萬娟娟

（中山大學(xué)新華學(xué)院 廣東廣州 510520）

以集體土地流轉(zhuǎn)改革為核心的城中村改造范例評(píng)析
——從廣州市“獵德模式”展開

萬娟娟

（中山大學(xué)新華學(xué)院 廣東廣州 510520）

中國城市化進(jìn)程不斷加快，廣州作為沿海開放城市，在城中村改造的浪潮中一直保持不斷探索求新的步伐。城中村改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，觸及的利益及關(guān)涉的領(lǐng)域十分廣泛，難度頗大。廣州市“獵德村”改造可謂試點(diǎn)工程，在幾乎沒有明確可供借鑒和參考的先例和經(jīng)驗(yàn)之下，集行政、管理、法律等諸多手段于一體，艱難推進(jìn)并創(chuàng)造性的產(chǎn)生了“獵德模式”，形成了具有示范性的城中村改造路徑。對于“獵德模式”帶來的強(qiáng)大引領(lǐng)效應(yīng)和凸顯的諸多問題，都值得在城中村改造實(shí)踐中總結(jié)反思。

獵德模式 集體土地流轉(zhuǎn) 司法對策

相較于全國各地城中村改造的工作實(shí)踐，廣州市的城中村改造開始較早，展開面較廣，成果總結(jié)也較為清晰可借鑒。在多年改造工作舉步維艱的推進(jìn)過程中，廣州總結(jié)出“兩項(xiàng)原則”和“四項(xiàng)轉(zhuǎn)制”的經(jīng)驗(yàn)。所謂“兩項(xiàng)原則”即“市政府不直接投資”和“不進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)”的原則?！八捻?xiàng)轉(zhuǎn)制”指城市建成區(qū)內(nèi)的城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)，原農(nóng)民使用并所有的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋卮迕裾胤课輽?quán)屬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬，原村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為集體法人股東和個(gè)人股東共同持股的股份公司，將原農(nóng)村管理納入城市一體化管理，并逐步把市政、環(huán)衛(wèi)、供電、供氣及治安等納入城市管理范疇。[1]從當(dāng)前的城中村改造模式來看，廣州城中村改造實(shí)行“一村一策”政策，均是通過“招、拍、掛”方式出讓部分土地使用權(quán)而獲取改造資金的方式，僅是每個(gè)村的改造方案略有不同而已。其中，“獵德村”因其改造而取得的巨大成功最為著名，并被歸結(jié)為“獵德模式”，不僅為廣州市內(nèi)其他城中村改造模仿、學(xué)習(xí)，甚至一度在全國范圍內(nèi)引起廣泛的模仿和借鑒浪潮。各地紛紛前往獵德取經(jīng)學(xué)習(xí)，冀望能夠以“獵德模式”為當(dāng)?shù)爻侵写甯脑焯峁┙?jīng)驗(yàn)和思路。

一、“獵德模式”

在全面拉開廣州市獵德村城中村改造工程之前，在如何推進(jìn)城中村改造的問題上，廣州探索了十余年。改造政策及模式大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:從最初拒絕開發(fā)商介入而堅(jiān)持由政府獨(dú)立開發(fā)的模式，到政府主導(dǎo)引進(jìn)開發(fā)商的模式，最后形成了政府指導(dǎo)、村集體自主引進(jìn)社會(huì)力量的模式。獵德村改造模式的成功是最具標(biāo)志性意義的改造實(shí)踐，為隨后其他村集體的城中村改造工程提供了極為寶貴的信心支持及經(jīng)驗(yàn)。

