張 迪

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),河南 鄭州 450002)

2010年6月23日,審計(jì)署首次披露了我國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題,引發(fā)了各方強(qiáng)烈的關(guān)注和討論。而其于2013年公布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告顯示,截至2013年6月底,我國(guó)地方政府所負(fù)擔(dān)的各類(lèi)債務(wù)總額已近18萬(wàn)億元。地方債問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)金融和財(cái)政安全的一個(gè)巨大隱患。造成這一問(wèn)題的根本原因在于1994年的《預(yù)算法》在分稅制改革的同時(shí),禁止了地方政府自行發(fā)債,地方不斷增長(zhǎng)的融資需求與法律的禁止性條款產(chǎn)生了沖突。因此在新《預(yù)算法》十年漫漫修訂之路中,放開(kāi)地方債的呼聲愈來(lái)愈高。最后在十八屆三中全會(huì)《公告》的深化財(cái)稅體制改革的“東風(fēng)”下,新法賦予了地方政府的發(fā)債權(quán)。但是,相關(guān)法律和政策的出臺(tái)并不意味著地方政府債務(wù)治理問(wèn)題就能迎刃而解,新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施對(duì)地方債的管理提出了新的要求。因此,在新《預(yù)算法》背景下研究我國(guó)地方債治理的新思路,對(duì)于防范地方債風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著積極意義。

一、新《預(yù)算法》中有關(guān)地方債的具體條文規(guī)定

對(duì)于我國(guó)地方政府具體應(yīng)當(dāng)如何發(fā)債這一問(wèn)題，主要規(guī)定在新修訂通過(guò)的《預(yù)算法》第三十五條和第九十四條中。當(dāng)然,除了這兩條以外,對(duì)地方政府舉債權(quán)的規(guī)定還零星地散布在新《預(yù)算法》的其他法律條文中,在此就不予以一一列舉。

通過(guò)對(duì)第三十五條和第九十四條內(nèi)容的分析,可以看出我國(guó)的新《預(yù)算法》在如下幾個(gè)方面對(duì)地方政府舉債權(quán)進(jìn)行了規(guī)定和限制:第一,明確舉債主體。目前只有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府才能夠成為合格的具有舉債權(quán)的地方政府,其他地方政府無(wú)權(quán)舉債。第二,限定資金用途。符合主體條件的地方政府通過(guò)舉債所籌集的資金只能用于“公共預(yù)算中必須的建設(shè)投資”,且這里的建設(shè)投資指的是公益性的資本類(lèi)支出,對(duì)于經(jīng)常性支出則不能夠通過(guò)政府舉債籌集。換言之,地方政府所舉借的資金,不僅必須投資于建設(shè)類(lèi)的資本性項(xiàng)目,而且該項(xiàng)目還必須在地方政府的公共職能范圍之內(nèi),不得屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。第三,限定舉債方式。新《預(yù)算法》將具有舉債主體資格的地方政府的舉債方式嚴(yán)格限定為發(fā)行地方政府債券,除此之外不能夠通過(guò)任何其他的方式舉債,也不能夠?yàn)槿魏螁挝缓蛡€(gè)人以任何理由和方式提供擔(dān)保。第四,明確債務(wù)規(guī)模。地方政府只能夠在國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的舉債限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券,不能夠超出該標(biāo)準(zhǔn)額外發(fā)行債券。第五,明確監(jiān)督機(jī)制。地方政府在國(guó)務(wù)院限定范圍內(nèi)舉借債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)將該債務(wù)的數(shù)額列入本級(jí)地方政府的預(yù)算調(diào)整方案,同時(shí)要報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院要按照規(guī)定建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究機(jī)制,并要明確其財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督主體責(zé)任。第六,確定償債資金。對(duì)于地方政府舉借的債務(wù),其應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的償還計(jì)劃,并要保證具備穩(wěn)定的償還資金來(lái)源。第七,明確法律責(zé)任。對(duì)于違反第三十五條規(guī)定舉借債務(wù)、提供擔(dān)保的,相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令地方政府及時(shí)改正,并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員以及其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。

