彭 峰 陳思琦

歐盟“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法：起源、概念與演進(jìn)

彭 峰 陳思琦

2008年的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》通過(guò)至今，實(shí)踐中遇到了難以落地的問(wèn)題，不能很好適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，全國(guó)人大修改該法的工作已經(jīng)啟動(dòng)。作為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的源頭，德國(guó)和歐盟的立法過(guò)程經(jīng)歷了“片面但實(shí)用性”方法到“綜合性”方法的轉(zhuǎn)變。歐盟委員會(huì)在2015年12月通過(guò)了新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)包裹方案，規(guī)劃了未來(lái)幾年的一系列行動(dòng)計(jì)劃，以及四項(xiàng)關(guān)于垃圾的立法提案，其中包括垃圾填埋、再利用和回收的目標(biāo)。此后，歐盟的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法在法國(guó)、荷蘭得到了傳播。歐盟及其成員國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法起始于廢棄物管理，隨著技術(shù)的提高，變“廢物”的資源化，實(shí)現(xiàn)資源高效利用為立法核心，并呈現(xiàn)出綜合性的特征。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂應(yīng)摒棄宏大而空泛的概念化，無(wú)實(shí)質(zhì)性制度規(guī)范的思路，法律修訂應(yīng)回歸事實(shí)層面，以物質(zhì)資源高效利用為核心。

歐盟；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》；法律修訂

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》）于2008年8月通過(guò)，2009年1月1日正式施行，已經(jīng)不能很好地適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)其修改勢(shì)在必行，立法機(jī)關(guān)已啟動(dòng)相關(guān)程序。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的核心是對(duì)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念的理清，以及立法核心理念與目標(biāo)的確認(rèn)。

我國(guó)法學(xué)界對(duì)于“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”定義的代表性觀點(diǎn)主要包括：第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式論。王明遠(yuǎn)教授在《“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念辨析》一文中指出，“可以將循環(huán)經(jīng)濟(jì)界定如下：循環(huán)經(jīng)濟(jì)是相對(duì)于傳統(tǒng)的‘資源——產(chǎn)品——廢棄物’單項(xiàng)流動(dòng)的線形經(jīng)濟(jì)而言的，是建立在生態(tài)學(xué)規(guī)律之上的一種以‘減量化、再利用、資源化’為原則，以資源（特別是物質(zhì)資源）的節(jié)約和循環(huán)利用為核心，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，以避免、減少、再利用、資源化、熱回收、無(wú)害化處置作為處理廢棄物的先后次序，構(gòu)造上高度接近于“資源——產(chǎn)品——再生資源”反饋式閉路循環(huán)，符合可持續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，是解決我國(guó)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的重要途徑之一?！雹偻趺鬟h(yuǎn)：《“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念辨析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2005年第6期。第二，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)論。陳德敏教授在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)涵是資源循環(huán)利用——兼論循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念的科學(xué)運(yùn)用》一文中提到，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本概念是：為保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源的永續(xù)利用及人類的可持續(xù)發(fā)展，按照生態(tài)循環(huán)體系的客觀要求，通過(guò)清潔生產(chǎn)、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)調(diào)控等方式，促進(jìn)物質(zhì)資源在生產(chǎn)與生活中循環(huán)利用的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以資源的反復(fù)利用為核心，依托于科技進(jìn)步之上的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與人類社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行狀態(tài)，其依據(jù)的是可持續(xù)發(fā)展的理論體系，是從總體上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，而從國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀體系上提出的新概念、新觀點(diǎn)?！雹訇惖旅簦骸堆h(huán)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)涵是資源循環(huán)利用——兼論循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念的科學(xué)運(yùn)用》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2004年第2期。

我國(guó)現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中第2條規(guī)定，“本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。本法所稱減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生。本法所稱再利用，是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用。本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用。”從該條內(nèi)容看，由于作為核心術(shù)語(yǔ)的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念模糊，造成該法定位不明確，定義過(guò)于寬泛、缺乏精準(zhǔn)度，造成了在立法技術(shù)層面該法要解決的問(wèn)題及目標(biāo)不清晰，立法邏輯混亂，實(shí)踐中難以實(shí)施的結(jié)果。

