李治 于吉海 冀曉群

龍口市全域城鎮(zhèn)化的實踐探索
——基于龍口市3鎮(zhèn) （街）、29村 （居）的實地調(diào)查

李治 于吉海 冀曉群

全域城鎮(zhèn)化是全面小康的一個重要指標(biāo)，也是新型城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展趨勢。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展進程看，在城鎮(zhèn)化率超過50%以后，城鎮(zhèn)化的重點不再是單一的規(guī)模擴張，而是全面的質(zhì)量提升。2015年，龍口市GDP總量達(dá)1041億元，地方財政收入90.1億元，縣域綜合實力位居山東前列，同時城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.93%，先后被確定為省級新型城鎮(zhèn)化試點和第二批全國新型城鎮(zhèn)化綜合試點，進入全域城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速階段。

一、樣本鎮(zhèn)（街） 基本情況及全域城鎮(zhèn)化推進措施

東萊街道、石良鎮(zhèn)和諸由觀鎮(zhèn)三鎮(zhèn) （街）總面積244.9平方公里，轄176個村、17個社區(qū)，總?cè)丝跒?1.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口8.12萬人。2015年，共完成GDP229.76億元，地方財政收入7.22億元。近年來，三鎮(zhèn) （街）依托各自經(jīng)濟基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢，構(gòu)筑起較為完備的產(chǎn)業(yè)支撐體系，形成了特色鮮明的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，取得了積極成效。

東萊街道

東萊街道地處龍口市中東部，面積33.81平方公里，轄51個村、17個社區(qū)，總?cè)丝?0.2萬人。2015年實現(xiàn)GDP77.96億元，公共財政預(yù)算收入5.74億元，農(nóng)民人均純收入26128元。

東萊街道發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。東萊街道地處城區(qū)，三次產(chǎn)業(yè)比重為2:17:81，農(nóng)業(yè)、工業(yè)所占比重較小，服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好。東萊街道利用自身優(yōu)勢，積極拓展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，從過去單一的流通領(lǐng)域，擴展到交通運輸、商業(yè)、飲食服務(wù)、文化娛樂、修理業(yè)等行業(yè)，形成了多層次、多功能、外向型發(fā)展格局。目前，轄區(qū)內(nèi)擁有企業(yè)2000多家，注冊個體營業(yè)戶11000多戶，大型綜合性購物商場 （超市）8個，大型農(nóng)貿(mào)市場2個，旅館160多家。其中，威龍集團是國內(nèi)最大的有機葡萄酒生產(chǎn)商，龍泵集團、山東康達(dá)精密機械制造有限公司、博商公司等企業(yè)實力雄厚，品牌特色鮮明。

全域城鎮(zhèn)化發(fā)展措施：街村統(tǒng)籌、一體發(fā)展。近年來，街道以龍口市城市發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，高點定位、突出特色，修訂完善了城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，堅持“街村統(tǒng)籌、一體發(fā)展”的理念，充分利用交通、區(qū)位、資源以及工業(yè)、商貿(mào)項目集聚等優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新理念，調(diào)整思路，加大投入，推進新型城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率約為60%。

