文 沈 記 鄭 翔（..北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 00044）

社會誠信體系與社會公共治理體制的關(guān)系探究

文 沈 記1鄭 翔2（1.2.北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044）

社會誠信體系與社會公共治理體制概念內(nèi)涵具有共同點，在主體和運作機理上表現(xiàn)為一致性。社會誠信體系是社會公共治理體制題中的應(yīng)有之義，社會公共治理體制的有效運行必須依托社會誠信體系的支撐。社會誠信體系建設(shè)是完善社會公共治理體制的重要內(nèi)容；提升社會公共治理能力能夠促進社會誠信體系完善。

誠信體系 公共治理體制

黨的第十八屆三中全會通過了 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定強調(diào)要加快政府職能轉(zhuǎn)變，將我國社會治理模式從自上而下的“社會管理”模式向國家與社會上下互動的“社會治理”模式轉(zhuǎn)變，要把對社會公共治理體制的創(chuàng)新作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。

社會治理的核心是通過政府和公民合作來對公共生活進行管理。這種合作管理關(guān)系的基礎(chǔ)是政府和公民之間能夠相互信任、相互尊重。但是近些年我國失信現(xiàn)象普遍，不管是各類社會組織還是公民個人，都在包括經(jīng)濟、政治、法律等各個方面出現(xiàn)了失信行為。在商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)之間互相拖欠債務(wù)，很多企業(yè)因為債權(quán)到期不能實現(xiàn)而被拖垮；在產(chǎn)品領(lǐng)域，制假售假問題嚴(yán)重，“毒奶粉”等類似案件更是嚴(yán)重危及廣大消費者的生命和健康；資本領(lǐng)域，上市公司隱瞞真實信息、制造虛假利潤等情況屢見不鮮；教育界、學(xué)術(shù)界，學(xué)術(shù)造假、假學(xué)歷等情況層出不窮；政務(wù)與司法誠信缺失，導(dǎo)致政府信用和司法公信力削弱。不管是否承認，誠信缺失在這個社會已然成為一個越來越嚴(yán)重的社會問題，這使得社會成員之間缺乏普遍的信任感，市場信用秩序混亂，市場交易成本升高，社會中的不安定因素增多，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，直接影響到社會治理效果。

那么，社會誠信體系和社會公共治理體制到底存在何種關(guān)系，相互之間是如何發(fā)生影響的？這是本文試圖回答的問題。

一、社會誠信體系和社會公共治理體制概念內(nèi)涵具有共同點

（一）社會誠信體系和社會公共治理概念界定

我國相關(guān)法規(guī)中界定了社會誠信體系的概念：社會誠信體系是以法律、行政法規(guī)、契約以及標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以建立健全涵蓋全體社會成員的信用記錄和信用基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以信用服務(wù)體系和信用信息符合規(guī)范的應(yīng)用為支撐，以樹立誠實信用的理念、弘揚誠信的美德作為內(nèi)在要求，以激勵守信行為和約束失信行為為獎懲機制，最終目的是為了提高全社會的信用水平和誠信意識。誠信體系主要包括社會信用體系，但不僅僅指社會成員的信用，還包括誠信意識、誠信道德等內(nèi)容。社會誠信體系的范疇有內(nèi)外之分。社會誠信體系的內(nèi)在范疇，是關(guān)于社會誠信的內(nèi)在規(guī)定，它是指各個社會主體在對誠實守信道德規(guī)范的廣泛認同基礎(chǔ)上，并且在社會實踐中對誠信的主動遵守和弘揚的過程中而漸漸形成的一種社會氛圍。社會誠信體系的外在范疇則應(yīng)該為保障社會誠實守信的方法和方式的總稱，也就是包含有效的產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代誠信文化、社會誠信服務(wù)組織、民主政體以及健全的法制等在內(nèi)的一個十分廣泛的系統(tǒng)。近年，我國相繼頒布《征信管理條例》《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要 （2014-2020年）》和《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合機理和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)》等一系列法律性文件，旨在建立一套完備的社會誠信體系，解決信用危機、增強全社會的誠信意識、改善經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的信用環(huán)境、規(guī)范經(jīng)濟社會秩序。