無(wú)論是學(xué)術(shù)界代表性觀點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式論還是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)論，法律終究是要通過(guò)規(guī)范人的行為，以實(shí)現(xiàn)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”這一目標(biāo)或愿景。經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)，由于需要的無(wú)限性和資源的有限性，使得人類不得不在具有多種用途的資源與滿足不同需要之間進(jìn)行選擇。②同注①。規(guī)范人們行為的法律，其具體內(nèi)容雖然包括一些法律原則和法律概念，但主要內(nèi)容應(yīng)該是以權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)為核心，具有嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)的法律規(guī)則。③參見(jiàn)郭延軍：《立法是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)還是規(guī)范物質(zhì)資源綜合利用——以我國(guó)〈循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉修訂為視角》，《政治與法律》2017年第8期。法律不能對(duì)經(jīng)濟(jì)模式或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，只能是調(diào)整人的行為。從該法第2條有關(guān)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的定義，可以看出，其概念指向的減量化、再利用、資源化的對(duì)象是資源和廢物，并非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動(dòng)。我們可以看出，減量化的對(duì)象是資源和廢物、再利用和資源化的對(duì)象是廢物，然而，資源和廢物本身，大部分情況下是兩個(gè)完全不同意義的概念，少數(shù)情況下，資源與廢物是重疊的。并且，我國(guó)已經(jīng)頒布了《固體廢物污染防治法》，對(duì)固體廢棄物的處理和處置進(jìn)行了規(guī)定。

全國(guó)人大環(huán)資委的翟勇主任指出，所謂“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的根本在于資源的綜合利用，重點(diǎn)在于減少污染物的產(chǎn)生量和提高資源的利用效率，當(dāng)前中國(guó)已將環(huán)境資源優(yōu)化提升為國(guó)家戰(zhàn)略，循環(huán)經(jīng)濟(jì)所要解決的根本問(wèn)題不是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，而是資源的利用方式。④參見(jiàn)翟勇談《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20150910/662080.shtml，北極星環(huán)保網(wǎng)，2017年7月5日訪問(wèn)。因此，該法已不能很好地適應(yīng)中國(guó)合理利用資源的需求。在全國(guó)人大已經(jīng)啟動(dòng)的對(duì)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂中，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念的重新確認(rèn)，立法定位的調(diào)整，都是需要直面的問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)，有些國(guó)家制定了國(guó)家政策，另一些國(guó)家則使用了立法工具，歐洲是“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的發(fā)源地，一般認(rèn)為以德國(guó)和荷蘭為代表，而傳播到亞洲后，主要以我國(guó)和日本為代表。在本次修訂中，如何找準(zhǔn)該法的定位，作為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的源頭，歐洲的這一概念表述及立法的歷史演進(jìn)，是需要參考的重要范本之一。

二、歐盟“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的演進(jìn)

（一）歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的開(kāi)端——“片面但實(shí)用”的方法

歐盟承諾“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)幾十年了，伴隨的是對(duì)線性經(jīng)濟(jì)模式長(zhǎng)久以來(lái)的爭(zhēng)議。在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式呈現(xiàn)的是一種單向流動(dòng)的線性經(jīng)濟(jì)。這種線性經(jīng)濟(jì)模式的基本特征表現(xiàn)為開(kāi)環(huán)式經(jīng)濟(jì)，即是由“資源——產(chǎn)品——廢棄物排放”的單向式流程組成的，因此也叫線性經(jīng)濟(jì)模式。

在歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的早期，采取的是“片面但實(shí)用”的方法。最早溯及至1975年，歐盟出臺(tái)了第一部法規(guī)，這是一部有關(guān)廢棄物的規(guī)章。此后，又頒布了一般性框架——2008/98號(hào)指令（廢棄物框架指令），一方面，該指令要求成員國(guó)采取措施，確保廢棄物的預(yù)防優(yōu)先，或者再利用、回收、以及其他的升級(jí)方法，進(jìn)而消除對(duì)人體健康和生存環(huán)境的損害。另一方面，歐盟強(qiáng)制要求其成員國(guó)建立有關(guān)廢棄物的預(yù)防計(jì)劃和管理規(guī)劃。在特別法規(guī)領(lǐng)域，歐盟的早期立法主要包括廢棄物的分類，以及與廢棄物相關(guān)的活動(dòng)，主要指放射性廢物、采礦廢物、包裝和包裝廢物，廢電器及電子設(shè)備和汽車等。在稅收層面，采用的是征收能源產(chǎn)品稅的方式，此政策的依據(jù)源自2003/96號(hào)Directive on the Promotion of the Use of Biofuels and other Renewable Fuels for Transport（關(guān)于推動(dòng)生物燃料和其他交通可再生燃料的指令），其要求歐盟成員國(guó)征收最小限度的燃料、易燃物和電力稅。2011年4月，該指令旨在修改能源稅規(guī)則的建議被提交給歐盟委員會(huì)。2003年伊始，歐盟委員會(huì)開(kāi)始實(shí)施可持續(xù)公共采購(gòu)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，政府采購(gòu)的2004/17、2004/18號(hào)指令后來(lái)被2014/24、2014/25號(hào)指令代替，新指令的變化主要體現(xiàn)在擴(kuò)大了原有可持續(xù)公共采購(gòu)的程序。

