吳光煒，高學(xué)棟

（1.菏澤市發(fā)展和改革委員會，山東 菏澤 274020；

2.山東行政學(xué)院山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟南 250014）

保護、開發(fā)和利用黃河資源的路徑探討
——以山東菏澤段為例

吳光煒1，高學(xué)棟2

（1.菏澤市發(fā)展和改革委員會，山東 菏澤 274020；

2.山東行政學(xué)院山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟南 250014）

黃河流經(jīng)山東的菏澤、濟寧、泰安、聊城、德州、濟南、淄博、濱州、東營9市，其中菏澤為黃河入魯?shù)谝皇小Ｒ渣S河菏澤段為例，提出制定保護開發(fā)利用規(guī)劃、完善提升基礎(chǔ)設(shè)施功能、加大生態(tài)環(huán)境保護力度、實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)戰(zhàn)略、積極發(fā)展生態(tài)文化旅游、著力提高水資源利用率、加快推進易地搬遷工作、切實搞好安居村臺建設(shè)等保護、開發(fā)和利用黃河資源的路徑，并力爭在實施中取得顯著成效，以期為黃河山東段其他市提供借鑒的模式、方法和經(jīng)驗，這對于全省打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、加快西部經(jīng)濟帶隆起和全面建成小康社會等具有重要意義。

黃河資源；環(huán)境保護；開發(fā)利用；山東菏澤段

一、山東加強對黃河資源保護、開發(fā)和利用的必要性

黃河全長5464公里，為中國第二長河。山東位于黃河沿線的下游地區(qū)，在境內(nèi)流經(jīng)菏澤、濟寧、泰安、聊城、德州、濟南、淄博、濱州、東營9市，從東營市注入渤海，河道長628公里。在歷史上，山東既獲得了黃河給予的大量恩賜，又飽償過黃河帶來的巨大災(zāi)難。新形勢下，研究黃河對山東經(jīng)濟社會發(fā)展的重要地位和作用，探索一條經(jīng)濟、生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展之路，讓黃河興利除害更好地造福齊魯大地，以黃河資源的保護、開發(fā)和利用助推山東經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展，意義重大，是需要認(rèn)真研究的課題。

譬如，水資源是重要的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，農(nóng)業(yè)、生態(tài)和環(huán)境均離不開充足的水資源的保障和支撐。山東屬于淡水資源極度缺乏的地區(qū)，資源性缺水狀況嚴(yán)重，并且水資源時空分布不均，供需矛盾突出。而黃河是山東最大的過境水資源，是最大的客水資源，長期以來黃河之水像母親的乳汁一樣潤澤了齊魯大地。但伴隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，一方面，山東省資源性缺水和水質(zhì)性缺水問題將愈加突出，對黃河水資源的需求和依存度越來越高；另一方面，黃河近年來徑流總量呈現(xiàn)逐年減小趨勢，黃河流域的水危機將愈來愈突出。黃河水資源的開發(fā)利用狀況勢必會直接影響山東沿黃地區(qū)人民的生活和社會經(jīng)濟發(fā)展。這就有必要研究山東黃河水資源利用現(xiàn)狀、調(diào)度管理形式、存在問題等，探索有效的改進措施，切實保護好寶貴的黃河水資源，提高黃河水資源利用效率。

再譬如，山東省黃河沿岸尤其是下游黃河三角洲地區(qū)土地資源特別是未利用土地資源充足，沿岸生態(tài)資源和歷史文化遺產(chǎn)豐富，進一步研究探索怎樣更合理地利用土地資源， 以土地資源高效利用和生態(tài)環(huán)境改善為主線，加快黃河下游土地資源的開發(fā)步伐，充分發(fā)揮土地的綜合利用效益，打造高效生態(tài)經(jīng)濟特色高地，并充分利用自身優(yōu)勢，順應(yīng)人們的消費觀念， 保護好、傳承好、利用好黃河沿岸歷史文化遺產(chǎn)，營造自然景觀，搞好土地資源綜合開發(fā)利用，發(fā)展前景廣闊的朝陽產(chǎn)業(yè)——旅游業(yè)，對推進山東的經(jīng)濟文化強省建設(shè)，同樣意義重大。