一是重視產(chǎn)業(yè)支撐。圍繞先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、汽車零部件、電子商務(wù)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格程序標(biāo)準(zhǔn)，積極招大引強，主抓重點項目建設(shè)，做好跟蹤督導(dǎo)工作，確保項目快速穩(wěn)妥推進，積蓄發(fā)展后勁。立足東城區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢，突出規(guī)劃引領(lǐng)和政策引導(dǎo)，推動服務(wù)業(yè)規(guī)?；?、高端化、專業(yè)化、集聚化發(fā)展，提升商貿(mào)流通、休閑餐飲等行業(yè)的檔次，促進企業(yè)由單純的規(guī)模擴張向“質(zhì)效雙優(yōu)”轉(zhuǎn)變。二是重視城區(qū)環(huán)境。一方面，積極爭取上級補助資金，扎實做好老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造工作。重點做好道路硬化、供暖供氣、自來水和排污管網(wǎng)改造等工作，進一步改善城區(qū)居民生活條件。另一方面，加強城鄉(xiāng)垃圾一體化處理，著重加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、保潔隊伍建設(shè)以及制度建設(shè)等方面的工作。目前有垃圾中轉(zhuǎn)站1處，地埋箱34個，保潔員212名；西張家溝和老加工區(qū)兩處大型建筑垃圾場免費向公眾開放使用，每年投入40萬元作為清潔費用，安排專人管理，做到及時清理。三是重視農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展。大力推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)著力打造農(nóng)村社區(qū)，努力實現(xiàn)水、電、氣、暖等基礎(chǔ)設(shè)施全部接入城市管網(wǎng)，托幼、醫(yī)療、物業(yè)管理等社區(qū)服務(wù)設(shè)施布局完備，致力于讓農(nóng)村群眾享受與城市居民同等的社會服務(wù)，居住環(huán)境和生活質(zhì)量得到全面改善。目前，街道有即將建成的松濤社區(qū)和待建的城東花園社區(qū)與棗林苑社區(qū)，將有550戶村民住進樓房。

石良鎮(zhèn)

鎮(zhèn)域面積約128.9平方公里，轄67個行政村，總?cè)丝?萬人，其中企業(yè)外來務(wù)工人員約4500人。2015年完成GDP32.8億元，地方財政收入5084萬元，固定資產(chǎn)投資20億元，進出口1.45億美元，其中出口1.06億美元。

石良鎮(zhèn)因地制宜，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。一是突出發(fā)展林果業(yè)。主要有蘋果、葡萄、梨、桃、杏等，擁有果園3780公頃，總產(chǎn)8.3萬噸，是龍口市第一水果大鎮(zhèn)、優(yōu)系紅富士集中產(chǎn)區(qū)、巨峰葡萄主產(chǎn)地。二是集聚發(fā)展產(chǎn)品加工業(yè)。擁有加工類企業(yè)400余家，構(gòu)筑起以機械加工、海產(chǎn)品加工為龍頭，紡織、家具、包裝、建筑、果品儲存為支撐的多元化發(fā)展格局。其中海產(chǎn)品加工業(yè)居國內(nèi)龍頭，占俄羅斯市場份額90%以上。三是積極發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)。鎮(zhèn)內(nèi)有石良集、黃城集、平里院集、譚家集等7處集貿(mào)市場，年貿(mào)易交售額5000多萬元；商貿(mào)服務(wù)業(yè)1200多戶，形成了以石良、豐儀和黃城集為中心的3處商貿(mào)圈，輻射蓬萊、棲霞、招遠(yuǎn)等周邊縣市。

全域城鎮(zhèn)化發(fā)展措施：產(chǎn)業(yè)帶動、集中居住區(qū)建設(shè)。石良鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平相對較低，居民收入不平衡，農(nóng)民的主要收入靠種植果樹，人均純收入為15860元。鎮(zhèn)駐地總規(guī)劃面積6.9平方公里，其中建設(shè)用地面積約5.8平方公里。

石良鎮(zhèn)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)采取的主要措施有：一是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。圍繞改善居民生活條件，在農(nóng)村道路硬化、排水溝漿砌、綠化、亮化方面，加大資金投入，年均硬化道路20萬平方米，積極推進旱廁改造，近三分之一的村進行了自來水改造。二是建設(shè)集中居住區(qū)。2010年，在鎮(zhèn)駐地建設(shè)了毓秀河花園集中居住區(qū)，用來吸引和擴大鎮(zhèn)駐地人口規(guī)模，該小區(qū)占地一百畝，規(guī)劃建筑面積近8萬平方米，目前已建成兩萬平方米。三是以產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化。引導(dǎo)以大洋水產(chǎn)為代表的四個海產(chǎn)品加工企業(yè)和旭鑫機械不斷膨脹企業(yè)規(guī)模，吸引大量外來務(wù)工人員到鎮(zhèn)駐地聚集，形成了海產(chǎn)品加工、機械加工兩大產(chǎn)業(yè)群，通過勞動密集型企業(yè)帶動人流聚集，進而實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

