諸常初

(溫州大學(xué) 甌江學(xué)院，浙江 溫州 325035)

基于大部制理念的高校機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

諸常初

(溫州大學(xué) 甌江學(xué)院，浙江 溫州 325035)

隨著高校的合并與擴(kuò)張，高校原有的傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)弊端日益顯現(xiàn)，去科層化和職能綜合化則成為高校機(jī)構(gòu)改革的方向。通過比較分析高校機(jī)構(gòu)改革和政府大部制改革的基本要素，將大部制理念融入高校機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐中，并根據(jù)高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則，嘗試構(gòu)建高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的理想模型。

大部制；高校；機(jī)構(gòu)設(shè)置

大部制即大部門體制，是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并相關(guān)部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制。其特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。[1]“十七大”報(bào)告首次提出我國(guó)“大部制”改革的新思路，“十八大”又進(jìn)一步提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門責(zé)任體系”。這次改革主要通過合并橫向部門、完善縱向結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)部門間的宏觀調(diào)控同時(shí)賦予下級(jí)機(jī)構(gòu)更多的管理權(quán)限，使之能化解政府部門中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突，有助于規(guī)范行政審批，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。

與政府機(jī)構(gòu)一直努力精簡(jiǎn)不同的是，機(jī)構(gòu)龐大并日益臃腫已經(jīng)成為我國(guó)高校的通病。特別是經(jīng)歷20世紀(jì)90年代大學(xué)合并和擴(kuò)張的大潮，我國(guó)高校的辦學(xué)規(guī)模在短短的幾年內(nèi)成倍增長(zhǎng)，隨之而來的是高校組織運(yùn)行方式以及管理機(jī)制轉(zhuǎn)變滯后等問題也越來越明顯。高校規(guī)模的不斷膨脹帶來高校職能的不斷增加，導(dǎo)致內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置日益復(fù)雜，最后被迫在原有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上不斷派生新的部門，以此處理新的不斷增加的日常事務(wù)。各個(gè)新興部門的誕生往往缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，普遍為應(yīng)付新增事務(wù)而被動(dòng)成立，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉。而原有部門也由于辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大而不斷膨脹，最終不僅導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、內(nèi)耗增大和效率低下，而且很大程度上弱化了高校學(xué)術(shù)權(quán)力的核心地位。[2]

一、高校機(jī)構(gòu)改革和大部制的要素比較

(一)兩者的共同點(diǎn)

我國(guó)高校機(jī)構(gòu)設(shè)置參照“蘇聯(lián)模式”同政府組織一樣采用傳統(tǒng)科層制管理結(jié)構(gòu)。將高校機(jī)構(gòu)改革基本要素和大部制基本要素進(jìn)行比較，可以看到兩者同樣強(qiáng)調(diào)通過轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)來提高行政效率，降低運(yùn)行成本，提升服務(wù)水平。進(jìn)一步對(duì)兩者比較分析可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于職能的轉(zhuǎn)變，兩者都是要解決原來管理中的越位、缺位、錯(cuò)位和不到位等問題；都需要理順部門間的職能關(guān)系，減少機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉和政出多門等情況的發(fā)生；都需要處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，通過調(diào)整行政部門理順權(quán)責(zé)關(guān)系。對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置，兩者都要求最大限度地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低運(yùn)營(yíng)成本，精簡(jiǎn)人員，減少內(nèi)耗。另外，冗余人員的安置問題都是改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。因此，它們具有較強(qiáng)的互通性。[3]

(二)將大部制理念引入高校機(jī)構(gòu)改革

建國(guó)以來我國(guó)進(jìn)行過多次高校機(jī)構(gòu)改革，雖然取得一定成效，但是距離向世界頂尖高校看齊的目標(biāo)甚遠(yuǎn)。原因之一就在于歷次高校機(jī)構(gòu)改革都停留在對(duì)原有機(jī)制的小修小補(bǔ)，沒有徹底轉(zhuǎn)變其職能。雖然高校機(jī)構(gòu)改革每次都提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的口號(hào)，但是缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，精簡(jiǎn)后的反彈使機(jī)構(gòu)更加臃腫，高校機(jī)構(gòu)政府化、組織官僚化的弊端愈加明顯，阻礙高校進(jìn)一步發(fā)展。[4]