二、新《預(yù)算法》背景下地方債治理的思路和措施

新《預(yù)算法》有關(guān)條文從法律層面對(duì)地方債給予了框架性規(guī)定,在這個(gè)框架下,本文認(rèn)為我國(guó)地方債的治理需要從兩個(gè)層面進(jìn)行:第一個(gè)層面是自身模式的探索,即通過(guò)引入PPP新模式來(lái)減輕地方債壓力,或?qū)Φ胤絺庞迷u(píng)級(jí)進(jìn)行強(qiáng)化,使地方債真正走向市場(chǎng);第二個(gè)層面是外部的配套措施,即對(duì)財(cái)政信息披露的完善，或?qū)Φ胤絺M(jìn)行全口徑預(yù)算管理,通過(guò)外部環(huán)境的改善來(lái)完善地方債制度。

(一)自身模式的探索

1.引入PPP模式:“長(zhǎng)效藥”難救“急性病”。2014年5月,發(fā)改委公布了鼓勵(lì)PPP的文件,財(cái)政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同年10月,繼全國(guó)人大審議通過(guò)預(yù)算法修正案之后,《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》規(guī)定:鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)。由此可見(jiàn),中央政府已經(jīng)將PPP視為解決地方債務(wù)的非常重要的一環(huán)。那么PPP真的能成為解決地方債的“靈丹妙藥”嗎?

(1)PPP模式綜述。所謂的PPP(Public-Private-Partnership)模式,就是指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)等方式,與社會(huì)資本合作,以提高公共產(chǎn)品供給效率的模式。

PPP的歷史悠久,起源于美國(guó),包括世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行在內(nèi)的國(guó)際組織都在積極推廣。根據(jù)世界銀行的調(diào)查,在亞洲設(shè)立的PPP項(xiàng)目占到了50%,主要集中在能源和交通領(lǐng)域。我國(guó)在20世紀(jì)90年代以來(lái)就開(kāi)始實(shí)踐運(yùn)用了。

最近幾年,在中央層面大力鼓勵(lì)的背景下,地方政府也積極推進(jìn),在2015年的地方兩會(huì)上,就有19個(gè)省市將PPP寫(xiě)進(jìn)了政府工作報(bào)告。之所以各方都積極推動(dòng),是因?yàn)镻PP模式有兩大好處:一是引入社會(huì)資本,減輕地方政府負(fù)債。它通過(guò)將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債,在減輕現(xiàn)有債務(wù)的同時(shí),還能減少未來(lái)產(chǎn)生的新債務(wù)。二是它能提高公共產(chǎn)品的供給效率,讓市場(chǎng)中更專(zhuān)業(yè)的主體來(lái)承擔(dān)有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng),提高了相應(yīng)的效率。

PPP模式結(jié)合了民營(yíng)部門(mén)的資金、管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì),在民營(yíng)部門(mén)取得了穩(wěn)定的投資回報(bào)的同時(shí),使得社會(huì)綜合效益最大化。而政府部門(mén)也節(jié)省了公共資金的投入。

(2)PPP模式并非解決地方債的靈丹妙藥。雖然如前文所述,PPP模式有兩大好處,因而受到國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府的追捧,但它真的就是解決地方債問(wèn)題的“靈丹妙藥”嗎?恐怕未必,因?yàn)樗徽撛谧陨砟Ｊ缴?還是在適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度和結(jié)構(gòu)上還面臨著諸多問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng),參與各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,審批流程、談判和測(cè)算過(guò)程繁瑣,沒(méi)有模板可以參照,每個(gè)特定的項(xiàng)目都要制定相對(duì)應(yīng)的規(guī)則,對(duì)地方政府的治理水平、開(kāi)放程度和民營(yíng)部門(mén)的管理水平、實(shí)力雄厚程度都是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。同時(shí),PPP其實(shí)并沒(méi)有改變政府在公共服務(wù)中的責(zé)任,如果做好了可以提高效率,但是如果沒(méi)運(yùn)營(yíng)好,對(duì)政府的聲譽(yù)是個(gè)很大的影響。一邊是要放權(quán)讓民營(yíng)部門(mén)去做,一邊又顧及到社會(huì)影響,要做好風(fēng)險(xiǎn)控制,大大提高了政府治理的難度。此外,PPP項(xiàng)目的回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng),資產(chǎn)回報(bào)率很低,對(duì)民營(yíng)資本的吸引力不強(qiáng),還會(huì)造成流動(dòng)性的嚴(yán)重不足。