諸由觀鎮(zhèn)

諸由觀鎮(zhèn)是全國千強鎮(zhèn)、山東省人民政府命名的中心鎮(zhèn)，山東省文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、山東省首批“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”鎮(zhèn)。鎮(zhèn)域總面積82.2平方公里，建成區(qū)面積14.3平方公里，轄58個行政村，5.4萬人，城鎮(zhèn)戶籍人口1.46萬人，外來人口3059人。2015年全鎮(zhèn)完成GDP119億元，地方財政收入9666萬元，農(nóng)民人均純收入22683.06元。目前全鎮(zhèn)75%的農(nóng)民從事二三產(chǎn)業(yè)，其中50%的農(nóng)民就地就近就業(yè)。

諸由觀鎮(zhèn)以工業(yè)為主導(dǎo)，積極推進鎮(zhèn)園融合。諸由觀鎮(zhèn)是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要發(fā)祥地，是傳統(tǒng)的工業(yè)重鎮(zhèn)、經(jīng)濟強鎮(zhèn)，三次產(chǎn)業(yè)比例為3.2:85.3:11.5。全鎮(zhèn)共有工業(yè)企業(yè)190余家，規(guī)模以上企業(yè)19家，稅收過百萬的企業(yè)9家，大型企業(yè)集團4家，形成了鋁材加工、電工裝備、紡織印染、水泥建材、化工顏料、汽車零配件等六大支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷東亞、美洲、非洲等地區(qū)。2015年工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)銷售收入523.8億元、利稅48.2億元，進出口總值1.08億美元，其中出口總值8940萬美元，實際到賬外資1290萬美元。諸由觀鎮(zhèn)工業(yè)園規(guī)劃面積19.6平方公里，投資億元以上項目31個，實際投入45億元，目前已有叢林、中際、洛嘉、金達(dá)線纜、日本伊藤忠、福祿好富、芬蘭奧斯龍等18家國內(nèi)外知名企業(yè)落戶園區(qū)，其中中際2012年在創(chuàng)業(yè)板上市，叢林集團正在運作上市。

全域城鎮(zhèn)化發(fā)展措施：一個引領(lǐng)、三化并進。近年來，諸由觀鎮(zhèn)以“全國領(lǐng)先、江北第一”為目標(biāo)，立足工業(yè)強鎮(zhèn)優(yōu)勢，按照“一個引領(lǐng)、三化并進”的總體思路，堅持城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、空間布局、土地利用、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護等六個一體化建設(shè)，不斷提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)水平，走出了一條工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展促進社會發(fā)展的道路。目前，鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化率達(dá)到31.29%，城鎮(zhèn)居民年收入達(dá)33000元。

諸由觀鎮(zhèn)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體思路是“一個引領(lǐng)、三化并進”?！耙粋€引領(lǐng)”即以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)。按照“企業(yè)向園區(qū)集中、人口向駐地集中、土地向大戶集中”的原則，確立了北部工業(yè)集中區(qū)、南部商貿(mào)居住區(qū)的大框架?！叭⑦M”即同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、鎮(zhèn)村一體化。工業(yè)化方面，提出以高端化、園區(qū)化、科技化、生態(tài)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心理念，重點發(fā)展高端制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，促進產(chǎn)業(yè)集約高效發(fā)展。城鎮(zhèn)化方面，按照整體規(guī)劃，連片開發(fā)的思路，加快推進駐地開發(fā)，先后投資3億多元，完善鎮(zhèn)駐地相關(guān)配套設(shè)施，建成2條商業(yè)街、5大商業(yè)網(wǎng)點，鎮(zhèn)駐地5年新增商住面積25萬平方米，新增駐地人口2500戶、近8000人。抓住“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”契機，加快鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建、改建道路5公里，鋪設(shè)污水管線6公里，改造叢林熱力蒸汽管線7公里，累計投資近1億元。鎮(zhèn)村一體化方面，將全鎮(zhèn)58個村規(guī)劃了8個集中居住區(qū)，目前已開工建設(shè)2個，啟動了2個村的整村搬遷；加強村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鎮(zhèn)村基本實現(xiàn)公路、自來水、垃圾處理、文化、醫(yī)療衛(wèi)生五個一體化；實施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，累計投入8200多萬元，打造市級示范村15個、鎮(zhèn)級示范村20個，示范村占比60%。

