蘭曉林

(山西省交通開發(fā)投資集團(tuán)有限公司，山西 太原 030006)

一、引言

我國的國有企業(yè)承擔(dān)著國有資產(chǎn)增值保值、配合國家宏觀和產(chǎn)業(yè)政策、振興國民經(jīng)濟(jì)的重要職責(zé)。在深化國有企業(yè)改革、加快國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，國有企業(yè)亟須建立規(guī)范的公司制度，其中關(guān)鍵的一點(diǎn)是健全內(nèi)部控制制度，從而更好地把控風(fēng)險(xiǎn)、增加國有資產(chǎn)的穩(wěn)定性、改善經(jīng)營、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，也能促進(jìn)國有企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和政府部門監(jiān)管效率的提升。相應(yīng)地，應(yīng)同步推進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)控制度，改進(jìn)機(jī)制建設(shè)，從而完善國有企業(yè)內(nèi)控制度，助力企業(yè)管理優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

二、國有企業(yè)內(nèi)控制度監(jiān)督的常見缺陷

我國相當(dāng)一部分國有企業(yè)仍處于政府職能部門轉(zhuǎn)型期，尚未建立成熟的公司化內(nèi)控制度，對于內(nèi)控制度的跟蹤評價(jià)與改進(jìn)機(jī)制更是處于摸索階段。至2012年，財(cái)政部等五部委聯(lián)合頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)及配套指引中對內(nèi)部控制的定義為“由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程”，其目標(biāo)是“合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。根據(jù)《規(guī)范》，企業(yè)內(nèi)控應(yīng)包括下列要素：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。評價(jià)指引中也給出制定評價(jià)方案、組成評價(jià)小組、實(shí)施現(xiàn)場測試、匯總評價(jià)結(jié)果、編報(bào)評價(jià)報(bào)告等五個(gè)基本內(nèi)控評價(jià)步驟?！兑?guī)范》及其指引大體上對內(nèi)控及其追蹤評價(jià)制度提供了方向，但尚未詳細(xì)規(guī)定操作細(xì)則，國有企業(yè)對內(nèi)控及其監(jiān)督評價(jià)機(jī)制的認(rèn)識和實(shí)施也有明顯不足，常見缺陷如下：

(一)國有企業(yè)對內(nèi)控制度及其跟蹤管理制度意識不夠，內(nèi)控制度本身和跟蹤評價(jià)改進(jìn)機(jī)制雙重缺乏，內(nèi)控環(huán)境和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)不足

有的國有企業(yè)法人制度尚未健全，企業(yè)管理者行政作風(fēng)過濃，將少數(shù)人的指令與意志凌駕于公司管理制度之上，對規(guī)范的內(nèi)審內(nèi)控制度常抱以漠視甚至抵觸態(tài)度，或者迫于政策壓力設(shè)立內(nèi)控部門，但實(shí)際上該部門的內(nèi)控工作并未被充分納入企業(yè)管理決策參考體系中，甚至經(jīng)常被邊緣化；有的國有企業(yè)內(nèi)控制度疏于動(dòng)態(tài)追蹤、評估和改良，經(jīng)常流于形式，僵化呆板，明知內(nèi)控制度已不能覆蓋企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、適應(yīng)企業(yè)發(fā)展方向，也不加以調(diào)整。在領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)控意識不夠，甚至阻礙內(nèi)控制度改進(jìn)的氛圍下，各級員工也缺乏內(nèi)控意識和內(nèi)控制度跟蹤改進(jìn)素質(zhì)的培養(yǎng)，公司既不能形成有利于內(nèi)控的治理環(huán)境，也缺乏兼具良好職業(yè)操守和專業(yè)能力的內(nèi)控人力資源。

(二)內(nèi)控制度的評價(jià)范圍和標(biāo)準(zhǔn)不明確，量化不充分，針對性不足

有的國有企業(yè)內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)模糊，難以得出客觀、量化的評估結(jié)果；有的國有企業(yè)內(nèi)控評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)不夠契合企業(yè)自身特征，也不隨著宏觀形勢和行業(yè)周期變化調(diào)整；有的國有企業(yè)披露的內(nèi)控自評報(bào)告內(nèi)容模糊寬泛，指向不明，信息不全，這也與其內(nèi)控評價(jià)制度本身不夠精確有關(guān)。這樣的評價(jià)指標(biāo)不能真實(shí)反映內(nèi)控制度的優(yōu)劣，容易誤導(dǎo)企業(yè)下期內(nèi)控策略的制定。