而PPP在我國(guó)面臨的第一個(gè)問(wèn)題就是,民營(yíng)資本長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與程度嚴(yán)重不足,體量也遠(yuǎn)不及國(guó)有資本。要作為PPP中的P(Private)還不夠強(qiáng)大,而且民營(yíng)資本也很難獲得足夠的金融支持,要推進(jìn)PPP會(huì)很困難,除非加上實(shí)力雄厚的國(guó)有企業(yè)和央企資本。而本來(lái)就有政策扶持的國(guó)有企業(yè)資本參與PPP項(xiàng)目,民營(yíng)資本就很難得到一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。而且由于我國(guó)并未制定詳細(xì)的PPP項(xiàng)目的管理法規(guī)和辦法,盈利模式和激勵(lì)措施不明確,透明度不高,民營(yíng)資本即使有興趣,對(duì)此也會(huì)望而卻步。

PPP模式在我國(guó)面臨的第二個(gè)問(wèn)題在于,地方政府過(guò)度放大PPP模式的融資功能,將減少地方債變成推行該模式的主要目的。出于這種目的而推行的PPP模式,既不考慮投入和產(chǎn)出比是否劃算,也不考慮各方面條件是否具備,只管大量推行以期降低短期的地方債規(guī)模。這種做法不僅對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生巨大風(fēng)險(xiǎn)和隱患,也給地方債留下更大的隱患,因?yàn)檫@種行為實(shí)質(zhì)是一種變相的借新還舊的舉債。

在制度上,可以改進(jìn)之處在于立法層面。當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)力推行PPP模式,因此很多法律法規(guī)和管理辦法開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái),包括發(fā)改委起草中的《關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》,但是還有包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在內(nèi)的行為并未列入計(jì)劃?，F(xiàn)在急需能夠完整解決包括PPP選定、審批、運(yùn)營(yíng)等各方面規(guī)定的法律。只有從各個(gè)方面都有了對(duì)應(yīng)的規(guī)定,才能消除想要進(jìn)入這一領(lǐng)域的民營(yíng)資本的各種擔(dān)憂(yōu),倒逼地方政府對(duì)自身職能的改革。而這些法規(guī)的制定,也需要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和逐步摸索實(shí)際情況中遇到的各種狀況,整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。因此對(duì)PPP模式解決地方債的燃眉之急,并不能抱太大期望。

2.強(qiáng)化信用評(píng)級(jí):走向市場(chǎng)之路。信用評(píng)級(jí)是地方債發(fā)行的前置程序,也是很重要的一個(gè)程序。本來(lái)第三十五條并沒(méi)有規(guī)定一定要先評(píng)級(jí),但是為了能吸引投資者,很多地方政府還是會(huì)選擇先評(píng)級(jí)后發(fā)債。但是在這一環(huán)節(jié)中卻存在很多問(wèn)題和不足,主要表現(xiàn)在:

(1)債券評(píng)級(jí)公信力不強(qiáng)。在2014年允許自發(fā)地方債的地區(qū)里,出爐的所有評(píng)級(jí)報(bào)告都是最高的AAA級(jí)。當(dāng)全國(guó)的地方債都獲得同樣的最高級(jí),那么信用評(píng)級(jí)對(duì)地方債發(fā)行利率就不具備指導(dǎo)性。我國(guó)整個(gè)債券行業(yè)以及評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展都處在初期,想要短時(shí)間內(nèi)提高評(píng)級(jí)質(zhì)量是不現(xiàn)實(shí)的事情,對(duì)于評(píng)級(jí)結(jié)果,要讓投資者接受也需要大量高質(zhì)量的評(píng)估報(bào)告出爐。