鑒于高校機(jī)構(gòu)改革與政府大部制改革目標(biāo)、路徑的相似性，可以將大部制管理理念引入高校機(jī)構(gòu)改革。通過轉(zhuǎn)變高校機(jī)構(gòu)職能，弱化高校行政權(quán)力；通過減事放權(quán)、加強(qiáng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)職能等手段促使高校進(jìn)行“去行政化”機(jī)構(gòu)改革。大部的成立并非行政權(quán)力的加強(qiáng)而是行政權(quán)力的弱化，新成立的大部通過職能的轉(zhuǎn)變改變?cè)瓉砀咝Ｐ姓块T“無所不包”、“無所不為”的局面，通過減事放權(quán)，緊緊圍繞教學(xué)科研，撤銷原來與教學(xué)科研無關(guān)的部門，將高校辦學(xué)的主動(dòng)權(quán)交還給學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。新興的大部需要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，為基層學(xué)院的發(fā)展提供信息服務(wù)、政策支持和后勤保障。[5]

原有高校機(jī)構(gòu)根據(jù)大部制的理念將職能交叉、重疊的部門合并，組建職責(zé)明確、界線清晰的大部，將復(fù)雜的部門間協(xié)調(diào)改為部門內(nèi)協(xié)作。大部制進(jìn)行改革后還需繼續(xù)執(zhí)行后勤服務(wù)社會(huì)化，真正引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)能為校長(zhǎng)出謀劃策，為學(xué)校各項(xiàng)工作提供有效的咨詢與監(jiān)督。通過理順高校機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能關(guān)系，推動(dòng)高等教育事業(yè)進(jìn)一步健康有序發(fā)展。

二、高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則

高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，簡(jiǎn)單的說就是黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)和民主管理。在高校機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)與其一致，按大部制理念將職能重疊交叉的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，重新劃分為若干系統(tǒng)，如決策系統(tǒng)、行政管理系統(tǒng)、教學(xué)科研管理系統(tǒng)和學(xué)生管理系統(tǒng)等。在這些系統(tǒng)中設(shè)立的機(jī)構(gòu)應(yīng)從學(xué)校實(shí)際出發(fā)并遵循以下原則。

(一)按需設(shè)崗原則

針對(duì)工作目標(biāo)，確定全校各系統(tǒng)職責(zé)范圍，把全校的工作目標(biāo)、任務(wù)和職責(zé)層層分解并落實(shí)到每個(gè)部門和崗位，根據(jù)管理的專業(yè)化和工作高效率的要求合理確定部門和崗位，使之有利于各項(xiàng)工作的順利開展，有利于各系統(tǒng)的管理和指揮效能的有效發(fā)揮，有利于明確各部門各崗位的權(quán)責(zé)，最大限度的減少機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉。[6]

(二)精簡(jiǎn)高效原則

通過合并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，按大部制的要求將職能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并或者合署辦公，以便減少機(jī)構(gòu)職能交叉，簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，避免推諉扯皮現(xiàn)象；將與教學(xué)、科研聯(lián)系不密切的機(jī)構(gòu)加以精簡(jiǎn)，力求提高效率、減少內(nèi)耗。

(三)注重服務(wù)原則

高校既是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)又是育人機(jī)構(gòu)，必須堅(jiān)持以人為本。一切管理機(jī)構(gòu)和行政人員的根本目的就是為教學(xué)服務(wù)、為科研服務(wù)、為廣大師生服務(wù)。因此，在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)盡量整合和減少指揮性機(jī)構(gòu)，做到指揮脈絡(luò)清晰，避免多頭管理，使其便于橫向協(xié)調(diào)和縱向服務(wù)。[7]

(四)統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則

高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)林立，政出多門，導(dǎo)致具體辦事行政人員無所適從，削弱了部門的執(zhí)行力。通過大部制理念下的機(jī)構(gòu)整合使高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)成為上下貫通、左右協(xié)調(diào)的統(tǒng)一系統(tǒng)。系統(tǒng)中每一個(gè)機(jī)構(gòu)都是整個(gè)高校體系不可或缺的有機(jī)組成部分，朝著同一個(gè)目標(biāo)，統(tǒng)一思想和統(tǒng)一步調(diào)來完成一定任務(wù)。