二、存在問題與制約因素

（一）從樣本鎮(zhèn) （街）層面看，制度、土地、環(huán)境、資金是主要制約因素。

1.制度因素。長期以來，以戶籍管理制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是城鎮(zhèn)化的主要制度性障礙，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化不對等。同時，就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障制度不完善，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)居民存在較大差距；公共服務(wù)供給政策城鄉(xiāng)差別也給城鎮(zhèn)化帶來制約，公共服務(wù)均等化目標(biāo)仍需配套政策改革方能實現(xiàn)。

2.土地因素。土地問題是個普遍問題，城鎮(zhèn)化進程加快，用地量需求與供給矛盾日益突出，同時，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度的不對等，難以形成集聚效應(yīng)，反過來又降低了土地集約利用水平，造成了土地用途與功能配置不合理，用地低效、閑置普遍的現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三鎮(zhèn) （街）在規(guī)劃實施過程中均發(fā)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足、建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃脫節(jié)等問題。

3.環(huán)境因素。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，由于城鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)重滯后于工業(yè)發(fā)展與人口集聚速度，道路建設(shè)、綠化、水電暖、停車場等公共場所建設(shè)等無法滿足當(dāng)下城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)需要，垃圾處理、污水處理和廢氣處理等能力不足以滿足工業(yè)發(fā)展的需求，導(dǎo)致不少小城鎮(zhèn)大氣污染和水污染嚴(yán)重，垃圾圍城現(xiàn)象普遍，加重了生態(tài)惡化趨勢。

4.資金因素。當(dāng)前，鎮(zhèn)級財權(quán)與事權(quán)不平衡的問題日益突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨“小馬拉大車”的困境。近幾年，諸由觀鎮(zhèn)平均每年用于城鎮(zhèn)建設(shè)的資金約在3000萬元。僅靠鎮(zhèn)級財政，很難支撐，資金短缺、來源單一，是加快城鎮(zhèn)化必須破解的難題。

（二）從樣本村 （居）層面看，規(guī)劃滯后且執(zhí)行不到位、資金欠缺、配套不完善等問題凸顯。

1.村莊建設(shè)存在規(guī)劃滯后和執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。近年來，一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的村莊規(guī)劃建設(shè)力度較大，對人口、信息、資金等經(jīng)濟要素形成了良好的集聚作用，但是部分區(qū)位較偏僻、交通不便、基礎(chǔ)較差的村莊，在規(guī)劃建設(shè)方面，還存在較大的隨意性。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幾乎每個村都有各自的規(guī)劃，但由于規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性，不能滿足經(jīng)濟形勢的發(fā)展和農(nóng)民的需求，實施起來難度較大，農(nóng)民無序建房的現(xiàn)象仍然存在。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前100戶以下的偏遠(yuǎn)村和山區(qū)村還占有相當(dāng)?shù)谋壤?，有些村莊農(nóng)民建房主要是以組和自然村落為單位，沿路、沿河散漫發(fā)展，既不成線，更不成塊，有些村由于缺乏有效的分類指導(dǎo)和協(xié)調(diào)措施，農(nóng)民進規(guī)劃點建房的少，在老宅基地翻蓋多，只見新房，不見新村。村莊建設(shè)的無序化嚴(yán)重影響了土地的集約利用和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

2.村莊改造資金缺口較大。一般村莊改造項目很難獲得銀行的信貸支持，又需要大量的資金投入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總體實力薄弱，能夠給予的支持有限，大部分村莊集體經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，難以獨立完成改造。前期龍口市村莊改造優(yōu)先推進城中村和城邊村，主要采取的是“政府規(guī)劃、市場主導(dǎo)”模式，均有房地產(chǎn)開發(fā)商或大型企業(yè)集團介入。隨著近期房地產(chǎn)行業(yè)逐步下行，商品房、門面房滯銷，外來資金收益難以保障，大多數(shù)偏遠(yuǎn)村、山區(qū)村整體改造的收益有限，大規(guī)模資金投入的積極性不高。此外，還有龐大的配套設(shè)施和公共服務(wù)投入，地方政府資金缺口較大。