(2)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)處于弱勢(shì)地位。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和地方政府相比,無(wú)論是市場(chǎng)地位還是信息層面,都處于弱勢(shì)。地方債信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)利潤(rùn)巨大,各家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。目前地方政府在評(píng)級(jí)時(shí)往往希望評(píng)級(jí)越高越好,出報(bào)告速度越快越好,選取債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的過(guò)程并不透明,機(jī)構(gòu)之間又有惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此很多評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)往往愿意打價(jià)格戰(zhàn),同時(shí)給出很短的出報(bào)告時(shí)間,因此報(bào)告質(zhì)量就更難把握了。

要強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)在地方債制度中的作用,改進(jìn)存在的問(wèn)題和不足,可以從以下幾個(gè)方面入手:

首先,適當(dāng)引入外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)?？梢栽诎l(fā)債時(shí)同時(shí)引入外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和我國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾的業(yè)務(wù)集中在地方債評(píng)級(jí),在各國(guó)都有很高的口碑,而其他國(guó)際金融公司也都有其擅長(zhǎng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。但是中國(guó)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)則是“通用型”的,地方債的評(píng)級(jí)只是他們眾多業(yè)務(wù)中的一項(xiàng)。引入外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),讓我國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在和外資機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中學(xué)習(xí)和借鑒他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和敬業(yè)精神,就會(huì)逼迫評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給出有質(zhì)量的評(píng)估報(bào)告。

其次,細(xì)化地方債信用評(píng)級(jí)制度。規(guī)定選取地方債券評(píng)級(jí)的過(guò)程,逐步將選取信用評(píng)級(jí)主體的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng),減少評(píng)測(cè)者與評(píng)測(cè)對(duì)象之間的暗箱操作。規(guī)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù),以及對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不規(guī)范行為的責(zé)任追究制度。對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將企業(yè)評(píng)級(jí)指標(biāo)體系拿來(lái)評(píng)價(jià)地方債券等不專(zhuān)業(yè)行為,應(yīng)當(dāng)由相關(guān)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行追責(zé)。

最后,推動(dòng)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。當(dāng)前地方財(cái)政信息不透明,使得評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)很多時(shí)候要靠推測(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行推斷。要進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范信息披露和發(fā)布,提供足夠的評(píng)估信息,只要信息透明,很多評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)有足夠的能力判斷出相應(yīng)的地方債級(jí)別。而地方債的投資者又大部分都有自己的判斷能力,最終還是會(huì)用腳投票。這樣市場(chǎng)就能對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公信力進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督。

如果說(shuō)前兩條是解決機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的公信力和專(zhuān)業(yè)水平的問(wèn)題,那么第三條就是從信息層面改變?cè)u(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的劣勢(shì)地位。從地方債發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史看,如果市場(chǎng)得到充分競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)法律和制度配套好了,信用評(píng)級(jí)就會(huì)逐漸展現(xiàn)它的作用,揭示地方債信用風(fēng)險(xiǎn)。只有地方債信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)健康發(fā)展、管理規(guī)范了,才能夠使地方債的發(fā)行真正走向市場(chǎng)。

(二)外部配套的完善

完善財(cái)政信息披露和進(jìn)行全口徑預(yù)算管理,旨在通過(guò)外部環(huán)境的改善來(lái)完善地方債制度。完善財(cái)政信息披露是因?yàn)殛?yáng)光是最好的消毒劑,能減少地方債的管理風(fēng)險(xiǎn),而全口徑預(yù)算管理則能優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

1.完善財(cái)政信息披露:陽(yáng)光是最好的消毒劑。由于長(zhǎng)期缺少公眾監(jiān)督,我國(guó)的財(cái)政信息包括地方債信息很不透明,要知道政府的資產(chǎn)負(fù)債表等各種財(cái)政信息以及和政府相關(guān)的企業(yè)的資產(chǎn)狀況,是很困難的事情。我國(guó)的地方政府財(cái)政信息披露的不完善給債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)造成了很大的困難。因此需要人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)管，增加公民對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和聽(tīng)證權(quán)條款。

