自身具備調(diào)查權(quán)，可以獨立行使“十二權(quán)力”，較少涉及公安及其他行政部門。但是，履行國家公權(quán)的工作人員不可避免會與其他行政單位接觸，如某人存在貪污、權(quán)力尋租、利益輸出等方面的問題，上述行政部門可以受理舉報后移送相關(guān)材料、配合監(jiān)察委員會調(diào)查取證。

3.2 切實推進人權(quán)保障，加強律師辯護作用

《方案》和《決定》并未對調(diào)查階段是否引進律師作出規(guī)定，按照《刑事訴訟法》第33條規(guī)定，律師從當事人“第一次訊問或者采取強制措施”之日起就可介入到訴訟程序中，但是監(jiān)察委員會的調(diào)查程序不同于偵查程序。學(xué)界傾向于保障律師參與，從而加強對當事人權(quán)益的保障。有學(xué)者提出，被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運用具有同等重要性，兩者應(yīng)當實現(xiàn)協(xié)調(diào)，避免片面犧牲某一方。[7]

雖然《方案》和《決定》并未直接回應(yīng)這個問題，但在試點地區(qū)可以參照適用在調(diào)查階段引進律師參與，為當事人提供辯護，理由如下：第一，監(jiān)察委員會調(diào)查階段如果全封閉，人權(quán)是否能夠得到保障存疑，不能讓人民信服；其二，監(jiān)察委員會移送檢察機關(guān)提起公訴，如果不給檢察機關(guān)預(yù)留審查起訴的空間，那么又相當于間接剝奪了律師的閱卷權(quán)，律師在庭審階段的辯護缺少必要的準備，更不用談律師的調(diào)查取證權(quán)。其三，律師在庭審階段的辯護由于缺乏閱卷、會見、調(diào)查取證，辯護的實質(zhì)內(nèi)容不大，并未保障當事人的辯護權(quán)。本質(zhì)上，律師在場權(quán)并不僅僅是律師的權(quán)利，也是被追訴人的權(quán)利。[8]

為何要強調(diào)律師參與呢？其一，有助于保障當事人的訴訟權(quán)利及其他合法權(quán)益；其二，保障辯護權(quán)的完整性和有效性；其三，有助于構(gòu)建訴訟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)控辯平等對抗；其四，可以規(guī)范辦案機關(guān)的調(diào)查取證行為。[9]從保障人權(quán)和推進依法治國的角度出發(fā)，應(yīng)當保障律師的參與權(quán)，同時也是在保障當事人的辯護權(quán)。此外，律師參與從某種意義上講，也是對監(jiān)察委員會調(diào)查工作的監(jiān)督，有助于制約其濫權(quán)、非法取證等違法違紀行為。

4 制約與監(jiān)督：把權(quán)力關(guān)進制度籠子

有學(xué)者擔心，合署辦公會不會導(dǎo)致“一個形式上的法理婆婆，一個事實上的實權(quán)婆婆”⑥甚至于，由于監(jiān)察委員會具有監(jiān)督、調(diào)查、處置等職權(quán)，是否會成為超級機構(gòu)？王岐山在調(diào)研時提出監(jiān)察委員會需要“與執(zhí)法、司法機關(guān)有機銜接、相互制衡”⑦十八屆六中全會強調(diào)“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”。⑧這意味著，不允許有特權(quán)黨員?！斗桨浮诽岢霰O(jiān)察委員會監(jiān)察所有履行公權(quán)力的公職人員，這就是說所有的公權(quán)力都會受到監(jiān)督，包括監(jiān)察委員會自身。具體而言，這些監(jiān)督來自以下幾個方面：

4.1 接受本級人大監(jiān)督

《決定》指出，監(jiān)察委員會是由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，受人大及其常委會和上級監(jiān)察委員會監(jiān)督。因此，監(jiān)察委員會的權(quán)力來源于人大，對其負責，受其監(jiān)督，具體可通過選舉、罷免、質(zhì)詢等方式進行。但是也需要看到，人大不對個案進行監(jiān)督，如何避免人大監(jiān)督虛化值得進一步探討。如前文所述，如果被處分人對監(jiān)察委員會的處罰決定不服，通過人大及其常委會進行救濟的可操作性不強，但是人大作為監(jiān)察委員會的監(jiān)督單位，理應(yīng)設(shè)置相應(yīng)渠道完善被處分人的救濟權(quán)。