（二）歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的發(fā)展——“綜合性”方法

2010年，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，歐盟啟動(dòng)了10-year“Europe 2020”strategy（“十年歐洲-2020戰(zhàn)略”）。戰(zhàn)略目標(biāo)是改善和促進(jìn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)環(huán)境。資源效率歐洲“Resource Efficient Europe”被識(shí)別為歐洲可持續(xù)增長(zhǎng)的引擎。在此基礎(chǔ)上，歐洲開(kāi)始制定資源效率路徑圖，為提高資源生產(chǎn)率和從資源利用中分離增長(zhǎng)、關(guān)注環(huán)境影響，提供長(zhǎng)期的政策指引。

2015年12月2日，根據(jù)先前制定的路徑圖，其中最核心的政策行動(dòng)提案——資源效率（resource efficient）與循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子法案，被提交給歐盟委員會(huì)。早在2014年7月，歐盟委員會(huì)（Commission Barroso，巴羅佐委員會(huì)）已經(jīng)采納了一個(gè)初步的循環(huán)經(jīng)濟(jì)提案。但在2015年2月，容克委員會(huì)（Commission Juncker）撤回了包括在一攬子計(jì)劃中的廢棄物的立法提案，旨在提出一個(gè)更雄心勃勃的草案，而不僅僅限于廢棄物管理。2014年的循環(huán)經(jīng)濟(jì)提案中，關(guān)于廢物政策的立法提案，涵蓋了以下幾個(gè)主要措施：（1）到2030年，實(shí)現(xiàn)增加城市垃圾循環(huán)利用和回收比例為70%；（2）到2030年，實(shí)現(xiàn)增加包裝廢棄物的循環(huán)利用和回收比例到80%，包裝材料如玻璃、紙、金屬和塑料；（3）到2025年，禁止可回收和可生物降解的廢物的掩埋。

歐盟委員會(huì)于2015年12月提交的這份循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子提案，其目的是為了幫助歐盟的商業(yè)和消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的和以一種可持續(xù)的方式使用資源的更加循環(huán)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。該提案主要由以下幾部分構(gòu)成：（1）與行動(dòng)計(jì)劃的溝通，建立覆蓋整個(gè)周期的時(shí)間表的具體措施：從生產(chǎn)、消費(fèi)、廢棄物管理到二次原料的市場(chǎng)；（2）包括廢棄物框架指令（Waste Framework Directive）在內(nèi)的立法修訂提案；（3）填埋指令（Landfilling Directive）；（4）包裝和包裝廢物指令（Packaging and Packaging Waste Directive）。然而，這一提案被NGO批評(píng)認(rèn)為，有關(guān)回收和填埋的目標(biāo)仍然過(guò)于溫和。

三、歐盟法中“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”定義與內(nèi)容

（一）歐盟法中“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的定義

歐盟委員會(huì)將“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”定義為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、物質(zhì)和資源的價(jià)值在經(jīng)濟(jì)中維持的時(shí)間最大化、廢物的產(chǎn)生最小化的轉(zhuǎn)型。①Closing the loop New Circular Economy Package，http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/573899/EPRS_BRI(2016)573899_EN.pdf，（2016-01-01），2017年7月4日訪問(wèn)。歐盟委員會(huì)對(duì)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”采用的是限制性的定義，只針對(duì)于再利用、修復(fù)、翻新，以及材料和現(xiàn)有產(chǎn)品的回收。循環(huán)經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟(jì)模型，它是基于一種“以生產(chǎn)為基礎(chǔ)”的模式，是以共享、租賃、再利用、修復(fù)、翻新和回收為基礎(chǔ)的，在一個(gè)(幾乎)封閉循環(huán)中，產(chǎn)品和所包含的材料都是高度重視的。在實(shí)踐中，這意味著將廢物減少到最低限度。