公開(kāi)包括債務(wù)在內(nèi)的政府財(cái)政狀況,完善政府的財(cái)政信息是地方債管理較先進(jìn)的國(guó)家的可借鑒的措施。對(duì)外界公開(kāi)政府預(yù)算,增強(qiáng)財(cái)政透明度,不僅可以解決預(yù)算外的政府可信度和財(cái)政紀(jì)律問(wèn)題,還能滿(mǎn)足公民的知情權(quán)和加強(qiáng)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的基本要求。財(cái)政透明對(duì)監(jiān)督政府簡(jiǎn)政放權(quán),管住不該伸的手是一種倒逼的機(jī)制。所以,如果要防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大,提高對(duì)地方債的控制能力,地方政府債務(wù)管理的高度透明就是一個(gè)必不可少的要求。

首先,要改良反映地方財(cái)政信息的會(huì)計(jì)制度,使其能真實(shí)地反映地方政府的財(cái)政信息。例如,澳大利亞各州為了能讓公眾根據(jù)政府承擔(dān)的長(zhǎng)期成本和收益,對(duì)公共資金的用途進(jìn)行監(jiān)督,規(guī)定了地方政府在報(bào)告?zhèn)鶆?wù)時(shí)要全面而詳細(xì),既要報(bào)告直接債務(wù),也要報(bào)告或有債務(wù)。各州政府的籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃也要在按時(shí)按格式編制完成后,交給借款委員會(huì)進(jìn)行審查和綜合平衡。我國(guó)的預(yù)算編制往往過(guò)于粗淺,并未按照規(guī)定劃分到各個(gè)具體的細(xì)節(jié),因此投資者也很難從預(yù)算報(bào)告中判斷地方政府的財(cái)政狀況。

其次,將預(yù)算信息公布于眾,可以加強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督,從而起到間接的強(qiáng)化預(yù)算與財(cái)政紀(jì)律,起到約束政府行為的作用。例如在瑞士,每筆借債額度、每年政府財(cái)政預(yù)算、給相關(guān)聯(lián)公司的貸款都要公民通過(guò)表決來(lái)決定。巴西地方政府每一個(gè)季度須發(fā)布一次政府債務(wù)報(bào)告,同時(shí)這些報(bào)告由主要負(fù)責(zé)人公之于眾。在這個(gè)季度之間,如果地方政府的債務(wù)超出限額了，那么在兩個(gè)季度內(nèi)要將債務(wù)規(guī)模調(diào)整到規(guī)定限額內(nèi),這樣該地方政府才不會(huì)進(jìn)入舉債的黑名單,才能在下一年度繼續(xù)自行發(fā)債。巴西《財(cái)政責(zé)任法》還規(guī)定,實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理透明度的工具應(yīng)廣泛公布(包括在公共電子媒體上)。南非地方政府在公布的信息中包含了所有對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)判斷者有重大影響的信息,同時(shí)保證沒(méi)有虛假消息。根據(jù)《市政系統(tǒng)法》的規(guī)定,在所有公開(kāi)的資料里,尤其值得一提的是連市政府的財(cái)政會(huì)議的會(huì)議記錄也要在一定期限之內(nèi)公布。為強(qiáng)調(diào)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)透明化,南非政府開(kāi)始使用Polackova提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣來(lái)鑒別他們承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),以尋找可能采取的補(bǔ)救措施。這些信息披露都要登記在電腦系統(tǒng)中,否則就是非法交易。而這個(gè)系統(tǒng)是每個(gè)人和每個(gè)機(jī)構(gòu)都能查看的,系統(tǒng)也是自動(dòng)運(yùn)行的,沒(méi)有辦法進(jìn)行暗箱操作。在南非這種發(fā)展中國(guó)家能有這種先進(jìn)的系統(tǒng)和理念,也是值得我國(guó)借鑒的。