菏澤市作為山東西部欠發(fā)達地區(qū)，為黃河入魯?shù)谝皇?，黃河在其境內(nèi)流經(jīng)東明縣、牡丹區(qū)、鄄城縣、鄆城縣，河道長185公里，幾乎占其流經(jīng)山東總長度的近1/3，流域面積達556平方公里。由于泥沙大量淤積河道，使得現(xiàn)行河床一般高于兩岸地面3-5米，屬典型的“槽高、灘低、堤根洼、堤外更洼”的“二級懸河”，并具有上寬下窄、縱比降上陡下緩、排洪能力上大下小等特點。以黃河菏澤段為例，提出保護、開發(fā)和利用黃河資源的路徑，并力爭在實施中取得顯著成效，以期為黃河山東段其他市提供借鑒的模式、方法和經(jīng)驗，不僅對于山東從總體上保護、開發(fā)、利用好黃河資源具有積極意義，而且對于全省打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、加快西部經(jīng)濟帶隆起和全面建成小康社會等也具有重要意義。

二、保護、開發(fā)和利用黃河資源存在的主要問題及困難

就菏澤市來說，目前對黃河資源的保護、開發(fā)和利用，還存在以下問題和困難：

（一）洪水侵?jǐn)_隱患未絕

菏澤市歷史上曾屢遭洪水之害，在26次黃河大改道中就有12次泛濫菏澤。僅從清朝光緒元年（1875年）有了臨黃大堤至1938年花園口扒口的63年間，黃河在菏澤決口就達51次，使沿黃人民群眾的生命財產(chǎn)遭受了慘重的損失。解放后，經(jīng)過多年的綜合治理，“黃河百害，唯富一套”已成為歷史陳跡，但水患隱擾并沒有根本消除。據(jù)調(diào)查了解，經(jīng)小浪底水庫多年調(diào)水調(diào)沙后，黃河菏澤段平灘流量有了較大提高，但流量一旦超過4000立方米/秒，部分黃河灘區(qū)將面臨漫灘的危險；并且，目前小浪底至花園口之間仍有2.7萬平方公里流域面積尚無工程控制，所以水患隱擾依然存在。［1］

（二）防洪搶險壓力仍存

據(jù)統(tǒng)計，從1946年至今，黃河10000立方米/秒以上的洪水已發(fā)生12次，卻沒有一次決口，創(chuàng)造了歷史奇跡。但應(yīng)看到，黃河菏澤段正處于“豆腐腰”位置，臨黃堤防長達156公里，并有險工12處，控導(dǎo)工程17處，順堤行洪防洪工程2處，引黃涵閘9座，具有戰(zhàn)線長、工程多和灘區(qū)大等特點。特殊的地理位置，決定了黃河菏澤段在每年汛期，防洪搶險的任務(wù)十分重大。如稍有懈怠導(dǎo)致險情發(fā)生時應(yīng)急不利，不僅對菏澤，而且對山東省下游各市以至臨近的省市，都將造成難以估量的損失。黃河防洪搶險必須強化責(zé)任意識，做到警鐘長鳴。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

新中國成立以來，菏澤先后建成了東明閆潭放淤、大尹莊攔蓄、趙樓攔蓄等工程，麒麟湖、月亮灣和寶源等引黃供水水庫，以及設(shè)計引水能力405立方米/秒的9座引黃涵閘，使黃河水已成為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人們生活和生態(tài)建設(shè)的重要水源，為菏澤市的發(fā)展做出了巨大貢獻。但這些基礎(chǔ)設(shè)施大部分為50-60年代修建，存在著運行時間長、工程年久失修和機械設(shè)備老化等問題；又加之當(dāng)時設(shè)計的基礎(chǔ)設(shè)施運行能力偏小，所采用的技術(shù)、設(shè)備和工藝也相對落后，如引黃涵閘、放淤工程和攔蓄工程等，已不能滿足發(fā)展的要求，故需要新建改建一批基礎(chǔ)工程。

（四）易地搬遷任務(wù)繁重

黃河菏澤段灘區(qū)涉及4個縣區(qū)，16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，491個自然村，6.8萬戶居民，人口達14.81萬。近期，鄄城縣部分村納入國家易地扶貧搬遷政策扶持范圍，涉及左營鄉(xiāng)的丁楊寺村、管寺村、石廟村、中義村和舊城鎮(zhèn)的大邢莊村，3330戶居民，人口達1.02萬，下一步將整體搬出黃河灘區(qū)。

