龔 康，黃 婷

(中南大學 法學院，湖南長沙 410083)

行政訴訟立案登記制的收益成本分析

龔 康，黃 婷

(中南大學 法學院，湖南長沙 410083)

行政訴訟立案登記制的實施對于保障當事人訴權，推進法治建設有著舉足輕重的作用。但是根據(jù)成本與收益說，立案登記制在起訴條件審查性質(zhì)、上級法院監(jiān)督制度、配套的訴訟要件審查制度等方面仍存在一定的問題，在實踐中仍有滑向原“立案審查制”的危險。基于此，有關機關應當對起訴條件的立案標準更明確化，嚴格限制立案的條件，必要時可以將這種裁定制度和實體判決要件審查通過立法加以確定。以期彌補缺陷，使之更加符合收益成本學說，實現(xiàn)良好的社會效果。

立案登記制；收益與成本；行政訴訟

黨的十八屆四中全會決定變立案審查制為立案登記制，期望解決當前“立案難”的尷尬困境，但是，從經(jīng)濟學角度分析，新確立的行政訴訟立案登記制仍然存在著一些問題，要想將立案登記制從“文本上的法”變成“行動中的法”，就必須對其進行收益成本分析，充分評估實施成本和取得的社會效果，使之成為兼具公平與效率，節(jié)約社會資源，具有可實施性的法律制度，從而達到保障訴權的作用。

一、行政訴訟立案登記制的內(nèi)涵

立案登記制源自西方，亦稱“訴狀登記制”，即只要起訴狀符合法定形式，法院就必須進行登記立案。[1]也就是說法院一般只進行形式審查，至于訴訟有效性的問題，如法院的管轄權，起訴是否適法等，法院在進行立案時一般當作訴訟要件而非起訴要件來處理。在我國，根據(jù)新《行政訴訟法》第五十一條和最高院《新若干解釋》第一條的規(guī)定，法院立案庭應根據(jù)新《行政訴訟法》的第四十九條與第二十五條的相關規(guī)定審查，只有符合起訴條件，法院才能進行登記立案?？此坪侠?，但是通讀我國起訴條件，不難發(fā)現(xiàn)，這些起訴條件在西方往往都被認為是訴訟要件或?qū)嶓w判決要件的范疇，一般都是在訴訟階段才進行審查。這也是我國立案登記制與國外立案登記制的重大差異。

此外，根據(jù)新《行政訴訟法》第五十一條有規(guī)定“符合本法規(guī)定的起訴條件的”說明在立案登記制下，法官仍要對“起訴條件”進行審查，并且根據(jù)新《行政訴訟法》的第四十九條與二十五條對起訴條件的規(guī)定，實際上仍會進行一定程度的實質(zhì)審查。譬如，審查起訴人是否與被訴行政行為有“利害關系”以排除公益訴訟；審查被告是否適合以排除行政機關被不當涉訴；審查起訴是否確有一定的理由以防止起訴人濫訴；審查是否屬于行政訴訟受案范圍以保證法院不牽扯進難以解決的行政爭議。這些當然都是屬于對新《行政訴訟法》所要求的“符合本法規(guī)定的起訴條件”進行的審查，對這些要素的審查，不同于原來的實質(zhì)審查的深度審查，只進行“淺程度”的實質(zhì)審查。從某種程度上來說，立案登記制本質(zhì)上依舊屬于立案審查制的范疇。所以我們也可將其稱為“準訴狀登記制”，堅持以“形式核對”為主、“淺層次的實質(zhì)審查”為輔，在登記立案時對立案條件進行一定程度審查。

二、立案登記制的收益成本分析

運用法經(jīng)濟學研究滲透到各部門法學科，通過成本與收益分析，評估各法律制度的可行性等問題也愈趨流行。事實上所有的法律活動，包括一切立法及司法乃至整個法律制度都是發(fā)揮著分配稀缺資源的作用，因而，一切的法律活動都要以資源的有效配置和利用——即以效率最大化作為目的，一切的法律活動都能夠用經(jīng)濟的方法來分析與指導[2]。一項法律，其制定出來的目的便是為了更好地實行，最大限度滿足社會利益或者其他利益。雖然學術界與實務界對收益成本概念有著不同的知識結構和研究視角，但是無論如何，我們都應該崇尚收益成本研究的實用性，正如波斯納所言：“定義法經(jīng)濟學的唯一可能準則是它的實用性而不是準確性?！?/p>