4.2 接受司法監(jiān)督

履行監(jiān)察職權(quán)的公職人員一方面會受到監(jiān)察委員會本身的監(jiān)督，另一方面也需要受到司法的監(jiān)督。不僅僅是由于進入訴訟程序接受司法制裁，相應(yīng)的，應(yīng)當提高司法監(jiān)督權(quán)，形成相互制約的監(jiān)督體系。但在實踐中，司法人員也是履行公權(quán)力的公職人員，如何使監(jiān)察委員會監(jiān)督司法人員與司法機關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會形成協(xié)調(diào)關(guān)系，還有待進一步試點探索。從某種意義上講，檢察機關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)僅限于各個訴訟階段，并不能延伸到監(jiān)察委員會的調(diào)查階段，因此還需設(shè)計能夠介入到調(diào)查階段的監(jiān)督權(quán)。由于監(jiān)察委員會調(diào)查案件的特殊性和敏感性，不宜再讓人民監(jiān)督員介入監(jiān)督，那么是否需要考慮其他選聘其他人員作為監(jiān)督員呢？筆者認為可以設(shè)置律師庫填補這一角色，一方面既能為當事人提供法律咨詢、維護其合法權(quán)益，另一方面也能監(jiān)督監(jiān)察委員會各項工作的開展，具有可操作性。學(xué)者主張“對不服監(jiān)察機關(guān)非刑事處罰決定的，當事人可向人民法院申訴”。[10]從中也能看出司法機關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)。

4.3 來自內(nèi)部（自我）監(jiān)督

《決定》規(guī)定監(jiān)察委員會還受上一級監(jiān)察委員會監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督（或者自我監(jiān)督）一方面表現(xiàn)在本級監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置獨立的紀律監(jiān)督機構(gòu)，按照監(jiān)察委員會的辦事規(guī)則專門針對本單位履行公權(quán)的公職人員進行監(jiān)督；另一方面，由上一級監(jiān)察委員會履行垂直監(jiān)督權(quán)。如果被處分人對本級監(jiān)察委員會作出的決定不服，可以向上一級監(jiān)察委員會申訴，上一級監(jiān)察委員會需要對申訴進行審查。如果被處分人的人身自由受到限制或者超期留置，則可以將申訴的權(quán)利延伸到其家屬或者委托的律師身上。要切實解決“燈下黑”的問題，可參照中紀委成立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的做法，加強對監(jiān)督單位進行執(zhí)紀監(jiān)督。合署辦公后，監(jiān)察委員會職權(quán)擴大，需要加強自我監(jiān)督力度，保障在法律限度內(nèi)正確運行權(quán)力。

4.4 接受社會監(jiān)督

社會監(jiān)督主要指社會公眾的監(jiān)督，如通過檢舉、舉報，這是憲法賦予公眾的權(quán)利。接受社會公眾監(jiān)督的渠道方式多種多樣，包括來信來訪、投訴舉報、政務(wù)公開等。此外，社會監(jiān)督也包括媒體監(jiān)督，媒體有獨特的監(jiān)督優(yōu)勢，比如通過調(diào)查、采訪等方式。通過媒體的監(jiān)督方式是比較有效的，尤其在新媒體發(fā)展比較快的情況下，基本實現(xiàn)了對國家的公權(quán)力主體全方位、二十四小時的監(jiān)督。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，要適應(yīng)社會的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

4.5 來自黨的監(jiān)督

黨的監(jiān)督主要通過黨委實現(xiàn)，《決定》并未提及黨委監(jiān)督的事項，但黨委對紀委和監(jiān)察機關(guān)均有監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！斗桨浮分赋錾罨瘒冶O(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，因此，監(jiān)察委員會仍然需要接受黨的監(jiān)督。這種監(jiān)督確保各級監(jiān)察委員會在一定的規(guī)則之下行使公權(quán)力、履行職責。在中國特色社會主義法治語境下，監(jiān)察體制改革要與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當家作主有機結(jié)合。[11]

當然，除了建立完善的監(jiān)督制約體系外，監(jiān)察委員會還需要履行依法監(jiān)察的職責，樹立監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的規(guī)范意識，加強自我約束、自我監(jiān)督，加強監(jiān)察隊伍法治理念的培育。只有加快建立制度體系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，才能重建政治生態(tài)，建設(shè)廉潔政治。[1]15

注釋：

①引自馬懷德教授于2016年11月29日在中國政法大學(xué)昌平校區(qū)逸夫樓劉皇發(fā)學(xué)術(shù)報告廳的講座《監(jiān)察委員會呼之欲出》內(nèi)容.

②馬國英.監(jiān)察委員會揭幕！如何再造現(xiàn)有反腐機構(gòu)？[EB/ OL].ht tp://pol itics.people.com.cn/n1/2016/1108/c1 001-28845567.html,2017-3-26.