(三)國有企業(yè)自身、政府監(jiān)管部門和參與內(nèi)控評價(jià)咨詢的第三方機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明，聯(lián)動(dòng)溝通不夠

企業(yè)為節(jié)省成本，很少聘請第三方審核機(jī)構(gòu)對自身內(nèi)控制度進(jìn)行定期評估，只追求完成公司內(nèi)部評估；對政府的相關(guān)政策也缺乏了解，與政府部門缺乏及時(shí)的信息溝通，經(jīng)常到控制危機(jī)發(fā)生后才著手改良內(nèi)控制度，缺乏迅捷的預(yù)警機(jī)制和常態(tài)化的跟蹤和匯報(bào)。第三方機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場進(jìn)行內(nèi)控制度調(diào)查時(shí)，可能被瞞報(bào)對企業(yè)不利的信息，且由于為雇主服務(wù)的壓力，評估報(bào)告的獨(dú)立客觀性易受影響。

(四)評價(jià)結(jié)果后續(xù)跟進(jìn)整改不足

很多國有企業(yè)編報(bào)內(nèi)控評價(jià)報(bào)告只限于完成當(dāng)期程序，對于報(bào)告中揭露的內(nèi)控缺陷重視不足，不及時(shí)改進(jìn)，未能納入下一期內(nèi)控制度跟蹤評價(jià)工作，在期初內(nèi)控跟蹤評價(jià)規(guī)劃及相應(yīng)的部門激勵(lì)規(guī)章中未能體現(xiàn)。有的國有企業(yè)積極整改內(nèi)控制度，但在后續(xù)期對于整改產(chǎn)生的效應(yīng)沒有定期評估反饋的意識，或只能大體判斷與其他政策的混合效應(yīng)，不能準(zhǔn)確追蹤改進(jìn)措施對企業(yè)業(yè)務(wù)管理的實(shí)際影響。這樣企業(yè)的內(nèi)控制度很難保持長期的動(dòng)態(tài)改進(jìn)，內(nèi)控制度容易滯后于企業(yè)經(jīng)營管理現(xiàn)狀。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制制度缺陷的改進(jìn)機(jī)制

總的來說，我國國有企業(yè)內(nèi)控機(jī)制存在意識動(dòng)力不足、設(shè)計(jì)簡單僵化、長效監(jiān)督缺失等問題，政府監(jiān)察作用和第三方評審機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持作用也未能充分發(fā)揮。針對這類問題，需要企業(yè)、相應(yīng)的政府監(jiān)管部門和第三方機(jī)構(gòu)合力解決。

(一)內(nèi)控制度主體建設(shè)和內(nèi)控跟蹤評價(jià)改進(jìn)機(jī)制建設(shè)要齊頭并進(jìn)

成熟完善的內(nèi)控制度本身是內(nèi)控跟蹤評價(jià)改進(jìn)機(jī)制的基礎(chǔ)：企業(yè)從上到下要增強(qiáng)對內(nèi)控重要性的認(rèn)識，意識到完善內(nèi)控制度不是被動(dòng)服從硬性要求，而是能提高企業(yè)效益的主動(dòng)管理活動(dòng)。健全統(tǒng)一規(guī)范制度，內(nèi)控機(jī)制要全面滲透企業(yè)運(yùn)營的各環(huán)節(jié)、各時(shí)點(diǎn)。建設(shè)高素質(zhì)、能力全面、對企業(yè)各種業(yè)務(wù)都有知識經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備的內(nèi)控人才隊(duì)伍，同時(shí)督促其他部門員工加強(qiáng)參與，而不能僅滿足于完成自己崗位上的本職工作，要做好內(nèi)控培訓(xùn)，將不同崗位的內(nèi)控職責(zé)明確地制度化。在內(nèi)控制度的建設(shè)進(jìn)程中，同時(shí)推進(jìn)內(nèi)控跟蹤評價(jià)改進(jìn)機(jī)制，完善ERP系統(tǒng)、IT內(nèi)審系統(tǒng)等，做到常態(tài)化追蹤監(jiān)控、定期系統(tǒng)評價(jià)與及時(shí)反饋整改相配合。將內(nèi)控管理的量化指標(biāo)評價(jià)納入各部門員工績效考核和獎(jiǎng)懲制度，以避免內(nèi)控人員和其他部門工作溝通障礙或脫節(jié)，反過來提高企業(yè)內(nèi)控管理效率。內(nèi)控機(jī)制欠缺的企業(yè)，需要領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭強(qiáng)化意識，將內(nèi)控追蹤制度建設(shè)納入企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，在充分了解企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對先進(jìn)企業(yè)案例的學(xué)習(xí)調(diào)研，主動(dòng)尋求與第三方內(nèi)控審核機(jī)構(gòu)的交流合作，抓緊完成制度空白的填補(bǔ)，隨后再在機(jī)制框架內(nèi)完善具體規(guī)則。