1.立案登記制成本收益分析的必要性

法學需通過吸取經(jīng)濟學的優(yōu)秀研究成果，并使用經(jīng)濟學中收益成本說審視一般的法律問題，更為合理地設計權利與義務，最終為依照經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來管理經(jīng)濟提供相應的法律保障與服務[3]。不僅僅對于管理經(jīng)濟如此，對于法律制度的有效運作也應如此。

就立案登記制而言，其確立的目的就是為了保障人民的訴權，推進法治中國建設，套用法經(jīng)濟學概念，即，使得人民和社會的收益達到最高。而成本與收益分析經(jīng)常被歸入傳統(tǒng)行政實踐與司法領域的利益衡量模式之中，是因為它強調(diào)“成本”與“產(chǎn)出”(“收益”)之間的利益衡量。但是它又與傳統(tǒng)利益衡量(或稱法益衡量)不同，傳統(tǒng)利益衡量過分局限于“公益實現(xiàn)”和“私益侵害”，它卻將政策工具的各項成本，也納入了衡量過程之內(nèi)[4]。立案登記制雖非政策，但由于其目的的特殊性，亦可納入政策工具的范疇，當然，我們主要的目的是對其進行成本與收益分析，考察其可行性以及仍需進一步改善的地方。

2.立案登記制成本收益剖析

法律用權利和義務來明確界定人類行為與關系之間的界限，各種權利和義務都會成為影響人們社會活動的“內(nèi)生變量”，并各自影響著法律行為的成本與收益。要使權利界限清楚并確保其安全，人們在享受任何權利的同時都必須支付相應的成本(承擔義務本身也屬于成本)[5]。立案登記制作為保障人們訴權的一種法律方式，根據(jù)收益成本說，其適用也必然受成本與收益因素的約束，正確理解立案登記制的成本與收益分析，將成本最小化而收益最大化是我們的終極追求。

立案登記制的成本與收益都應分為兩個角度，一個是公民的角度，另一是法院或者說是國家的角度，將其劃分為兩個角度研究更具科學性。新法規(guī)定法院應當接收并登記所有符合起訴條件的起訴狀，且不考慮法院的形式審查或者是淺程度實質(zhì)審查問題，我們能直接預見到的便是法院訴訟案件數(shù)目將大量增長，而且可能會出現(xiàn)“訴訟爆炸”的現(xiàn)象。這意味著法院壓力的大量增加，即法院的成本會大大的增加。此處的成本包括司法資源的需求增加，法院人員的加大投入，以及其他。

最高法行政審判庭副庭長李廣宇表示立案登記制并不是要求法院對每一個起訴照單全收，只有符合條件或者經(jīng)更深入調(diào)查符合條件的才起訴，否則還是應裁定駁回起訴[6]。當然，這一點我們在《新若干解釋》中也能獲悉。這意味著法院在受理起訴的時候，還是進行一定程度審查并且將部分案件分流出去的，相對于全盤接收起訴狀，其中可能會出現(xiàn)大量不符合要求的起訴，在立案登記分流案件方面加大投入的同時，其實也是在節(jié)約司法資源，避免一些司法資源的無故浪費，并且筆者相信在這一方面投入的成本絕對比全盤接收起訴狀所需要的成本要少得多。全盤接收，在接收的時候需要成本，涵蓋了人力物力；而在進行二次審核的時候面對龐大的起訴案件基數(shù)，此處的成本更大。第一遍登記時對部分明顯不符合起訴條件進行篩出，不予立案，從法經(jīng)濟學的角度而言，實則不僅節(jié)約了，更增加了收益，提高了效率。當然此處的收益并非直接的金錢，而是當事人與法院有關立案所獲得的整體的訴權保障方面的收益，亦可說是社會收益。

新《行政訴訟法》以及《新若干解釋》，降低了起訴門檻，充分保障了當事人的訴權，緩解了法院“門難進”的狀況。在起訴方面，減少了當事人起訴的成本，避免了當事人一遍一遍告狀無門的情形以及來回奔波的經(jīng)濟與精神成本。并且對于社會而言，當事人的訴權有效得到了保障，上訪、信訪的數(shù)量亦會大大降低，這一方面的成本便得到了降低與有效控制。要知道，采取信訪制度來作為一種權利救濟手段，其獲得的凈收益已被認證為是負值的[7]。