英國(guó)和澳洲的學(xué)者M(jìn)urray A、Skene K, Haynes K等認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)這一術(shù)語(yǔ)既具有語(yǔ)言意義，又具有描述性意義。從語(yǔ)言學(xué)角度來(lái)說(shuō)，它是線性經(jīng)濟(jì)的一個(gè)反義詞。線性經(jīng)濟(jì)是指通過(guò)生產(chǎn)將自然資源轉(zhuǎn)化為廢物的一種方式。而循環(huán)，它可以恢復(fù)資源獲取所造成的任何損害，同時(shí)確保在整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品的生命歷史中產(chǎn)生很少的浪費(fèi)。此外“循環(huán)”這個(gè)詞還具有描述性的意思，在此要提到兩個(gè)特別重要的循環(huán)：生物地球化學(xué)循環(huán)和產(chǎn)品回收。②Murray A, Skene K, Haynes K. The Circular Economy: An Interdisciplinary Exploration of the Concept and Application in a Global Context. Journal of Business Ethics 2015，（2015-05-28）http://eprint.ncl.ac.uk/file_store/production/208884/EB16068A-8D6E-4D8F-9FA3-83DF5775D4FE.pdf，2017年7月4日訪問(wèn)。第一，生物地球化學(xué)循環(huán)。許多分子和原子在這個(gè)行星上循環(huán)著，例如,一個(gè)簡(jiǎn)單而又基本的生命循環(huán)是水循環(huán)。如果像“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”這樣的概念是可行的，它將尋求使流量恢復(fù)到它們的自然水平，從而減少過(guò)度的物質(zhì)從一個(gè)循環(huán)中移除，并將材料的過(guò)度釋放轉(zhuǎn)化成一個(gè)循環(huán)。循環(huán)可以應(yīng)付變化，但變化的速度才是最重要的問(wèn)題。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)注的是放緩或管理流量，這是我們面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。第二，產(chǎn)品回收。多年來(lái)，循環(huán)利用一直是可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)最終與資源循環(huán)有關(guān)。③同注②。

（二）歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)涵蓋的內(nèi)容

1.關(guān)于廢物政策的立法提案

2015年12月2日，歐盟委員會(huì)通過(guò)的新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)方案包含了一個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)劃了未來(lái)幾年的一系列行動(dòng)計(jì)劃，以及四項(xiàng)關(guān)于垃圾的立法提案，其中包括垃圾填埋、再利用和回收的目標(biāo)，并計(jì)劃到2030年實(shí)現(xiàn)。

在四項(xiàng)關(guān)于廢物政策的立法提案中，提出了幾項(xiàng)主要措施：①Closing the loop New Circular Economy Package，http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/573899/EPRS_BRI(2016)573899_EN.pdf，2017年7月4日訪問(wèn)。

到2030年，設(shè)定新的廢物管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，特別是增加城市垃圾循環(huán)利用和回收的比例為65%,增加包裝廢棄物的循環(huán)利用和回收的比例到75%(具體目標(biāo)中囊括了各種材質(zhì)的包裝)，并逐步限制城市垃圾填埋場(chǎng)10%；第二，引入早期預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)目標(biāo)的合規(guī)情況；第三，制定擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任計(jì)劃的最低要求，并區(qū)分生產(chǎn)者在處理廢棄物所需的費(fèi)用上的貢獻(xiàn)；第四，促進(jìn)預(yù)防(包括食品浪費(fèi))和再利用；第五，簡(jiǎn)化關(guān)于副產(chǎn)物和廢物處理的規(guī)定(在廢物處理的流程的末端，當(dāng)材料不再是廢物且符合特定條件的時(shí)候，這個(gè)處理程序即結(jié)束)；第六，關(guān)于調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定義、目標(biāo)的計(jì)算方法、報(bào)告義務(wù)和關(guān)于委托和實(shí)施行為的規(guī)定。