③李莉.香港廉政公署啟迪國家監(jiān)察體制改革：統(tǒng)一機構(gòu)能提升反腐效率[EB/OL].ht tp://www.thep a pe r.cn/ne w s D eta i-l_f o rward_1573106，2017-4-2.

④域外監(jiān)察的范圍也很廣泛，如瑞典的《監(jiān)察專員法》（1810）規(guī)定監(jiān)察的對象包括法官、檢察官、公立學(xué)校老師、公立醫(yī)院醫(yī)生、護士及委托從事公務(wù)的人員。

⑤童之偉教授主張設(shè)立《人民監(jiān)察委員會組織法》而非馬懷德教授提及的《國家監(jiān)察法》，因為從內(nèi)容和功能上看，《人民監(jiān)察委員會組織法》包括《國家監(jiān)察法》，前者的位階由全國人大制定，而后者由全國人大常委會制定即可。

⑥宋提刑.“國家監(jiān)察委員會”試點三問[EB/OL].http://www. o u t loo k chin a.net/templ a te/ne w s_p ag e.a sp?i d=11038，2017-4-1.

⑦王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督[EB/OL].http://ne w s.cct v.com/2016/11/25/ARTIxjz h NU X WHvH o3l7yf e Wq161125.shtml，2017-4-1.

⑧中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報全文[EB/OL].http://www.yjby s.com/ne w s/462577.html，2017-4-3.

[1]馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2016，(6):15-18.

[2]李永忠.國家監(jiān)察體制改革要實現(xiàn)“強干弱枝”[N].社會科學(xué)報,2017-2-9(003).

[3]馬懷德.《國家監(jiān)察法》的立法思路與重點[J].環(huán)球法律評論,2017，(2).

[4]喬新生.監(jiān)察委的留置權(quán)是一項新的權(quán)力[J].廉政瞭望（上半月），2017，(1):48.

[5]參見童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學(xué),2016，(12):11.

[6]汪海燕.論刑事庭審實質(zhì)化[J].中國社會科學(xué),2015，(2).

[7]童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化[J].法學(xué)評論,2017，(1):3.

[8]屈新.論辯護律師在場權(quán)的確立[J].中國刑事法雜志. 2011，(1):45.

[9]王貞會.辯護律師參與偵查程序的立法修改與意義[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2013，(5):62.

[10]吳建雄.國家監(jiān)察體制改革的前瞻性思考[N].中國社會科學(xué)報,2017-2-15(005).

[11]焦洪昌,葉遠濤.從人民代表大會制看國家監(jiān)察體制改革[J].中國黨政干部論壇,2017，(2):18.

Reformand Transformation:On theReformof State Supervision System

QU X in L UYu nch ua n
(C ol le g eo f c r imin a l ju stice,C hin a U ni v e r sit y o f P olitic a l S cience a n d L aw,C h a n g pin g Bei j in g 100088)

T he r e f o r mo f the st a te s u pe rv ision s y stem w i l l u nit the a nti-co r ru ptionmonito r in g r eso ur ces,a n d r e a l i z e the comp r ehensi v e co v e rag e o f p ub l ic po w e r.T he s u pe rv iso ry commit tee fu l f i l ls the du ties o f s u pe rv ision,in v esti ga tion a n d d ispos a l,a n d u ses the“t w el v e po w e r s”to monito r ei g ht gr o u ps o f people,ho w e v e r,the r el a tionship b et w een the p ar ties nee d to b e pe r f ect to complete the pi lot r e f o r m a n d t ra ns f o r m a tion.I n add ition,b esi d es s u pe rv iso ry in a cco rda nce w ith the l aw,l awy e r s sho u l d p ar ticip a te in to e f f ecti v el y p r omote h u m a n r i g hts p r otection.T he r e a l i za tion o f po w e r s u pe rv ision a n d cont r ol sho u l d cont a in the Na tion a l P eople's C on gr ess s u pe rv ision,jud ici a l s u pe rv ision,sel f-s u pe rv ision,soci a l s u pe rv ision,p ar t y s u pe rv ision a n d othe r a spects s u pe rv ision.

S u pe rv iso ry C ommit tee;R e f o r m;Tra ns f o r m a tion;R est r ict

D916.3

A

1672-2094（2017）03-0005-06

責任編輯：鄧榮華

2017-03-12

本文系校級創(chuàng)新項目課題“認罪認罰從寬制度框架下的律師作用”（項目編號：2016SSC X2016039）階段性成果。

屈新（1966-），男，四川廣元人，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授。研究方向：刑事訴訟法學(xué)、證據(jù)法學(xué)。

呂云川（1991-），男，四川遂寧人，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院2016級碩士研究生。研究方向：刑事訴訟法學(xué)。