“治理”是一個反映國家和社會之間權(quán)力關(guān)系的詞語。從古代到現(xiàn)在，中國的國家治理模式經(jīng)歷了很多次轉(zhuǎn)換：從專制主義治理模式發(fā)展到行政動員型治理模式，再到如今的“現(xiàn)代法治社會的理性治理”。全球治理委員會把“治理”這個詞語的含義界定為：“各種私人的或者是公共性的機構(gòu)與個人在管理共同事務(wù)的過程中形成的多種方式的總和。并且是使不同的或者是相互沖突的利益得到調(diào)和的持續(xù)性的過程?！爆F(xiàn)代意義下的“治理模式”常常體現(xiàn)著公正、平等的價值理念，利益相關(guān)者都擁有參與協(xié)商或者決策的權(quán)利，權(quán)利只有通過共識性意見的實踐才能得到實現(xiàn)。社會公共治理是國家的權(quán)力向社會的一種回歸；這個過程其實就是通過國家與社會、政府與公民之間的良性合作，來實現(xiàn)還政于民。治理之目的是在各種各樣的制度關(guān)系之中控制、規(guī)范以及引導(dǎo)公民的各種行為、活動，以此來最大程度地增加公共利益?！鄙鐣卫淼幕A(chǔ)是搭建“政府-市場-社會組織-公民”這樣一個具有協(xié)商合作關(guān)系的結(jié)構(gòu)，其方式是對情、理、法的統(tǒng)一運用，其目的是要化解社會之矛盾，解決社會之問題，實現(xiàn)社會之公正，促進社會之和諧。公共治理新理念強調(diào)對公共事務(wù)進行管理的權(quán)力重心從政府向市場和社會進行轉(zhuǎn)移。社會公共治理主要的針對對象是當(dāng)下的社會管理體系、運行機制、社會生活以及社會發(fā)展等多個環(huán)節(jié)中存在不協(xié)調(diào)或者是相互沖突的問題。它以各社會主體對社會治理理念的認同為前提，以政府的主導(dǎo)、市場組織和社會組織的廣泛的共同參與為基礎(chǔ)，通過促進多元的社會主體之間進行協(xié)調(diào)和互動，來建構(gòu)多元社會主體的自主管理、運行機制，創(chuàng)建出新的社會治理體系，最終目的是實現(xiàn)整個社會良性運行與和諧發(fā)展。社會公共治理體制具有治理的主體多元、治理的手段多樣、治理方式互動性強、治理過程公開以及治理目標(biāo)利益最大化等治理的普遍性特征。

（二）社會誠信體系和社會公共治理體制概念內(nèi)涵的共同之處

1.兩者的主體相同。社會公共治理體制和社會誠信體系的主體都是全體社會成員，從組織形態(tài)來看，可以分為政府、社會組織和個人。面對社會轉(zhuǎn)型以及科技發(fā)展日新月異帶來的新挑戰(zhàn)，治理社會的任務(wù)已非僅靠政府就能完成，政府更不能在與公民相對立甚至相互沖突的境況中完成這一任務(wù)，現(xiàn)代社會已經(jīng)成為一個相互依賴與合作的社會，社會秩序是一種多中心的框架。社會治理十分重視治理主體的多元性問題，倡導(dǎo)在政府主導(dǎo)下積極發(fā)揮市場主體、社會主體的作用，強調(diào)政府、社會組織和個人共同進行社會治理，要求政府下放手中的權(quán)力，讓各社會成員廣泛的參與到社會治理中來，形成政府、社會和個人之間的良性互動，這有利于提高治理效率、激發(fā)出社會活力、化解社會矛盾和促使社會趨向公平。