2.行動(dòng)計(jì)劃中的其他領(lǐng)域

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行動(dòng)計(jì)劃旨在通過(guò)補(bǔ)充立法提案中所包含的措施，并為實(shí)現(xiàn)2015年通過(guò)的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)做出貢獻(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，特別是在可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)方面的目標(biāo)。行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了除廢物管理之外的幾個(gè)廣泛領(lǐng)域:②The Implementation of the Circular Economy Action Plan，http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1499249288635amp;uri=CELEX:52017DC0033，2017年7月4日訪問(wèn)。

在生產(chǎn)方面，委員會(huì)打算通過(guò)Ecodesign指令和擴(kuò)展的生產(chǎn)者責(zé)任計(jì)劃，提高產(chǎn)品的可修復(fù)性、耐久性和可能性，從而改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)。它還打算在生產(chǎn)過(guò)程中促進(jìn)資源效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)共生(將一個(gè)產(chǎn)業(yè)的副產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪粋€(gè)產(chǎn)業(yè)的原材料)，以減少環(huán)境影響，并創(chuàng)造商機(jī)，特別是對(duì)中小企業(yè)而言。在消費(fèi)方面，歐盟委員會(huì)打算通過(guò)標(biāo)簽來(lái)更好地告知消費(fèi)者產(chǎn)品的可持續(xù)性，鼓勵(lì)創(chuàng)新的消費(fèi)形式(例如，共享產(chǎn)品或消費(fèi)服務(wù)而不是產(chǎn)品)，并在“綠色”公共采購(gòu)中整合需求促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

委員會(huì)打算通過(guò)制定從廢物中回收的材料的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)肥料中的養(yǎng)分循環(huán)，以及促進(jìn)無(wú)毒的循環(huán)，來(lái)幫助建立二級(jí)原材料市場(chǎng)。它還打算促進(jìn)對(duì)處理過(guò)的廢水再利用。委員會(huì)提議通過(guò)一系列現(xiàn)有的工具(例如，研究框架計(jì)劃2020年)來(lái)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新，從而在勞動(dòng)力中培養(yǎng)新的技能，并通過(guò)部門平臺(tái)與利益相關(guān)方進(jìn)行接觸。

四、歐盟成員國(guó)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的傳播

（一）法國(guó)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法

法國(guó)對(duì)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的總體態(tài)度經(jīng)歷過(guò)挫折、猶豫不決、缺乏大膽，最后迫于歐盟的壓力才在法國(guó)法中引入這一概念，國(guó)家意愿一般。顯然，法國(guó)不能作為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的旁觀者，這個(gè)概念只是在2015年之后才被引入到法國(guó)法律中。法律只是一個(gè)工具，法律對(duì)于實(shí)現(xiàn)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)是否足夠？在試圖鼓勵(lì)實(shí)施“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”原則的情況下，法律只能是去適應(yīng)它。①Dominique Nazet Allouche， Economie Circulaire et Droit, https://core.ac.uk/download/pdf/52425118.pdf，2017年7月4日訪問(wèn)。

1.法國(guó)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”分散式立法

（1）《海關(guān)法》第265條，根據(jù)歐盟的義務(wù)，規(guī)定了能源產(chǎn)品稅；（2）有關(guān)轉(zhuǎn)化歐盟公共采購(gòu)指令的行政命令（ordonnance 2015/899）的義務(wù)；（3）發(fā)展中的生態(tài)稅制度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，法國(guó)的生態(tài)稅占GDP比重1.8%，歐盟平均是2.6%，有觀點(diǎn)支持生態(tài)稅改革，以調(diào)整稅基。2013年，歐盟委員會(huì)已經(jīng)鼓勵(lì)法國(guó)采取額外的措施將勞動(dòng)稅收負(fù)擔(dān)向消費(fèi)和環(huán)境轉(zhuǎn)移。然而，法國(guó)稅收改革對(duì)于公眾在觀念上是很難接受的，因此，2013年以來(lái)的法國(guó)對(duì)于稅收制度的改革變得非常敏感，生態(tài)稅改革主要看2016年啟動(dòng)的修訂財(cái)政法的法令計(jì)劃的結(jié)果。（4）2015年12月30日，修訂了有關(guān)廢棄物預(yù)防和管理的法令。主要修改了與地方規(guī)劃相關(guān)的廢棄物的公共服務(wù)、船舶回收、廢棄物國(guó)家委員會(huì)，并且簡(jiǎn)化了程序。2015年8月6日頒布的一項(xiàng)行政法令(d é cret)，專門針對(duì)工業(yè)廠址的修復(fù)。