縱觀全局，當事人的起訴成本，或者說采取權利救濟手段的成本得到了減少(將其概括為成本1)；表面上看法院司法資源投入方面的增加，但是在實際操作過程中從長遠看來，相對于立案審查制而言，法院的成本(將其概括為成本2)其實是減少。當事人的訴權在立案登記制實施后，極大程度獲得了保障，也就是說當事人的收益(將其概括為收益1)大大的增加了；法院作為為服務性機構，它的收益，更多的是“公共收益”(將其概括為收益2)，人民權益得到保障，就是法院收益增加。

根據(jù)法經(jīng)濟學的效率原則，(成本1)<(收益1)=有效率 ；

(成本1)+(成本2)<(收益1)+(收益2)=有效率。

3.立案登記制成本收益分析可改善之處

雖然根據(jù)上述分析，立案登記制的初衷是基本上符合成本收益說，或者是效率原則的，但是新法及其司法解釋對立案登記制的規(guī)定不甚明晰，其規(guī)定的起訴立案條件具有一定的含糊性與迷惑性，表面上看似簡單，但在實踐中卻存在著很大的操作空間，稍不謹慎便會回到深度實質(zhì)審查的范疇。一旦再次進入實質(zhì)審查，那么從法經(jīng)濟學角度考量，其成本是遠遠超出于其所要獲得的收益的。

譬如原告資格問題中的“利害關系”除了法律明確規(guī)定的，還應依據(jù)起訴狀的事實和理由來進行判斷，可是在審查事實與理由時，又不可避免地會考慮到真實性的問題，進而進行了實體審查。

關于起訴案件是否屬于法院的受案范圍以及是否屬于法院的管轄范圍在一定程度上也涉及了實體方面的審查。在區(qū)分糾紛性質(zhì)的時候，只有進行一定程度的實體審查才能確認案件是否屬于法院管轄范圍。管轄權的確定有時也會涉及實體問題，如當事人以沒有任何事實和法律關系的當事人為被告，強拉或虛列被告、故意混淆案由意圖獲得對自己有利的法院管轄等情況，此時審查實體問題就很有必要[8]。

總之，因我國行政訴訟“準立案登記制”將起訴條件與訴訟要件混淆，將案件的實體審理以起訴立案條件的形式前移，在立案環(huán)節(jié)肯定會導致實體審查問題，在當下難言再修法以實行“訴狀登記制”的背景下，盡量減弱實體審查的程度，緩解“立案難”問題，且不讓法院的行政審判組織陷于“訴訟爆炸”的危險，是新法實施過程中的當務之急，這也是通過法經(jīng)濟學思考得出的重要結論，同時也是法經(jīng)濟學在法學領域為何有著其獨特的魅力的原因之一。

三、完善立案登記制的幾點措施

1.進一步限定立案條件

除了新《行政訴訟法》第四十九條和第二十五條規(guī)定的起訴條件之外，不能在立案環(huán)節(jié)另行增設應當審查的立案條件。一直以來，我國各級法院對行政案件的立案審查比較嚴格，不僅要審查起訴的形式要件，通常情況下還審查起訴期限問題、是否經(jīng)過生效判決等實體要件，也就是說“法院在立案登記階段便對案件進行了實體審查，而這在邏輯上是相互矛盾的”[9]，這正是我國行政案件面臨“立案難”的根源所在。所以為了解決這一難題，有權機關應給予具體、明確的規(guī)定：除新《行政訴訟法》第四十九條和第二十五條規(guī)定的起訴條件外，在立案環(huán)節(jié)法院不得附加任何其他立案條件。

2.明確立案判斷標準

明確立案判斷標準：以形式審查為主并輔以淺程度的實體審查，對淺程度實體審查的問題存有爭議的，應當先行立案。這些在《新若干解釋》中并沒有予以明確。如果不加以明確的話，是無法在法經(jīng)濟學的角度站穩(wěn)腳跟的。