三、基于大部制理念下高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

設(shè)計(jì)一套合理、高效的行政機(jī)構(gòu)，是高校機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。雖然由于性質(zhì)、規(guī)模、學(xué)科設(shè)置等不同，高校難以形成統(tǒng)一、規(guī)范的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，但是高校行政機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，必須符合高等教育發(fā)展規(guī)律的總體要求，使其具有一定的共通性。應(yīng)該通過對(duì)高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與優(yōu)化，使其在保證完成工作需要的前提下，以最精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)、最精簡(jiǎn)的人員獲得最佳的管理績(jī)效。[8]

(一)由傳統(tǒng)的對(duì)應(yīng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛恐频墓芾砟Ｊ?/p>

海外先進(jìn)大學(xué)以及我國(guó)高等教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，高度集權(quán)的管理模式使高校成為政府的附庸，嚴(yán)重影響高校作為學(xué)術(shù)組織的根本屬性——學(xué)術(shù)性的發(fā)揮，難以適應(yīng)當(dāng)今高等教育改革和發(fā)展的需要。

以香港科技大學(xué)為例，在學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置上設(shè)計(jì)管制組織、行政辦事處、學(xué)院與學(xué)系三個(gè)系統(tǒng)。管制組織由校董會(huì)、顧問委員會(huì)及教務(wù)委員會(huì)組成，分別作為大學(xué)的最高決策、咨詢和學(xué)術(shù)管治機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置較為精簡(jiǎn)和綜合，以職能分工為基礎(chǔ)共設(shè)11個(gè)部門，其中包括行政辦公室、研發(fā)及研究生教育辦公室、大學(xué)拓展辦公室和知識(shí)轉(zhuǎn)移辦公室等幾個(gè)大部門。

再如臺(tái)灣大學(xué)，校領(lǐng)導(dǎo)以一正三副配置，行政機(jī)構(gòu)相當(dāng)精簡(jiǎn)，包括教務(wù)處、總務(wù)處、學(xué)生事務(wù)處和研究發(fā)展處等幾個(gè)大辦公室在內(nèi)的13個(gè)部門。部門負(fù)責(zé)人皆為教授兼任，部門工作人員采取職員制。

武漢大學(xué)也較早“試水”大部制機(jī)構(gòu)改革，目前學(xué)校行政部門削減為18個(gè)。以本科生院為代表的大部門，從招生、學(xué)籍管理、教學(xué)管理、思想政治教育、學(xué)位工作到就業(yè)指導(dǎo)，都納入到這個(gè)綜合部門下統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，對(duì)科研管理、后勤管理和安全管理也將進(jìn)行大刀闊斧的改革。

精簡(jiǎn)的部門同樣涵蓋高校全部的基本事務(wù)，有效地減少部門職能交叉和機(jī)構(gòu)重疊，提高辦學(xué)效益。在借鑒香港科技大學(xué)、臺(tái)灣大學(xué)和武漢大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，將大部制的管理理念引入高校，按大部制模式設(shè)置管理中心，以各管理中心為元素構(gòu)成全新的高校組織結(jié)構(gòu)。根據(jù)課題組訪談的結(jié)果和高校現(xiàn)在所承擔(dān)的任務(wù)性質(zhì)，建議將高校行政機(jī)構(gòu)劃分為9個(gè)中心，見圖1。

圖1 大部制理念下高校機(jī)構(gòu)設(shè)置

(二)明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)

如圖1所示，黨務(wù)組織、教授議事委員會(huì)分別作為高校的最高決策和學(xué)術(shù)管治機(jī)構(gòu)，而政務(wù)組織負(fù)責(zé)高校宏觀上的管理，制定戰(zhàn)略和大的政策。教授議事委員會(huì)位于中心，對(duì)黨務(wù)組織和政務(wù)組織的決策和管理方案進(jìn)行參謀和測(cè)評(píng)，體現(xiàn)高校教授治校和學(xué)術(shù)為主的指導(dǎo)思想。同時(shí)三者構(gòu)成高校的決策系統(tǒng)。