最后,要提高地方政府債務(wù)透明度,控制與防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),必須建立一套完善的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度。在法國(guó),議會(huì)會(huì)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況予以監(jiān)督,如果哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題,議會(huì)有權(quán)利要求主要責(zé)任人做出解釋,同時(shí),每個(gè)部門(mén)都要遵守相應(yīng)的規(guī)定,在列入規(guī)定的預(yù)算之后才能用于相應(yīng)的支出。部門(mén)如果未經(jīng)過(guò)預(yù)算程序私自支出,那么議會(huì)就會(huì)要求部門(mén)負(fù)責(zé)人給出理由和材料。同時(shí)法國(guó)還建立了公共會(huì)計(jì)網(wǎng),專(zhuān)門(mén)用來(lái)公開(kāi)地方政府的財(cái)政活動(dòng)。法國(guó)憲法規(guī)定,由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)千變?nèi)f化,如果堅(jiān)守預(yù)先制定的預(yù)算就太死板了,也容易影響部門(mén)的日常運(yùn)作,因此當(dāng)情況發(fā)生變化的時(shí)候,地方政府可以提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方案,這個(gè)應(yīng)對(duì)方案也要符合規(guī)定的各項(xiàng)程序,經(jīng)過(guò)審批才能執(zhí)行。平時(shí)投資者、國(guó)民可以通過(guò)公共會(huì)計(jì)網(wǎng)來(lái)了解各地地方政府預(yù)算資金的使用情況和公共預(yù)算執(zhí)行的情況。除此以外,該網(wǎng)每個(gè)月都會(huì)一級(jí)一級(jí)地從市鎮(zhèn)向上一級(jí)政府報(bào)告。完善的公共預(yù)算編制與報(bào)告體系為提高法國(guó)地方政府債務(wù)管理的透明度以及防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.全口徑預(yù)算管理:優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。在對(duì)地方債的預(yù)算管理方面,澳大利亞和美國(guó)有很多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞對(duì)其地方政府債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理。每年借款委員會(huì)都要向澳大利亞聯(lián)邦政府和每個(gè)州政府匯報(bào)下一個(gè)財(cái)政年度想要舉借的債務(wù),然后由所謂的借款委員會(huì)分配項(xiàng)目,包括政府預(yù)計(jì)總收支差額和某些特定備忘項(xiàng)。在經(jīng)過(guò)對(duì)聯(lián)邦政府和地方政府所提出的議案進(jìn)行審議后,該委員會(huì)就會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政狀況、資產(chǎn)負(fù)債表以及各種能揭示地方政府財(cái)力的事項(xiàng)進(jìn)行審查,最后制定出詳細(xì)的預(yù)算表并公開(kāi)給社會(huì)公眾。

美國(guó)地方政府將預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。資本性預(yù)算并不像經(jīng)常性預(yù)算一樣,要求收支平衡,而是可以采用負(fù)債籌集資金。美國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理,有助于保障在建工程的債務(wù)在一個(gè)合理范圍內(nèi),而且有效監(jiān)督債務(wù)資金的使用,例如要修建公園、體育場(chǎng)、游泳池等公共項(xiàng)目,就將其都列出來(lái),使用資本性預(yù)算來(lái)滿(mǎn)足這些建設(shè)需求。把經(jīng)常預(yù)算和資本性預(yù)算區(qū)分開(kāi)來(lái),通過(guò)一套嚴(yán)格、公正的程序來(lái)確保這些支出都很透明、科學(xué),提高了預(yù)算的使用效率,又照顧到了具體的現(xiàn)實(shí)情況。

在應(yīng)對(duì)地方債危機(jī)的時(shí)候,只是注意提高收入還不夠,也要注意減少支出。很多財(cái)政學(xué)家在分析王安石變法失敗的原因時(shí),都提到他注重開(kāi)源,卻沒(méi)有注意節(jié)流。在這一方面,新一屆政府已經(jīng)開(kāi)始下大力氣整治,從嚴(yán)格控制“公款出國(guó)、公車(chē)消費(fèi)、公款接待”到制定《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》,都是對(duì)這一問(wèn)題的高度重視。如果這些措施能在預(yù)算制定和執(zhí)行中就得到很好的遵守,勢(shì)必能減少地方政府的經(jīng)費(fèi)支出,從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。要趁著新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開(kāi)的趨勢(shì),健全地方政府的債務(wù)信息披露機(jī)制,讓政府債務(wù)公開(kāi)化,公開(kāi)透明是最好的防腐劑。確保地方債務(wù)是能夠幫助經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)良債務(wù)。

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