2.綠色增長(zhǎng)能源轉(zhuǎn)型法令的專章

2015年8月17日，法國(guó)通過(guò)了綠色增長(zhǎng)能源轉(zhuǎn)型法令——La loi relative à la transition é nergé tiquepour la croissance verte (17 aot 2015)，第IV編“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”建立了一系列規(guī)劃目標(biāo)。第I V編的目的是“旨在應(yīng)對(duì)浪費(fèi)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，法令確定了總體的數(shù)量化目標(biāo)，如建設(shè)公共垃圾場(chǎng)，減少一半廢棄物數(shù)量，2025年廢棄物回收（recycl é s）利用達(dá)到60%；改善產(chǎn)品概念以減少對(duì)環(huán)境的影響，增加產(chǎn)品生命周期；加強(qiáng)廢棄物管理中的就近原則，縮短廢棄物的再利用和回收周期；擴(kuò)大有關(guān)廢棄物的激勵(lì)稅率，降低消耗。綠色增長(zhǎng)能源轉(zhuǎn)型法令的亮點(diǎn)是首次引入了推動(dòng)新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，并且簡(jiǎn)化了程序。②參見(jiàn)彭峰、閆立東：《環(huán)境與發(fā)展：理想主義抑或現(xiàn)實(shí)主義——以法國(guó)〈推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令〉為例》, 《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第3期。根據(jù)法案的規(guī)定，循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)在于將此一模式編纂入環(huán)境法典。

根據(jù)該法令，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的定義是，“旨在超越線性經(jīng)濟(jì)模式，通過(guò)理性消費(fèi)，合理的自然資源和初級(jí)產(chǎn)品，遵照優(yōu)先順序，以及在廢棄物生產(chǎn)的預(yù)防方面，特別強(qiáng)調(diào)重用、再利用、廢物回收、二級(jí)原材料和產(chǎn)品。推動(dòng)工業(yè)生態(tài)學(xué)、以及產(chǎn)品的生態(tài)概念、材料的使用、可再生自然資源的可持續(xù)管理，延長(zhǎng)產(chǎn)品生命周期，預(yù)防廢棄物、污染物以及有毒物質(zhì)，依據(jù)處置模式的級(jí)別進(jìn)行廢棄物處理，根據(jù)就近原則加強(qiáng)區(qū)域合作，發(fā)展使用價(jià)值，分享生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本信息，以貢獻(xiàn)于新繁榮?！雹弁ⅱ??！把h(huán)經(jīng)濟(jì)”是存在于所有產(chǎn)品生命周期階段的一種生產(chǎn)和交換系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的目的是提高資源利用效率，減少對(duì)環(huán)境的影響，其目標(biāo)應(yīng)是極大減少資源浪費(fèi)、資源消費(fèi)對(duì)G D P增長(zhǎng)整體脫鉤，確保對(duì)環(huán)境的影響減少和增加幸福感。

該法令對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式推動(dòng)的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為廢棄物管理的就近原則。就近原則鼓勵(lì)在垃圾產(chǎn)生地附近進(jìn)行垃圾處理，這一原則旨在避免和控制垃圾在轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中造成二次污染。在程序方面，法令簡(jiǎn)化了城市規(guī)劃程序，建筑許可、事先聲明、規(guī)劃許可程序等。在地方層面上，地方政府能夠通過(guò)引入生態(tài)條件標(biāo)準(zhǔn)以決定補(bǔ)貼及公共援助的模式，并對(duì)可再生能源發(fā)展提供財(cái)政支持。

3.法典中的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”

（1）環(huán)境法典：向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型只是服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一項(xiàng)工具（article L.110-15°Code de l’environnement），“可持續(xù)的公共采購(gòu)”需要服務(wù)于“向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”；（2）能源法典：循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須是能源政策的目標(biāo)之一（articleL.100-4 du Code de l’é nergie）；（3）消費(fèi)者法典。

4.法國(guó)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的特點(diǎn)