(二)評價(jià)程序設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化

內(nèi)控評價(jià)應(yīng)基于五部委《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》所規(guī)定的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益等原則設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的程序，對企業(yè)內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)把控、信息溝通、監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行全面評估。

1.進(jìn)場評價(jià)之前，預(yù)先制定評價(jià)范圍和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評價(jià)指標(biāo)要充分覆蓋企業(yè)內(nèi)控的各個(gè)部分，同時(shí)突出財(cái)務(wù)內(nèi)審、法律合規(guī)檢查、人事紀(jì)律等重點(diǎn)風(fēng)控環(huán)節(jié)，對于待評的內(nèi)控制度的完整性、邏輯合理性、執(zhí)行程度、執(zhí)行效率、執(zhí)行成本均要涉及。選取評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一量化，制作標(biāo)準(zhǔn)量表以作打分參照。具體評價(jià)范圍和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)細(xì)化、個(gè)性化，根據(jù)企業(yè)的行業(yè)特征、財(cái)務(wù)特征、戰(zhàn)略規(guī)劃等量身定做評價(jià)指標(biāo)組合，不同類型的企業(yè)各評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重可能不同。整個(gè)評價(jià)程序應(yīng)事先做好流程圖，向所有評價(jià)人員發(fā)放，說明每一環(huán)節(jié)的時(shí)間、地點(diǎn)、評估對象、評估人、企業(yè)相應(yīng)部門對接人、主要測量指標(biāo)等，做到權(quán)責(zé)分明，排程清晰。評價(jià)所用的調(diào)查問卷填寫規(guī)范應(yīng)事前統(tǒng)一做好培訓(xùn)。參評部門應(yīng)提前準(zhǔn)備好反映部門本期實(shí)施內(nèi)控制度的業(yè)務(wù)記錄。

2.企業(yè)在自我評價(jià)環(huán)節(jié)，根據(jù)業(yè)務(wù)崗位與評價(jià)項(xiàng)目相適應(yīng)、回避本人崗位自評等原則，選調(diào)人員組成內(nèi)控制度跟蹤自評委員會(huì)，人員組成除常規(guī)內(nèi)控部門如財(cái)務(wù)部、審計(jì)法務(wù)部、紀(jì)檢委等外，還應(yīng)加入其他經(jīng)辦業(yè)務(wù)部門有經(jīng)驗(yàn)的人員，對其他平行部門的實(shí)際業(yè)務(wù)控制工作進(jìn)行交叉打分，互相反饋。例如，企業(yè)的客戶經(jīng)理通過客戶對產(chǎn)品質(zhì)量的反饋可以幫助評價(jià)生產(chǎn)、質(zhì)檢、產(chǎn)品部門的內(nèi)控績效。在第三方評估環(huán)節(jié)，應(yīng)與第三方評估機(jī)構(gòu)充分溝通評估的目標(biāo)和重點(diǎn)，準(zhǔn)備好相關(guān)材料，被調(diào)查時(shí)如實(shí)反映企業(yè)情況。

3.調(diào)查評估環(huán)節(jié)如果發(fā)現(xiàn)內(nèi)控系統(tǒng)有重大疑點(diǎn)，評估人應(yīng)與所涉環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人充分溝通，考慮是否屬于企業(yè)的特殊情況。評價(jià)工作負(fù)責(zé)人應(yīng)定期召集內(nèi)外部評審人反饋重要的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，討論如何在評價(jià)報(bào)告中整合所有調(diào)查結(jié)果。對于涉及業(yè)務(wù)鏈條復(fù)雜的問題，可抽調(diào)不同專業(yè)領(lǐng)域小組評審聯(lián)合調(diào)查。

4.各評審人將調(diào)查評價(jià)結(jié)果整合、達(dá)成一致后，公司應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)出具詳細(xì)的內(nèi)控系統(tǒng)評價(jià)報(bào)告，披露量化的內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)，避免模糊化，并且針對發(fā)現(xiàn)的問題給出具體整改措施。