信息聯(lián)絡(luò)與服務(wù)中心位于管制系統(tǒng)之下，主要負(fù)責(zé)向二級(jí)學(xué)院和研究中心提供信息和服務(wù)支持，以大部的形式存在，同時(shí)它相對(duì)比較靈活，可以圍繞高校各個(gè)時(shí)期的中心任務(wù)調(diào)整工作重心，傾全校之力實(shí)現(xiàn)學(xué)校工作目標(biāo)，獲得辦學(xué)效益。[8]組織人事中心也是高校機(jī)構(gòu)的重要部門，通過人力資源的調(diào)配，對(duì)其他部門有一定的協(xié)調(diào)作用，因此將其位置作相應(yīng)的提升。監(jiān)控咨詢中心是整個(gè)高校機(jī)構(gòu)設(shè)置形成回路的重要組成部分，保證高校組織系統(tǒng)內(nèi)部決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)控咨詢形成一個(gè)有機(jī)整體，從而保證高校組織運(yùn)行通暢，使整個(gè)組織充滿活力。三個(gè)中心設(shè)計(jì)在同一層面上，它們雖然與其他中心為同一級(jí)別，但同時(shí)承擔(dān)著對(duì)整個(gè)高校組織的協(xié)調(diào)與服務(wù)，因此在機(jī)構(gòu)設(shè)置圖上的位置稍高于其它中心。課程研發(fā)中心、教學(xué)督導(dǎo)中心和學(xué)生(社團(tuán))指導(dǎo)中心圍繞二級(jí)學(xué)院和研究中心開展工作，為教學(xué)服務(wù)，其中教學(xué)督導(dǎo)中心不是普通意義上的監(jiān)督教師而是專家督導(dǎo)教師上課?？蒲兄笇?dǎo)中心以二級(jí)學(xué)院和研究中心的科研工作為服務(wù)對(duì)象。社會(huì)服務(wù)中心是聯(lián)系高校與社會(huì)的紐帶，是高?？蒲薪虒W(xué)服務(wù)于社會(huì)的一個(gè)中介組織。招生就業(yè)配置中心可以借鑒后勤社會(huì)化的經(jīng)驗(yàn)，部分引進(jìn)社會(huì)化機(jī)制，打開生源市場(chǎng)和就業(yè)市場(chǎng)。后勤服務(wù)中心通過社會(huì)化運(yùn)作，把校辦產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體與學(xué)校行政機(jī)構(gòu)徹底分離，實(shí)行后勤、安保服務(wù)社會(huì)化，為二級(jí)學(xué)院和研究中心提供后勤安全保障。[9]

(三)加強(qiáng)咨詢與監(jiān)控系統(tǒng)

從行政組織結(jié)構(gòu)的完整性要求來看，高校普遍比較注重決策和執(zhí)行系統(tǒng)的建設(shè)，咨詢與監(jiān)控系統(tǒng)一般比較薄弱，往往只能在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)依法行政、防范官僚主義上發(fā)揮消極作用，不能在行政決策的執(zhí)行上驗(yàn)證和校正，難以在執(zhí)行過程中以積極姿態(tài)進(jìn)行咨詢與監(jiān)控。[10]

因此，必須加強(qiáng)咨詢與監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)，使之獨(dú)立于決策和執(zhí)行系統(tǒng)之外，對(duì)行政決策執(zhí)行的全程進(jìn)行有效的監(jiān)控與指導(dǎo)，及時(shí)糾正錯(cuò)誤、防止偏差。

各機(jī)構(gòu)設(shè)置完成后，應(yīng)依據(jù)九大中心的職能和特征，以“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的原則圍繞教學(xué)、科研賦予各中心較高的自主權(quán)，嚴(yán)格控制各中心編制數(shù)量，保持最佳的管理層次與管理幅度，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，從而保證高校行政機(jī)構(gòu)的精干與效益，實(shí)現(xiàn)“小機(jī)關(guān)、大服務(wù)”。