（一）獵德村的地理特征和文化傳承

獵德村座落于珠江北畔，屬于典型的嶺南水鄉(xiāng)。村內(nèi)十余條河流縱橫交錯(cuò)匯流至獵德涌進(jìn)入珠江，村民傳統(tǒng)民居圍繞各宗族祠堂、沿河涌建設(shè)。歷經(jīng)900余的發(fā)展，村落整體空間結(jié)構(gòu)沿獵德河涌展開，里、巷沿河垂直于河道，兩旁為民居，形成嶺南水鄉(xiāng)特色的“梳式結(jié)構(gòu)”。[2]改革開放以來，獵德村成為了廣州城市空間東拓的重要支點(diǎn)。隨著大量勞動(dòng)力的涌入，獵德村成為了接收大量全國勞動(dòng)力的“城市中的村莊”。一方面為了滿足大量的居住需求；另一方面為了使租賃利益最大化，村落房屋景觀以及空間形態(tài)開始發(fā)生變更，原有鄉(xiāng)村景觀逐漸被打破，形成以高密度為主特征的城鄉(xiāng)結(jié)合部景觀。[3]隨著1994年6月廣州市開始規(guī)劃建設(shè)珠江新城CBD中心商務(wù)區(qū)，獵德村民因其農(nóng)田被全部征收而不再務(wù)農(nóng)。隨著獵德村周圍的珠江新城地塊的開發(fā)建設(shè)，獵德村逐漸退縮、被城市包圍成為城中村。2002年11月14日,獵德村經(jīng)天河區(qū)政府同意撤村建制，隨即于11月26日成立獵德經(jīng)濟(jì)開發(fā)有限公司。獵德村在城中村改造前夕，獵德村因地緣關(guān)系，在地理位置上北臨廣州市CBD中心——珠江新城、南望廣州市新地標(biāo)——廣州電視塔，臨近廣州亞運(yùn)會(huì)開閉幕式場館。因此，獵德村成為廣州市推進(jìn)三舊改造的重點(diǎn)項(xiàng)目被提出，2007年10月15日,獵德這個(gè)在珠江邊保留了900多年的村落作為廣州市區(qū)內(nèi)第一個(gè)重要的城中村改造項(xiàng)目被夷為平地。

文化是城市魅力的精髓,文物是文化的載體,厚重的文化底蘊(yùn)是廣州當(dāng)之無愧的城市名片。有學(xué)者認(rèn)為“城中村”是現(xiàn)代都市文化與傳統(tǒng)村落文化、農(nóng)業(yè)文明交鋒的一個(gè)“戰(zhàn)場”。同時(shí)，雖然在城市化過程中現(xiàn)代都市文明憑借其經(jīng)濟(jì)和政治優(yōu)勢，對傳統(tǒng)的村落文化造成極大的沖擊，但是我們也看到傳統(tǒng)村落文化并沒有完全消失并正頑強(qiáng)地抵抗。[4]歷經(jīng)900余年發(fā)展的獵德村在城市的高樓大廈的壓迫之下，逐漸鉛華褪去，擁有長久并相對完整的村落文化轉(zhuǎn)而被廣州高樓建筑群壓之下，終究只剩兩大文化名片——宗祠與龍舟。

（二）獵德村的改造歷程

由于獵德村的獨(dú)特的地理位置，為順利召開第16屆亞運(yùn)會(huì)，向全世界展現(xiàn)一個(gè)文明、和諧的廣州市城市形象。廣州市政府依據(jù)國務(wù)院關(guān)于“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，批準(zhǔn)了“獵德村”通過自籌資金的方式進(jìn)行整體改造。

2007年5月，獵德村宣布啟動(dòng)城中村改造，成為廣州市列入改造目錄的138個(gè)城中村中首個(gè)啟動(dòng)的村落。獵德村改造的整體原則是“市、區(qū)政府主導(dǎo)，以村為實(shí)施主體”，在市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政不投入的情況下，對獵德村整體改造的資金來源通過修建獵德大橋所征收土地的補(bǔ)償和橋西地塊的土地拍賣融資解決，整個(gè)計(jì)劃由村集體經(jīng)濟(jì)組織——獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司（下文簡稱獵德公司）負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

2007年5月28日和7月25日，獵德公司兩次召開股東代表大會(huì)，經(jīng)全體股東代表表決，會(huì)議以98.6%的高得票率通過了《獵德村舊村改造村民房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》。