建設(shè)社會誠信體系，就是要記錄每個人、每個機構(gòu)在參與經(jīng)濟社會活動過程中的信用狀況，并把此信用狀況提供給信用記錄的使用者，使得有失信記錄的人受到懲戒、有良好信用記錄的人得到激勵。社會誠信體系也需要政府、企事業(yè)單位、個人、行業(yè)協(xié)會、征信機構(gòu)等各信用主體的廣泛參與，通過對他們的信用信息加以記錄來規(guī)范他們的行為、協(xié)調(diào)他們之間的關(guān)系，參與各方對信用體系都有不可以替代之作用。

在社會誠信體系和社會公共治理體制中，國家都是搭建社會秩序的最主要的力量，針對國家而言，一個很重要的促進社會秩序形成的方式就是培育權(quán)力體系自身的公信力；就社會組織來說，因為其具有比較超脫的地位，從而有了獲得社會信任的優(yōu)勢地位，例如：慈善組織通過公益活動可以很好的推動社會秩序的建立；針對商業(yè)組織而言，社會秩序主要通過相互合作所帶來的互惠利益來建立；針對個人而言，社會秩序必須依賴于各個成員間的誠信互利。

2.兩者運作機理相同。在社會公共治理體制中，通過政府主體、社會主體和市場主體之間的相互協(xié)商合作，形成了一個由多權(quán)力中心的治理網(wǎng)絡(luò)。政府主體的權(quán)力邏輯表現(xiàn)為等級化，其治理機制包括命令系統(tǒng)、科層結(jié)構(gòu)以及法律法規(guī)。政府主體主要是通過制定宏觀性的治理框架和各主體的行為規(guī)范，并且綜合運用經(jīng)濟、行政和法律等多種方式來協(xié)調(diào)各行為主體之間的關(guān)系。而市場主體則是根據(jù)盈虧的邏輯，以市場之契約自由精神，通過競爭機制和價格機制，來提高公共物品的供給效能、效率，并且體現(xiàn)了社會公平，最終實現(xiàn)公共物品需求與供給的平衡以及服務(wù)質(zhì)量的提升。作為第三方參與公共事務(wù)治理的社會組織，是通過信任、互惠以及網(wǎng)絡(luò)的機制，將分散的原子化的個體組織起來，通過建立起他們之間的相互信任，訂立自主性的合約來實現(xiàn)社會的自主治理。

可以看出，社會公共治理體制，其本質(zhì)是社會誠信自治，征信機制與社會誠信監(jiān)督機制是國家和社會進行合作的主要范疇。在征信機制網(wǎng)絡(luò)中，除了要求國家來負責(zé)統(tǒng)一整合誠信信息（尤指公共信息）之外，還需社會組織與經(jīng)濟組織廣泛的參與對私人信息的征集。在社會誠信監(jiān)督機制中，除了法律評價之外，主要是由社會主體本身、新聞媒體以及行業(yè)組織等主體進行非法律評價。社會公共治理體制的運作方式包括協(xié)商、談判等等，但關(guān)鍵是要依托社會成員自己的道德素質(zhì)，來對社會行為進行規(guī)范，對社會關(guān)系進行協(xié)調(diào)，最終解決社會問題。社會誠信體系要實現(xiàn)有序運作，政府主體、市場主體與社會主體也必須依托公共治理體制，完成誠信信息的收集、整理、流通、使用、評價、監(jiān)督的良性互動。

二、社會誠信體系是社會公共治理體制的應(yīng)有之義

（一）社會誠信體系對社會成員行為的規(guī)范體現(xiàn)社會治理的本意

我國的傳統(tǒng)社會對誠信非常重視，強調(diào)“人無信不立”、“言必行、行必果”。誠信是傳統(tǒng)道德之要求，在道德法律化的古代中國，誠信也是法律之要求，它規(guī)范著社會成員的行為。我國社會誠信體系是以激勵守信者和約束失信者來作為獎懲的機制，其目的是要提高整個社會的信用水平和誠信意識。