（五）生態(tài)建設(shè)還需強化

黃河菏澤段沿線有13個大小不等的灘地，灘區(qū)面積達504.78平方公里，［1］還有156公里長的臨黃堤防。由于投入嚴(yán)重不足，使得部分生態(tài)建設(shè)工程進展緩慢，如綠化提升工程、綜合治理工程和生態(tài)旅游工程等。在某種程度上，已影響黃河生態(tài)調(diào)節(jié)功能的充分發(fā)揮。

（六）黃河水利用率不高

菏澤作為黃河入魯后流經(jīng)的第一市，每年引入的黃河水僅為入境總量的2%左右，并且即使引入的黃河水，也因設(shè)施、技術(shù)和管理等諸方面的原因，造成較大浪費，如全市農(nóng)用灌溉有效利用系數(shù)僅為0.6279（2015年），低于山東省平均水平0.0025個百分點。

三、保護、開發(fā)和利用黃河資源的路徑選擇

就菏澤市來說，當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)根據(jù)黃河資源的特征，從解決實際問題著手，運用現(xiàn)代發(fā)展理論，超前謀劃，綜合施策，積極作為，并列出時間表、制定路線圖、實行責(zé)任制，［2］努力將黃河菏澤段打造成保護、開發(fā)和利用黃河資源的示范區(qū)，為山東省總體的黃河資源保護、開發(fā)和利用積累經(jīng)驗和借鑒，做出貢獻。省有關(guān)廳局、對口業(yè)務(wù)管理部門、科研機構(gòu)、沿黃各市等，也應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，樹立一盤棋意識，從財力、物力、技術(shù)等各方面給予菏澤市力所能及的支持，助推菏澤做好保護、開發(fā)和利用黃河資源工作。

（一）制定保護開發(fā)利用規(guī)劃

從黃河菏澤段的建設(shè)現(xiàn)狀、發(fā)展空間和防洪要求來看，已具備制定保護、開發(fā)和利用黃河資源規(guī)劃的基本條件。菏澤要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合黃河菏澤段的實際，盡快制定保護、開發(fā)和利用黃河資源的規(guī)劃。［1］規(guī)劃要堅持因地制宜、創(chuàng)新引領(lǐng)、綜合集約的原則，體現(xiàn)項目支撐、科技先行和低碳綠色的理念，突出水資源、土地資源和生態(tài)資源等。進一步明確其保護范圍、開發(fā)重點和利用舉措等，同時還要與國家、山東省、菏澤市的相關(guān)規(guī)劃有機銜接，力爭使編制的規(guī)劃具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性，真正起到指導(dǎo)、引領(lǐng)和定位等作用。［2］

（二）扎實做好基礎(chǔ)性研究工作

為使黃河水、生物、生態(tài)、土地等資源得到科學(xué)保護、可持續(xù)開發(fā)利用，必須扎實做好基礎(chǔ)性研究工作，為資源的綜合開發(fā)、利用和保護提供技術(shù)支撐。例如，開展河段開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)境影響指標(biāo)研究，河段開發(fā)對流域生態(tài)及黃河健康影響研究，河段開發(fā)與國家環(huán)境安全戰(zhàn)略協(xié)調(diào)性研究，河段和區(qū)域開發(fā)的協(xié)調(diào)性分析及環(huán)境影響研究，水生生物及魚類組成結(jié)構(gòu)和特征調(diào)查評價研究，菏澤段濕地演變趨勢及水文條件的影響分析研究，黃河水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、問題和對策分析研究，氣候變化對黃河水資源徑流變化影響及水量調(diào)度研究，等等。通過全面調(diào)查，綜合分析，掌握數(shù)據(jù)，科學(xué)應(yīng)對，為更好地保護和合理開發(fā)利用黃河資源提供科學(xué)依據(jù)。

（三）完善提升基礎(chǔ)設(shè)施功能

完善提升黃河沿線基礎(chǔ)設(shè)施功能，是一項重大的系統(tǒng)工程，具有長期性、經(jīng)常性和復(fù)雜性等特點，它關(guān)系到群眾安全、除澇防洪和黃河水利用等，必須高度重視。一方面對現(xiàn)已建成的臨黃大堤、控導(dǎo)（護灘）工程和順堤行洪防護工程，尤其是引黃涵閘等，要加大維護力度，并采用現(xiàn)代新技術(shù)、新設(shè)備和新工藝搞好改造升級，著力提高其服務(wù)功能。另一方面要按照黃河管理辦法，黃河防洪條例和黃河流域綜合規(guī)劃等，繼續(xù)搞好黃河菏澤段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如“十三五”期間，菏澤市涉及東明縣、牡丹區(qū)、鄄城縣三縣區(qū)的黃河河道整治，堤頂?shù)缆方ㄔO(shè)和防浪林種植等工程，以確保黃河更好地造福于人類。