第一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心是“資源效率”；第二，相關(guān)法條非常分散，碎片化的政策方法通過(guò)不同行業(yè)（如包裝、汽車行業(yè)等）、產(chǎn)品設(shè)計(jì)具體的制度，旨在邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，法律是適應(yīng)和服務(wù)于這種經(jīng)濟(jì)模式的工具；第三，有關(guān)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的立法建立了明確的數(shù)量化目標(biāo)。

（二）荷蘭“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法

2016年9月14日，荷蘭眾議院通過(guò)了“2050年荷蘭循環(huán)經(jīng)濟(jì)”政府計(jì)劃。為了以更有效、更明智的方式利用原材料、產(chǎn)品和服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)荷蘭2050年的雄心壯志，該計(jì)劃提出了具體的實(shí)施方案。在向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府、公司、知識(shí)機(jī)構(gòu)、非政府組織都能參與其中。

在荷蘭政府的2050年循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，內(nèi)閣概述了到2050年如何將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展的、完全循環(huán)的經(jīng)濟(jì)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在社會(huì)各個(gè)層面采取行動(dòng)。第一個(gè)雄心勃勃但并非無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是到2030年，礦物、化石燃料和金屬等原材料的使用將減少50%。為了實(shí)現(xiàn)2030年和2050年的目標(biāo)，內(nèi)閣希望與各利益相關(guān)方達(dá)成一項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)議。

為了給循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供所需的空間，內(nèi)閣將采取各種措施。例如，立法上將對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的效益進(jìn)行修訂，并針對(duì)能節(jié)約原材料的企業(yè)家提供支持。這些措施將聚焦于有關(guān)法律法規(guī)，承載著刺激效應(yīng)、智能市場(chǎng)激勵(lì)、資金、知識(shí)和創(chuàng)新以及國(guó)際合作等。

2050年循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，五個(gè)主要的鏈條和部門擁有優(yōu)先權(quán)。為了加快向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，政府計(jì)劃制定“過(guò)渡議程”，在五個(gè)環(huán)節(jié)中，生物和食品、塑料、制造、建筑和消費(fèi)品等五個(gè)鏈條和部門的優(yōu)先級(jí)別最高。政府將支持這些優(yōu)先級(jí)鏈和部門，到2050年，它們將只使用可持續(xù)生產(chǎn)、可再生或普遍可用的原材料，并盡可能地減少剩余廢物的產(chǎn)生。

2050年的另一個(gè)目標(biāo)是使產(chǎn)品物盡其用，并進(jìn)行高質(zhì)量的回收利用，而后進(jìn)行高質(zhì)量的回收，智能再利用和收集系統(tǒng)將被設(shè)置為此。政府將盡其所能確保消費(fèi)者、企業(yè)和當(dāng)局能夠妥善處理產(chǎn)品及產(chǎn)品廢棄物。如此一來(lái)，在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中，物盡其用的產(chǎn)品和材料也被賦予了無(wú)價(jià)的特性。

五、結(jié) 論

在我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》總則中，規(guī)定了立法目的是為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該法將“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的概念界定為，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。但事實(shí)上，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的提出源自于環(huán)境與資源危機(jī)，在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展層面。從歐盟法及其域外的影響看，均是為了實(shí)現(xiàn)資源效率的提高和合理利用以及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。歐盟對(duì)于廢棄物法的規(guī)制，針對(duì)的是變“廢棄物”為“資源”。

在概念的闡釋方面，所謂“減量化、再利用、資源化活動(dòng)”僅僅表述了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的實(shí)現(xiàn)途徑或方法，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”是目標(biāo)，“減量化、再利用、資源化”是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，兩者不能等同并列采之。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀層面的概念，其涵蓋了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)領(lǐng)域的物質(zhì)資源循環(huán)利用；循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，是一個(gè)涉及到社會(huì)再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的整體性經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式，而不能片面地將其看作是環(huán)境治理操作的具體方式，否則會(huì)導(dǎo)致概念混亂，最終將導(dǎo)致法律的空空在上、現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)施；循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法不應(yīng)追求大而寬泛的理念架構(gòu)，應(yīng)回歸到事實(shí)的規(guī)范層面，回歸到以物質(zhì)資源高效利用這一核心進(jìn)行制度建構(gòu)。

（責(zé)任編輯：湯仙月）

DF468

A

1674-9502(2017)06-021-08

作者：彭峰，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員；陳思琦，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)碩士研究生。