隨著誠信體系的建立，社會成員的利益和其信用關(guān)系越來越緊密，信用信息已成了人們的“第二身份證”。如果社會成員失信嚴(yán)重，其基本生活和交易都將受到影響，甚至難以進行下去。而擁有良好的信用信息將會使個人交易更加順利，自身利益亦不會受損。對守信者給予獎勵，對失信者進行處罰，就是信用體系對社會成員行為的規(guī)范。社會誠信體系不僅能夠解決經(jīng)濟上的交易安全和效率問題，還起著規(guī)范全體社會成員行為的作用。而這種規(guī)范之目的，是為了實現(xiàn)社會治理目標(biāo)，也即，提高整個社會的誠信意識、信用水平。

（二）社會誠信體系和社會公共治理體制的基本理念具有一致性

公共治理首先不是在官僚體制下所作出的行政命令，其次亦不是在市場模式下產(chǎn)生的交易或是契約。在新的公共治理理念中，管理活動既包含著指揮、控制，更包含著談判、協(xié)調(diào)與合作等十分復(fù)雜的管理方式。公共治理的內(nèi)在價值是要充分相信、尊重公民社會的自我組織、管理能力，憑借國家、社會與公民之間的良好合作來進行公共事務(wù)管理，在兼顧公共利益和私人利益的基礎(chǔ)上，成就社會整體利益的最大化。

社會誠信體系的理念，是要解決信用危機，增強社會整體的誠信意識，改善經(jīng)濟社會發(fā)展所需的信用環(huán)境，規(guī)范經(jīng)濟秩序，樹立誠信理念。這是對全體社會成員的要求，需要全體社會成員參與其中。誠信體系的基本理念也是要強調(diào)市場和社會的作用，而不是由政府通過簡單的行政手段進行管理，其最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會整體利益的最大化。

（三）社會誠信體系和社會公共治理體制目的具有一致性

社會誠信體系建設(shè)的目標(biāo)是改善全社會的誠信狀況、提高社會誠信水平。我國當(dāng)前誠信體系建設(shè)目標(biāo)是：在2020年前后，社會誠信體系基礎(chǔ)性的法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)體系基本上得以建立，以共享信用信息資源作為基礎(chǔ)的、覆蓋整個社會的征信系統(tǒng)基本建成，信用監(jiān)管體制基本健全，信用服務(wù)的市場體系能夠比較完善，激勵守信者、懲戒失信者的誠信機制能夠全面的發(fā)揮作用。商務(wù)誠信、政務(wù)誠信、社會誠信以及司法公信力建設(shè)取得長足的進步，社會和市場對誠信的滿意度得到大幅度的提高、全社會誠信意識明顯增強，經(jīng)濟發(fā)展所需要的信用環(huán)境得到很好的改善，經(jīng)濟社會秩序得以好轉(zhuǎn)。社會誠信體系的直接目的，是通過信用制度解決包括政務(wù)腐敗、司法誠信缺失在內(nèi)的社會誠信的缺失問題，使得市場信用穩(wěn)步提升、降低交易成本、增進社會成員之間的信任以讓社會更加穩(wěn)定，提高政府信用、司法公信力。最終目的是維護社會秩序，保障經(jīng)濟健康向上，到達“善治”的境界。

社會治理活動，包括積極性地對基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化以及提供更加充裕和平等的社會公共服務(wù)，亦包括消極性地對各類社會矛盾、沖突的化解以及對突發(fā)社會風(fēng)險的及時應(yīng)對等。從社會治理的邏輯來審視，所有這些治理活動的中心是解決社會治理中的公共事務(wù)問題，而公共事務(wù)問題總是與社會主體的誠信水平息息相關(guān)。社會公共治理之目的，是為了實現(xiàn)公共利益的最大化，達到國家、社會兩者之間關(guān)系的最好狀態(tài)。以此來化解社會矛盾、維護社會秩序、推動經(jīng)濟向前發(fā)展。從這個意義上講，社會誠信體系和社會治理體制這兩者的目的是一致的。