2007年8月22日，獵德公司發(fā)出拆遷通知，限定所有村民須在10月15日前搬遷完畢。在此期間，獵德公司作為集體經(jīng)濟(jì)利益的代表分別與各村民簽訂《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》。

2007年9月29日，獵德村商業(yè)地塊被富力與合景地產(chǎn)聯(lián)合以46億元拿下占地超過11萬平方米的獵德村城中村改造地塊，成為當(dāng)年的“地王”。獵德村再以該46億元與開發(fā)商合作并用于建設(shè)回遷房。

2007年10月16日，有900年的歷史的嶺南水鄉(xiāng)——獵德村正式開拆。但是，截至拆遷期限屆滿后，仍有7戶因各種原因拒絕簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議及交付房屋。

2007年10月30日，獵德公司以拒遷村民的行為拖慢了整體拆遷工作的進(jìn)程、增大了拆遷成本、導(dǎo)致拆遷改造計(jì)劃延遲，侵害了公共利益，給全體村民造成了嚴(yán)重了經(jīng)濟(jì)損失為由，向獵德村所在地的廣州市天河區(qū)人民法院提起民事訴訟，請求判令：1.被告村民立即騰空房屋，交付給原告用于拆除；2.案件受理費(fèi)由被告村民承擔(dān)。天河區(qū)人民法院則以宅基地糾紛民事案件予以受理，經(jīng)過審理后作出判決要求村民限期騰空房屋及宅基地并交由村集體組織，但未對補(bǔ)償安置問題進(jìn)行處理。判后，被告村民不服一審判決并向廣州市中級(jí)人民法院提起了上訴，二審法院經(jīng)審理后作出駁回上訴維持原審判決的終審結(jié)果。在實(shí)際執(zhí)行過程中，經(jīng)天河區(qū)人民法院的不懈努力，訴辯雙方達(dá)成了執(zhí)行和解協(xié)議，獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司即對涉案的房屋進(jìn)行了拆除，獵德村的改造工程也得以順利推進(jìn)。

2010年9月27日，經(jīng)過搖珠選房程序，首批回遷村民拿到了新房的鑰匙，珠江新城CBD旁的新獵德村內(nèi)，鞭炮聲持續(xù)不斷。首批回遷村民正歡天喜地地開始打掃自己“長高了”的產(chǎn)業(yè)，呼朋喚友地搬遷新屋。此后，獵德村經(jīng)過數(shù)輪搖珠選房，復(fù)建區(qū)用于回遷的6000多套住宅的鑰匙陸續(xù)分發(fā)給村民，近7000村民陸續(xù)回遷至復(fù)建區(qū)村民安置房。

2011年10月28日，獵德村改造項(xiàng)目中開發(fā)商在融資地塊建設(shè)的商品房項(xiàng)目——天匯廣場首期CBD行宮“天鑾”正式亮相，并首度對外開放樣板房供買家參觀。這個(gè)由合景泰富、新鴻基地產(chǎn)和富力地產(chǎn)三家香港上市房企豪砸46億元打造的華南首個(gè)CBD大型城市綜合體，頗具現(xiàn)代奢華感，與一路之隔古色古香的“獵人坊”相映成趣。

（三）獵德村的改造成果

獵德村改造自2007年5月宣布正式啟動(dòng)至2010年9月首批安置回遷房屋迎來屋主，歷時(shí)三年有余。三年間，獵德村借珠江新城興建的東風(fēng)，一舉晉身為珠江新城CBD地段新貴。獵德村的改造成果主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.保留嶺南水鄉(xiāng)特色，實(shí)現(xiàn)文化傳承。獵德村作為擁有900余年歷史的嶺南水鄉(xiāng)，其厚重的歷史及獨(dú)特的文化傳承是其重要的特色之一。獵德村在推進(jìn)整體改造過程中，為了延續(xù)嶺南古村落特有的文化氣質(zhì)，充分考慮到文化的傳承，而非簡單的推倒構(gòu)建一個(gè)新的鋼筋混凝土城市，最大限度保留了村落文化的標(biāo)志和內(nèi)涵。