3.部分村莊配套設(shè)施不完善。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，路、水、電已經(jīng)基本完善，許多村還欠缺熱、氣、有線電視、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。各村經(jīng)濟實力參差不齊，基本公共服務(wù)設(shè)施配套情況也各不相同。如黃城集、遇家、東北隅、澗村等人口密集、經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的村，學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生室、文化廣場、文化書屋、超市、交易市場、電商服務(wù)站等基本公共服務(wù)設(shè)施已基本齊備，但一些地處偏僻、人口稀少的村，配套設(shè)施欠賬嚴(yán)重，如土口村只建有文化廣場，筐柳村只有一處衛(wèi)生室，王家疃僅有一處農(nóng)貿(mào)市場，豐儀店反映配套設(shè)施大部分都沒有。

三、加快龍口市全域城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

（一）在鎮(zhèn) （街）層面，建議從規(guī)劃引領(lǐng)、城鎮(zhèn)改造、解決“空心房”等方面精準(zhǔn)施策。

立足鎮(zhèn) （街）發(fā)展現(xiàn)狀，綜合考慮其經(jīng)濟實力和面對的主要問題，調(diào)研組認(rèn)為，要從重視規(guī)劃、城鎮(zhèn)薄弱地區(qū)改造、農(nóng)村“空心房”、公用基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸、農(nóng)村亂搭亂建等方面精準(zhǔn)施策，加快推進當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)步伐。

1.注重規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)劃是引領(lǐng)城市建設(shè)發(fā)展的總綱，由于長期以來對農(nóng)村規(guī)劃重視程度不夠，主要工作精力都放在了市區(qū)規(guī)劃上，存在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制層次低，規(guī)劃覆蓋面窄，規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性不強等問題。因此，要充分尊重民意，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上一定要規(guī)劃先行，避免大拆大建。比如，我們很多村是沒有村莊規(guī)劃的，有的村看到其他村硬化路面，他也跟著硬化，當(dāng)硬化完了，看到人家又改自來水，接著又挖開地面進行自來水改造，結(jié)果現(xiàn)在又提倡進行改廁，既費人力又費財力。把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順序弄顛倒了，搞不好過兩年又要下地下管溝、鋪設(shè)天然氣等，真是勞民傷財。希望上級在這些方面給予宏觀政策指導(dǎo)，使村級少走彎路。

2.加大對城鎮(zhèn)薄弱地區(qū)改造。加大對城中村改造的財政投入力度，改善群眾生活條件，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，不能以增加財政收入為目的來進行城中村改造。加大老舊小區(qū)改造力度，改善物業(yè)、供暖、道路等基礎(chǔ)設(shè)施。加大對生活垃圾和建筑垃圾清理清運的財政支持，加強對“三不管”地帶、城鄉(xiāng)結(jié)合部的清理治理，防止出現(xiàn)垃圾圍城。建議讓城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未改造區(qū)域的村民享受城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟適用房和廉租房政策。

3.著力解決農(nóng)村“空心房”問題。當(dāng)前農(nóng)村“空心房”、“空宅基地”問題嚴(yán)重，有很多村在農(nóng)村居住的人口中基本都是五十歲以上，村內(nèi)有超過10%的房屋閑置，有的甚至成為危房，這些房屋常年、甚至很多年無人居住，一方面占據(jù)土地，房屋破舊、影響村容，另一方面因為老房子居多影響規(guī)劃，影響通行，需要處理時找不到戶主，權(quán)屬也不明確，存在諸多的隱患。