三、社會公共治理體制的有效運行必須依托信用體系的支撐

在當(dāng)下我國傳統(tǒng)道德觀念破裂、誠信危機問題嚴(yán)重的情況下，社會誠信體系不僅僅是社會公共治理體制中簡單的一環(huán)，而是關(guān)系到整個社會公共治理體制的有效運作。

（一）社會誠信體系是社會公共治理的基礎(chǔ)

社會誠信體系的建立，就是要建立一套機制，使得守信者得到激勵、失信者受到懲罰，讓個人的利益和個人的信用掛鉤，重新塑造社會的誠實信用。而這樣的機制，正是社會公共治理創(chuàng)新的重要手段和基礎(chǔ)。

當(dāng)前中國正轉(zhuǎn)向“陌生人社會”，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，道德對誠信的約束越來越弱，人們更多的是通過對利益的考慮來決定自己行為。隨著社會的分工、人口的常態(tài)化流動，人們之間不再是周而復(fù)始的重復(fù)交往，越來越多的是偶然交往。在此情況下，人們越來越多的考慮自身利益，而不再考慮別人是否認為自己是誠信的、是否會再次和自己交往。失信者往往能從中獲取好處，而真正誠信之人卻可能“吃虧”。因此，只依托政府被動的管理既不能建立起有效的誠信體系，也不可能實現(xiàn)社會治理的良好秩序。社會公眾所扮演的角色不應(yīng)該僅作為政府所提供的公共服務(wù)的消極消費者，更應(yīng)該是有著積極能動性的誠信公民。在社會公共治理中，誠信有其十分獨特的地位。社會普通公眾的誠信對社會在自我組織、管理層面上，有著積極的意義；對于處于公共治理主導(dǎo)地位的政府及其工作人員來說，誠信更是一項重要的治理保障，它使得規(guī)章制度得以科學(xué)制定并合理的執(zhí)行。

（二）社會誠信體系決定著社會公共治理能力

社會誠信體系的缺失，從經(jīng)濟的視角來看會影響社會資本的形成和經(jīng)濟的發(fā)展；制約經(jīng)濟手段的運用，經(jīng)濟杠桿失靈，不利于資源的合理配置，影響宏觀經(jīng)濟調(diào)控效果；惡化市場交易環(huán)境，增加交易成本與交易風(fēng)險，影響企業(yè)的生存和發(fā)展，遏制了市場規(guī)模的擴大。從政治層面來看，社會誠信體系的缺失給社會公共治理帶來極大的阻礙，政府的政策或者行政手段在缺乏社會誠信體系的社會中如泥牛入海，難以發(fā)揮其真正作用。

社會誠信體系可以重塑社會誠信觀念，使得人們之間能夠彼此信任，以化解社會成員之間的矛盾。社會誠信體系成為關(guān)鍵的社會資本，成為人際交往、社會發(fā)展的基本因素。只有將誠信的理念深入到政府、公眾、社會組織的日?；顒又校拍鼙ＷC社會公共治理活動的有序開展。政府的公信力影響著其在公共治理體系中主導(dǎo)作用的發(fā)揮，影響著政府治理措施的有效性，而如果治理活動的發(fā)起者是公眾個體、社會組織，那么其治理措施所傳遞信息的透明性、真實性更是需要經(jīng)過一段時間的協(xié)商所形成的某種承諾和信任來予以保證。誠信是社會各主體之間形成良性合作機制的必要條件，良好的信任關(guān)系能超越現(xiàn)有的信息去概括出一些行為預(yù)期，可以使社會公共治理中的信息不相稱以及復(fù)雜、無序等問題得到削弱，進而提高社會公共治理的效率。

（三）社會誠信體系是加強社會公共治理創(chuàng)新的重要手段

推動社會誠信體系的建設(shè)是加強社會公共治理創(chuàng)新的重要手段。社會誠信體系以法律法規(guī)作為依據(jù)，通過記錄信用信息等不同的經(jīng)濟及技術(shù)手段，約束社會成員的行為。某個社會成員如果失信，會受到來自政府和社會各方的懲戒和約束。有別于社會管理，社會誠信體系可以使得各社會成員都參與到社會治理中來。這些手段和方式可以擴大適用到社會公共治理體制中去，成為社會公共治理體制的治理手段和方式。