2.村內(nèi)環(huán)境得到有效改善，城市面貌得到整體提升。獵德村的綠地率由改造前的5%提高到30%，增加綠化面積1萬多平方米；建筑密度由原來的60%降低到28%，整體居住環(huán)境得到明顯的改善；位于珠江新城CBD核心區(qū)域的獵德村改造成功，顯著提升了珠江新城周邊城市面貌。改造后的獵德村因規(guī)劃合理、布局清晰，獵德村成為城市白領(lǐng)優(yōu)先選擇的居住區(qū)域，整體人文及治安環(huán)境得到明顯的提升。

3.經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，集體與村民獲得雙贏。獵德村因憑借其區(qū)域優(yōu)勢，享有較高的地租極差。通過改造，村民自有房屋價(jià)值從改造前的4000元/平方米提高到30000元/平方米，增長達(dá)7倍之多。獵德村共計(jì)興建37棟復(fù)建房共計(jì)6000多套回遷房屋，其中75平方米以下的“小戶型”占總數(shù)約六成，85平方米以下的房屋則占九成，除1／3供村民自住外，其余4000余套可用于出租。據(jù)地產(chǎn)中介的工作人員介紹，獵德村回遷房中的80%～90%都是出租，其中一居室房屋的租金達(dá)3500—3800元/月，兩房型的租金達(dá)4300—4800元/月，三四房型的租金則有5000—8000元/月，甚至一些望江單位可收取的月租金達(dá)11000—12000元/月，相對改造前的一居屋房屋月租金300—500元，二居室房屋租金不超過1000元的市場行情，村民獲得的租金收益實(shí)現(xiàn)了近十倍的增長。村集體經(jīng)濟(jì)整合了原有的集體所有物業(yè)及資產(chǎn)，通過改造獲得較大面積的商用物業(yè)用于出租收益。集體經(jīng)濟(jì)組織的年收益也獲得了極大增長。

作為廣州市中心城區(qū)首個(gè)納入“三舊”改造試點(diǎn)的城中村改造項(xiàng)目，無論是對城市面貌提升，還是村民、村集體經(jīng)濟(jì)利益的提振，獵德村的改造可謂取得了空前的成功。

二、“獵德模式”在廣州市的推廣與演化

由于顯而易見的優(yōu)勢和成就，廣州市迅速對“獵德模式”做出總結(jié)，并著力在市內(nèi)其他城中村改造中進(jìn)行推廣，期望通過不斷的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)更多的問題，完善“獵德模式”，走出一條具有廣州特色，符合國家發(fā)展要求，不違反法律、法規(guī)的城中村改造之路。此后，在“獵德模式”的基礎(chǔ)上，又形成了以加強(qiáng)村集體直接與開發(fā)商合作建房的“林和村模式”以及村集體經(jīng)濟(jì)組織委托開發(fā)商進(jìn)行改造的“琶洲村模式”等。

（一）林和村改造模式

“林和村”地處廣州市火車東站、天河北商圈，地理位置十分重要。與獵德村出讓部分土地用于融資的模式不同。林和村的模式是由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行選定合作的開發(fā)商，拿出部分土地與合作方合作開發(fā)后再進(jìn)行分成的創(chuàng)新模式。2010年1月，林和村最終選定了新鴻基地產(chǎn)公司作為合作方開展該村的城中村改造工程。