（四）加大生態(tài)環(huán)境保護力度

生態(tài)環(huán)境保護對于黃河而言是一個永恒的主題，尤其是在人民群眾大量飲用黃河水的今天，保護好黃河的生態(tài)環(huán)境，從一定意義上說就是在保護群眾的生命安全。一是要建立健全黃河資源保護的地方性法規(guī)，加快形成依法保護黃河資源尤其是黃河水資源的格局，并要完善飲用水保護的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。二是要樹立科學(xué)發(fā)展的理念，克服人們對水資源保護意識淡薄的觀念，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的關(guān)系，強化對黃河資源保護、開發(fā)和利用的管理，探索一條不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價而促進我省西部“隆起”的經(jīng)濟社會發(fā)展路子，構(gòu)建資源節(jié)約和環(huán)境保護型社會。三是在滿足防洪行洪的前提下，根據(jù)流域和河道管理要求，搞好黃河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，有效防、控、減入河污染物，確保黃河水源地的水質(zhì)安全。同時，還要抓好黃河流域的綠色林網(wǎng)、土地植被和污染治理等工程建設(shè)，努力將沿黃流域建成生態(tài)風(fēng)景帶。

（五）實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)戰(zhàn)略

要立足黃河灘區(qū)的資源稟賦、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和防洪要求等，結(jié)合山東省“西部隆起帶”戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)略的實施，大力實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)戰(zhàn)略，重點抓好農(nóng)業(yè)規(guī)模膨脹、結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益提升。一是利用豐富的土地資源、水利資源和人力資源，重點抓好有機糧食、綠色果蔬和高檔藥材等種植，積極發(fā)展一批家庭農(nóng)場，努力促進黃河灘區(qū)種植業(yè)上檔次。二是依據(jù)糧食多、秸稈多和飼草多的特點，重點抓好魯西肉牛、羊和豬等規(guī)?；曫B(yǎng)，積極發(fā)展一批養(yǎng)殖專業(yè)村，努力促進黃河灘區(qū)畜牧業(yè)上規(guī)模。三是充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)、良種良法和現(xiàn)代物流的作用，重點抓好黃河甲魚、優(yōu)質(zhì)魚蝦和高檔蓮藕等水產(chǎn)品養(yǎng)殖，積極發(fā)展一批示范基地，努力促進黃河灘區(qū)養(yǎng)殖業(yè)上水平。

（六）積極發(fā)展生態(tài)文化旅游

充分發(fā)揮菏澤黃河水利風(fēng)景區(qū)為國家級水利風(fēng)景區(qū)的優(yōu)勢，依托優(yōu)美的自然風(fēng)光、良好的生態(tài)環(huán)境、多彩的黃河文化，結(jié)合獨特的魯西南風(fēng)情、豐富的歷史遺跡、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品，積極發(fā)展黃河風(fēng)光游、鄉(xiāng)村自然游和農(nóng)業(yè)生態(tài)游等。重點抓好黃河生態(tài)旅游區(qū)、黃河奇險漂流區(qū)、黃河軍旅紅色旅游區(qū)建設(shè)，突出抓好黃河文化博物館、黃河勵志文化園、黃河農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園建設(shè)，同時著力推動黃河歷史文化挖掘、黃河多姿風(fēng)彩展現(xiàn)、黃河旅游精品線路打造等工程建設(shè)。濕地是黃河資源的重要組成部分，包括菏澤段在內(nèi)的山東省黃河沿線各市濕地資源豐富，是發(fā)展黃河生態(tài)游的寶貴財富，應(yīng)努力克服污染破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟建設(shè)導(dǎo)致濕地面積減少、不合理開發(fā)利用河岸濕地等現(xiàn)象，建立完善、科學(xué)、規(guī)范的濕地保護與管理制度機制，增加專項資金投入，加大濕地資源保護力度，把濕地打造成生態(tài)游的亮點。要通過高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高水平的建設(shè)，盡快將黃河菏澤段打造成集休閑度假、文化傳承和觀光旅游于一體的示范區(qū)。