四、結(jié)語

大部制沒有統(tǒng)一的模式，高校機(jī)構(gòu)改革應(yīng)以實(shí)用為原則。本文中的高校機(jī)構(gòu)設(shè)置大部模型就是為了探索高校機(jī)構(gòu)改革的有效方案，為了實(shí)現(xiàn)人們對(duì)高校黨政機(jī)構(gòu)合理設(shè)置的追求，排除各種次要的、非本質(zhì)的人為因素或環(huán)境因素的影響，建立抽象化高校機(jī)構(gòu)設(shè)置理想模型。因此，不能籠統(tǒng)的說高校哪些部門應(yīng)該撤銷,哪些部門應(yīng)該合并。高校應(yīng)該科學(xué)的分析機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀,對(duì)現(xiàn)有的各個(gè)機(jī)構(gòu)的工作和職能進(jìn)行分類與分析,務(wù)實(shí)地設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，滿足高校工作需要，提高管理效率，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力的行政管理體制。[11]

將大部制理念引入高校機(jī)構(gòu)改革，必須充分解放思想，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。對(duì)高校而言，這意味著擁有高度的辦學(xué)自主權(quán)、清晰的辦學(xué)理念、有效的治理結(jié)構(gòu)和卓越的文化精神。因此，要領(lǐng)悟大部制理念的精髓，真正轉(zhuǎn)變高校行政機(jī)構(gòu)職能，這樣才能使高校機(jī)構(gòu)改革獲得實(shí)效。

[1]盧 威,邱法宗.論高校管理機(jī)構(gòu)的“大部制”改革[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011(3):59-63.

[2]劉增輝.大學(xué)需要“大部制”[J].中國(guó)遠(yuǎn)程教育，2008(4):5-8.

[3]李桂榮.大學(xué)組織變革之經(jīng)濟(jì)理性[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007:21.

[4]李福華.大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)[M].北京：教育科學(xué)出版社，2008:11.

[5]李 蓉，陳志剛.“雙一流”創(chuàng)建背景下的高校大部制改革建設(shè)研究[J].江蘇高教,2016(6):43-46.

[6]陳大興.制度學(xué)邏輯下的高校大部制改革:緣起、挑戰(zhàn)與前瞻[J].研究生教育研究,2013(1):1-6.

[7]胡建華.大學(xué)制度改革論[M].南京：南京師范大學(xué)，2006:7.

[8]鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個(gè)重要問題的探析[J].中國(guó)高等教育,2010(9):4-7.

[9]曹紅濤，田豆豆，孔祥武，楊 彥.大學(xué)如何回歸“學(xué)術(shù)本位”[N].人民日?qǐng)?bào)，2008-04-18(11).

[10]彭道林.大學(xué)行政化的外在表現(xiàn)及其危害[J].高等教育研究,2010(10):19-23.

[11]劉奉越.全球成人學(xué)習(xí)與教育發(fā)展的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)——基于GRALEIII的分析[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017(1):46-53.

(責(zé)任編輯：王釋云)

The Conception of Institution of Higher Learning Stuctural Establishment Based on the Concept of the Super-ministry System

ZHU Chang-chu

(Oujiang College, Wenzhou University, Wenzhou Zhejiang 325035, China)

With the merging and expansion of institutions of higher learning, the structural defects of the traditional bureaucratic system are becoming increasingly obvious and the trend of debureaucratization and administrative integration is the current educationmal reform.This paper analyses basic elements of institutional reform and “super-ministry system”, puts the institutions of higher learning structural reform into practice. According to the principles of institutions of higher learning structural establishment, this paper tries to build an ideal model for institutions of higher learning structural establishment.

super-ministry system；institutions of higher learning；structural establishment

G610

A

1008-6471 (2017) 01-0098-05

10.13983/j.cnki.jaechu.2017.01.018

2017-02-20

2010年度浙江省教育廳科研項(xiàng)目“大部制理念下的高校機(jī)構(gòu)改革研究——以溫州大學(xué)為例”(編號(hào)：Y201017811)

諸常初(1980-)，男，浙江溫州人，溫州大學(xué)甌江學(xué)院助理研究員，主要研究方向?yàn)榻逃芾怼?/p>