4.推進公用基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。重點要向鎮(zhèn)駐地、中心村延伸，特別是在通水、通氣、通熱上加快進展，要逐步實現(xiàn)完全具有城市功能的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，要加快城鎮(zhèn)化進程，這是前提條件，不能一味的發(fā)展城市，當(dāng)鎮(zhèn)駐地、中心村具備了城市功能了，人口就會向鎮(zhèn)駐地、中心村集中轉(zhuǎn)移，縮減一般村莊數(shù)量，逐步實現(xiàn)土地、人口的集約化管理。

5.避免農(nóng)村亂搭亂建。當(dāng)前，農(nóng)村亂搭亂建現(xiàn)象突出，有的需要建個車庫或者后院，有的需要建個雞舍、狗窩，更有的在村外以種養(yǎng)為名建個別墅。在現(xiàn)有國土和建設(shè)的相關(guān)法律中沒有嚴(yán)格法律依據(jù)和執(zhí)法主體，執(zhí)法難是不爭的事實。

（二）在村 （居）層面，建議進一步完善總體規(guī)劃、培植產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、完善工作推進機制。

1.完善總體規(guī)劃，加強村莊管理。充分尊重農(nóng)民意愿，按照原拆原建、改善村容村貌、完善基礎(chǔ)設(shè)施、整村遷建等不同訴求，完善村莊總體規(guī)劃，實施村莊綜合整治，實現(xiàn)村莊秀美、庭院整潔的目標(biāo)，力爭做到一有：即有村莊總體規(guī)劃；二建：即建好文化體育場所、建設(shè)教育衛(wèi)生設(shè)施；三清：即清垃圾、清污泥、清路障；四治：即治臟、治亂、治差、治空；五改：即改水、改路、改廁、改房、改能源。同時，要加強管理、健全制度，完善治村新體制。一是建立和完善實在、管用、可行的村規(guī)民約。具有可操作性，便于執(zhí)行，能解決實際問題。二是建立和完善按章、有序、合法的投資辦法。做好村組公益事業(yè)的投資、建設(shè)和管理，調(diào)動廣大村民的積極性，加快建設(shè)。三是建立和完善民主、科學(xué)、有效的議事決策制度，做到民主管理、科學(xué)管理。

2.培植產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快兩區(qū)同建。兩區(qū)同建是改變農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式的百年工程，為保障每個社區(qū)建設(shè)的科學(xué)性和發(fā)展的可持續(xù)性，要堅持居住社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動規(guī)劃建設(shè)。兩區(qū)同建要求新社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)都需要有一定的規(guī)模，因此，首先要根據(jù)農(nóng)村的自然、地理、資源、交通、人文、經(jīng)濟等多方面的情況，分類分區(qū)推行城中村 （居）改造聚集型、強村強企帶動型、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)型、自然村恢復(fù)型、鄰近村合并型等模式，將多、小、散的村莊合并為大社區(qū)。其次，依托集鎮(zhèn)或經(jīng)濟強村，因地制宜地確定區(qū)位有優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)有基礎(chǔ)、人文有特色、路網(wǎng)水系通達(dá)的社區(qū)新址。然后，按照發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、每個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的思路，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜旅游則旅游，規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)、文化旅游等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使集中居住在社區(qū)的農(nóng)民都能就地就近轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)，解決“人往哪里去”的問題。

3.完善推進機制，抓好工作落實。加快完善村莊改造、兩區(qū)同建工作推進機制，調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進政府、社會、市民同心同向行動。積極發(fā)揮新聞媒體和信息平臺的作用，采取基層黨員群眾喜聞樂見的形式，把握好輿論引導(dǎo)的時機、力度和效果，擴大覆蓋面和影響力，引導(dǎo)形成農(nóng)村改造、生活改善的良好預(yù)期。進一步加強督促考察，落實工作責(zé)任，把農(nóng)村新型社區(qū)任務(wù)列入政績考核指標(biāo)體系，激發(fā)廣大干部的工作積極性。加快農(nóng)村新型社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，積極推動符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村新型社區(qū)納入城鎮(zhèn)化管理，提高農(nóng)村新型社區(qū)管理水平，推動全域城鎮(zhèn)化進程。

（作者單位：李治，龍口市住建局；于吉海、冀曉群，山東省宏觀經(jīng)濟研究院）