社會公共治理需要處于縱向或橫向地位的各部門之間的通力合作，更是需要公共部門、私人部門以及社會公眾的共同協(xié)作。而協(xié)作關(guān)系產(chǎn)生應(yīng)有的前提和協(xié)作成功的一個重要推力就是信任。制度會將信任的要求推展，以達到成員都說真話的程度，讓他們能夠敏銳地察覺到某個行為對規(guī)范的違背，并對此進行監(jiān)督；對約定的信守，或者是更特殊的對契約的尊重，是說真話的積極表現(xiàn)形式；通過制度來促進那些體現(xiàn)公平、公正和中立的價值觀的實踐可以使信任的普遍化得以增強。社會誠信體系的建立為公共治理機制的運行提供了良好的道德環(huán)境，有利于形成社會公共治理創(chuàng)新實踐的良好氛圍。

四、完善社會誠信體系提升社會公共治理水平

社會誠信體系建設(shè)既是國家治理體系和治理能力中的重要組成部分，同時也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。

（一）健全社會誠信體系促進社會公共治理體制的完善

將社會誠信體系的完善作為完善社會公共治理體制的重要內(nèi)容，就是要求認清社會治理體系作為社會公共治理體制的組成部分這一定位。通過社會誠信體系的完善來進行社會公共治理，實現(xiàn)社會公共治理的目的，吸收在社會誠信體系中所用的方法和手段來提升社會公共治理能力。社會公共治理打破了傳統(tǒng)公共治理的封閉性，在這樣一種多元與開放治理模式下，信息不對稱問題必定會發(fā)展成公共治理機制的障礙。這就需要把誠信提到一個更加重要的地位，使其能夠在多元互動治理格局中發(fā)揮支撐性作用。在社會自治中，需要把誠信和利益銜接起來。也就是說，在社會中能夠做到誠實守信的單位、組織或個人應(yīng)該得到來自單位、行業(yè)、社會以及政府公共資源較之一般主體更多的支持與幫助。除此之外，還要依靠經(jīng)濟組織和社會組織的一系列非正式的制度（包括行業(yè)規(guī)范、自治規(guī)范、組織章程等等）來確立起更為嚴(yán)格的失信懲戒與退出機制。

（二）提升社會公共治理能力促進社會誠信體系完善

誠信不僅關(guān)系到人們的素質(zhì)與修養(yǎng)，還是新型多元互動治理得以良性穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。就規(guī)章制度來說，其制定前的信息搜集、制定過程中對各方信息匯集、執(zhí)行中對過程的控制、實際運行中的效果反饋和對制度執(zhí)行的監(jiān)督，都要求各個治理主體以誠信基礎(chǔ)進行通力協(xié)作。由于社會誠信體系是社會公共治理體制的組成部分，社會誠信體系運行的過程也是進行社會公共治理的過程，社會治理能力的提高，有利于更好地收集、管理社會成員的信用信息，有利于更好地發(fā)揮失信懲罰、守信機制的發(fā)揮，有利于更好地激勵和調(diào)動各社會組織的力量參與到社會誠信體系建設(shè)中來，最終反過來促進社會誠信體系的完善。

總之，社會誠信體系是社會公共治理體制的應(yīng)有之義，社會公共治理體制的有效運行必須依托社會誠信體系的支撐。深刻理解二者的關(guān)系，形成良好的制度使得二者在各自完善過程中能充分發(fā)揮各自的作用，同時形成良性互動，這必將有利于我國社會公共治理體制的創(chuàng)新，有利于我國社會誠信體系的完善。

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責(zé)任編輯：曹麗娟

D648

：A

1008-6323（2017）03-0030-05

1.沈記，北京交通大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；2.鄭翔，北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授。

2017-04-28

北京交通大學(xué)北京社會建設(shè)研究院課題（項目編號：SHJS2015004）。