對于“淺程度實體審查”的問題，應包含兩個方面：第一，對“利害關系”的判斷，法院應放寬“利害關系”的標準，作寬松認定，只要起訴的行政行為存在侵權的可能，法院就應當?shù)怯浟浮６鴮τ谄渌鹪V條件，則只能進行形式審查。第二，對于法院受案范圍的問題，可以從三個方面理解。其一，關于“有明確的被告”，只要要求被告明確即可，一般不得對被告是否合適進行審查，除非被訴行政行為一眼便知不是被告所作；其二，關于“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”，只須訴訟請求具體且有事實證據(jù)材料佐證即可，不對訴訟請求是否成立、能否勝訴進行審查，也不審查證據(jù)材料的真實性與合法性，除非一眼便知其不合法、不真實，而且只能適度審查關聯(lián)性。有爭議的，應當先行立案；其三，對于法院管轄權問題，如果該案件不屬于受案法院管轄范圍，法院應向起訴人明確告知有管轄權的法院。

3.將實體判決要件審查與裁定制度予以立法

實體裁判要件在西方國家廣泛運用，在一定程度上減少了法院司法資源的浪費，提高了法院的工作效率，完全符合收益成本的效率觀。我國可以借鑒此經(jīng)驗，建構實體判決要件制度，要求審判法官在對案件進行實體審判前，應先行審查起訴條件與其他實體判決要件；并明確如果原告的起訴不具備上述要件，法官可直接駁回起訴，無須再審理原告的訴訟請求；對已經(jīng)進入實體審查程序的，停止審查訴訟請求，并駁回起訴。《新若干解釋》在第三條規(guī)定中已經(jīng)對這一制度作出了部分回應，該條款規(guī)定，對已經(jīng)立案的行政案件，承辦法官如果發(fā)現(xiàn)案件存在“不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的”“超過法定起訴期限且無正當理由的”“訴訟標的已為生效裁判所羈束的”等10種情形的，應當裁定駁回起訴[10]。這已經(jīng)是很大的進步了，但是若想真正的落實實體裁判要件審查，在今后條件成熟時，應該將這一條款的內(nèi)容進一步完善且立法予以確定，用法律條文對其明確規(guī)定，彌補立法缺陷，實現(xiàn)社會收益以及法院效率的最大化。

[1]夏 敏.“立案登記制”能否穿越現(xiàn)實屏障[J].中國審判,2007(1):8.

[2] 錢弘道.經(jīng)濟分析法學[M].北京：法律出版社,2003:112.

[3]李 珂,葉竹梅.法經(jīng)濟學基礎理論研究[M].北京：中國政法大學出版社，2013：101.

[4]徐傳諶,廖紅偉.經(jīng)濟學學科定位探析[J].經(jīng)濟學動態(tài),2005(4):73.

[5]蔣紅珍.政府規(guī)制政策中的成本收益分析[J].浙江學刊，2011(6):137.

[6]“民告官”法院必須接訴狀[N].京華時報，2015-4-28(11).

[7]劉廷華.“信訪不信法”的法經(jīng)濟學分析及其政策建議[J].云南行政學院學報，2015(2):176.

[8]宋旺興.論民事訴訟立案審查制度[J].西南政法法學學報，2008(10):84.

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[10]黃先雄,黃 婷.行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應對[J].行政法學研究，2015(6):28.

(責任編輯 伊人鳳 校對 祁 剛)

Benefit-cost Analysis of Administrative Litigation Case-filing Register System

GONG Kang,HUANG Ting

(Law School,Central South University,Changsha 410083,China)

The implementation of the administrative litigation filing system is to protect the parties litigation right,to promote the rule of law construction is of vital significance.But according to the costs and benefits,filing registration system in prosecuting conditions review properties,superior court supervision system,and form a complete set of legal requirements censorship,etc,there are still some problems,in practice there are still in danger of sliding into the original “filing entry”.Based on this,the relevant organ shall initiate the standard of prosecution conditions more explicit,the condition of strictly limited cases,when it is necessary to review the ruling system and entity sentence elements to pass legislation to determine.In order to make up for the defects,and make it more in line with the revenue cost theory,achieve good social effect.

case-filing register system；income and cost；administrative proceeding

2016-11-12

龔 康(1991-)，男，南昌人，碩士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.01.008

D922.11

A

1672-9617(2017)01-0041-04