(三)企業(yè)自身評價(jià)管理、政府有效監(jiān)管與第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)支持相結(jié)合

明確三方職責(zé)，建立披露充分、及時(shí)聯(lián)動(dòng)的信息系統(tǒng)。國資委等對口監(jiān)管部門應(yīng)建立預(yù)警機(jī)制，對于須重點(diǎn)監(jiān)察的行業(yè)、地域的國有企業(yè)可派駐內(nèi)控跟蹤監(jiān)督專項(xiàng)小組，采用派駐機(jī)構(gòu)長期監(jiān)控與主管單位不定期抽查相配合的監(jiān)督方式。企業(yè)主體和政府監(jiān)管者對企業(yè)內(nèi)控的標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)會(huì)存在分歧，政府部門應(yīng)隨時(shí)監(jiān)控，避免國有企業(yè)為私人集團(tuán)牟利，而在內(nèi)控制度中忽視甚至有意包庇易導(dǎo)致重大國有資產(chǎn)流失的業(yè)務(wù)、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的投資發(fā)展路徑或投資過于激進(jìn)、多元化、風(fēng)險(xiǎn)過大的行為。國有企業(yè)要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，依靠企業(yè)設(shè)立人事權(quán)和考核權(quán)歸于企業(yè)上級紀(jì)檢監(jiān)察部門的二級紀(jì)檢監(jiān)管部門，從而保證其對于企業(yè)的獨(dú)立性；平時(shí)監(jiān)督權(quán)不僅限于紀(jì)檢部門而是放權(quán)到各職能部門，紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)對監(jiān)督的再監(jiān)督。時(shí)刻監(jiān)控不相容職務(wù)分離、關(guān)鍵崗位定期輪崗、平行部門相互牽制等指標(biāo)的完成度，以確保反舞弊、反腐敗制度充分融入企業(yè)內(nèi)控機(jī)制中。政府除派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)監(jiān)察企業(yè)內(nèi)控工作，也可與會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評級公司等第三方咨詢機(jī)構(gòu)合作，獲取專業(yè)評估支持，同時(shí)須嚴(yán)格監(jiān)督兩者之間是否有惡意串通行為。

(四)及時(shí)整改措施與長效循環(huán)監(jiān)督考核機(jī)制相配合

在設(shè)計(jì)內(nèi)控制度時(shí)，應(yīng)留出機(jī)動(dòng)修改的空間。企業(yè)在發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度有缺陷或不能適應(yīng)新環(huán)境時(shí)，應(yīng)以企業(yè)內(nèi)審部門為主體、第三方咨詢機(jī)構(gòu)意見為補(bǔ)充，第一時(shí)間討論改進(jìn)內(nèi)控制度，對于新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加大控制力度，同時(shí)更新績效考核工作中各內(nèi)控指標(biāo)的權(quán)重等。在修改內(nèi)控制度后固定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)定期對其使用效果進(jìn)行反復(fù)評估，并與各時(shí)點(diǎn)的內(nèi)控績效對照，建立循環(huán)改進(jìn)、長效監(jiān)督的機(jī)制；可采用逐步替代差異分析法將內(nèi)控制度改進(jìn)措施的效應(yīng)從多個(gè)管理措施的共同效應(yīng)中分離出來評估。政府也可對國有企業(yè)的內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期滾動(dòng)的打分評級，把國有企業(yè)內(nèi)控質(zhì)量作為資金、政策分配的參考之一，并就此對企業(yè)進(jìn)行明確的激勵(lì)引導(dǎo)。

四、 結(jié)語

隨著國有企業(yè)體制改革推進(jìn)，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、市場競爭環(huán)境迅速發(fā)生變化，各國有企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)競爭意識和自我管理意識，不斷完善內(nèi)控制度建設(shè)，做到跟蹤監(jiān)控常態(tài)化、程序標(biāo)準(zhǔn)化、評價(jià)指標(biāo)量化，堅(jiān)持長期監(jiān)督改進(jìn)。政府通過評價(jià)規(guī)范制約、派駐人員監(jiān)督、政企信息聯(lián)動(dòng)和企業(yè)管理者績效考核激勵(lì)等方式重重把關(guān)，對企業(yè)內(nèi)控建設(shè)和改進(jìn)機(jī)制建設(shè)有重要的推動(dòng)作用。多方合力監(jiān)控改善國有企業(yè)內(nèi)控制度，才能促進(jìn)國有企業(yè)管理效益的提升，為國民經(jīng)濟(jì)做出更大貢獻(xiàn)。

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