（七）著力提高水資源利用率

水是生命之源，黃河之水是黃河母親賜給我們的最重要資源。應(yīng)采取綜合措施，開發(fā)利用和保護好這一資源，讓黃河水資源最大限度地服務(wù)于社會，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展。一是對已建成的平原水庫搞好邊坡維護、除險加固和清淤治理等，以增強貯存黃河水的能力。二是超前規(guī)劃、科學(xué)布局、因地制宜，再高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批平原水庫，以解決地下水超采、生態(tài)含養(yǎng)水不足和經(jīng)濟發(fā)展用水限量等問題。三是加快推廣渠道防滲、管道輸水灌溉和連片種植區(qū)噴灌等技術(shù)，并積極開展微噴、滴灌和滲灌等節(jié)水試點，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，同時在能源化工、生物醫(yī)藥和農(nóng)副產(chǎn)品加工等行業(yè)積極應(yīng)用節(jié)水技術(shù)、設(shè)備和工藝，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用模式，千方百計提高黃河水利用率。

（八）加快推進易地搬遷工作

要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作，按照分類指導(dǎo)、一村一策、以人為本的思路，加快推進黃河灘區(qū)居民的易地搬遷工作。一是對已納入國家易地扶貧搬遷政策扶持范圍的村莊，要采取集中安置和分散安置相結(jié)合，以集中安置為主的方式，并搞好與之相適應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快將易地搬遷工作落到實處。二是對居住條件較差、易受洪水威脅、外遷意愿強烈的部分黃河灘區(qū)村莊，要積極爭取國家扶持政策，同時地方上也應(yīng)出臺外遷扶持措施，千方百計加快推進易地搬遷工作。三是對暫時沒有外遷意愿，但從長遠(yuǎn)來看必須外遷的部分黃河灘區(qū)村莊，要超前謀劃，預(yù)留外遷土地，分期、分批、逐步將其遷至灘外，從根本上解決生產(chǎn)生活問題。

（九）切實搞好安居村臺建設(shè)

對易地搬遷確有實際困難，并且對發(fā)展經(jīng)濟不利，要求就近避洪呼聲高的黃河灘區(qū)居民，要尊重居民意愿，根據(jù)生產(chǎn)要求，結(jié)合生活需要，切實搞好安居村臺建設(shè)。一是積極爭取國家政策扶持資金，省政府相應(yīng)加大政策資金扶持和支持力度，并最大限度地獲得金融機構(gòu)貸款支持，同時引導(dǎo)社會資本投入安居村臺建設(shè)，以確保安居村臺建設(shè)工程質(zhì)量并按時竣工投用。二是安居村臺頂高要根據(jù)花園口20年一遇洪水流量（12370立方米/秒）相應(yīng)水位加1.0米的超高設(shè)計，以確保黃河灘區(qū)居民的生命財產(chǎn)安全。三是與精準(zhǔn)扶貧、當(dāng)?shù)氐姆鲐毠韵嘟Y(jié)合，在安居村臺建設(shè)的同時，完善交通、供電和供水等基礎(chǔ)設(shè)施，并搞好學(xué)校、衛(wèi)生室和文體廣場等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進黃河灘區(qū)居民脫貧致富步伐，確保其生活質(zhì)量大幅提升。

在山東省以菏澤段為例探索加強對黃河資源保護、開發(fā)、利用的對策，可以看出這是一項系統(tǒng)性工程，既涉及到經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面，又涉及到技術(shù)、管理和法規(guī)等方面，并對一個地方的發(fā)展影響較大。因此，各有關(guān)方面都應(yīng)從戰(zhàn)略高度去認(rèn)識，從全局高度去謀劃，從發(fā)展高度去實施，積極探索黃河資源保護、開發(fā)和利用的新路徑，以使其更好地造福齊魯大地。

［1］吳光煒. 關(guān)于加快黃河灘區(qū)發(fā)展的路徑研究——以山東菏澤市為例 ［J］. 菏澤學(xué)院學(xué)報，2015（06）.

［2］吳光煒.關(guān)于加快黃河故道綜合開發(fā)的思路研究——以山東菏澤市為例［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報2015（06）.

編輯：武 鵬

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A

2095-7238（2017）02-0125-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.024

2016-11-06

山東行政學(xué)院重點課題“山東區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實施與政府公共精神形塑研究”（YKT201514）、山東行政學(xué)院2015年決策咨詢項目“加快黃河故道山東段綜合開發(fā)對策研究”（JCZX15Y35）的部分成果。

吳光煒（1959-），男，山東菏澤人，菏澤市發(fā)展和改革委員會高級工程師，菏澤學(xué)院兼職教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。