根據(jù)林和村的改造計(jì)劃，林和村土地及新鴻基地產(chǎn)公司出資金設(shè)立項(xiàng)目公司，即林和村將改造紅線范圍內(nèi)的土地使用權(quán)由集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后注入項(xiàng)目公司（但土地分為兩塊，一為復(fù)建區(qū)，一為融資區(qū)），開發(fā)商將臨遷補(bǔ)償費(fèi)和建設(shè)保證金支付至政府、林和村的監(jiān)督賬戶內(nèi)，由項(xiàng)目公司進(jìn)行復(fù)建房的建設(shè)（建設(shè)資金由監(jiān)管的保證金賬戶按工程進(jìn)度支付）。在根據(jù)合作雙方的約定建成回遷房、商品房及寫字樓后，林和村與合作方再根據(jù)約定對建成的樓房進(jìn)行分成，即林和村除了分得相應(yīng)的回遷房用于回遷村民外，還可獲得部分的商業(yè)樓房。由此可見，雖然表面上來看林和村改造仍然是采取的類似獵德村的改造模式，但事實(shí)上林和村是通過自主拿出部分土地與合作方合作開發(fā)的創(chuàng)新模式。

（二）琶洲村改造模式

琶洲村地塊臨近琶洲國際展覽中心，具有無可比擬的地理及商業(yè)優(yōu)勢。與獵德村自行啟動(dòng)改造方案后才公開出讓部分土地融資用于建設(shè)回遷房的模式不同，琶洲村采用了在改造之前即將融資地塊及拆遷改造工程進(jìn)行整合公開拍賣的模式。琶洲村將融資土地及拆遷改造項(xiàng)目一起進(jìn)行公開拍賣的模式，是要求競得地塊的開發(fā)商應(yīng)負(fù)責(zé)動(dòng)員村民搬遷、發(fā)放臨遷費(fèi)等貨幣補(bǔ)償、拆除民宅、建設(shè)回遷房及組織回遷等包干性質(zhì)的工作，而且與村民簽訂安置協(xié)議的主體也不再是村集體，而是競得地塊的開發(fā)商。這一改變導(dǎo)致琶洲模式與其他村的模式有著根本性的區(qū)別。

根據(jù)琶洲村的改造方案，琶洲村改造土地的總占地面積為75.8萬平方米，分為13宗地塊，其中4宗地塊合計(jì)40萬平方米作為融資地塊公開出讓，是廣州首次最大模式的商業(yè)地塊出讓。最終，保利地產(chǎn)公司競得該融資地塊及琶洲村的整個(gè)拆遷改造項(xiàng)目。

三、“獵德模式”改造的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與檢討

（一）“獵德模式”的優(yōu)越性

獵德村改造模式之所以被譽(yù)為廣州市城中村改造的典范，吸引了眾多外地城市前來學(xué)習(xí)，其最重要的成就在于使城中村改造走上了公開出讓土地融資的新模式，為隨后待改造的城中村村集體提供了切實(shí)有效的工作經(jīng)驗(yàn)。

1.政府引導(dǎo)，村集體負(fù)責(zé)拆遷。地方政府并不直接介入城中村改造，而是通過突破現(xiàn)有法律限制，根據(jù)改革試點(diǎn)的需要制定地方性政策，給予城中村進(jìn)行改造的制度空間。政府在城中村改造過程上既沒有太大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也避免了名為城中村改造、實(shí)為擴(kuò)大土地收儲(chǔ)與民爭利的被動(dòng)局面，有利于改善政府形象，便于政府在城中村改造過程中居于中立的地位協(xié)調(diào)各方利益，保證城中村改造的有序推進(jìn)。一方面發(fā)揮了村集體對村內(nèi)事務(wù)較為熟悉的優(yōu)勢，有利于提高工作效率，保證能夠高效促成改造方案的通過；另一方面村集體出面動(dòng)遷更具有說服力，有利于化解村內(nèi)矛盾，最大限度減少改造難度。

2.公開出讓土地，融資進(jìn)行改造。如前文所述，城中村改造的難題之一就是改造資金規(guī)模較大，無論是地方政府還是村集體均無力承受。而通過政府直接征收、征用又易導(dǎo)致補(bǔ)償不到位、侵害村民、集體的合法權(quán)益?！矮C德模式”下的開發(fā)商介入是在政府引導(dǎo)之下通過與村集體合作實(shí)現(xiàn)的，由村集體與開發(fā)商通過協(xié)商出讓部分集體土地使用權(quán)予開發(fā)商，由政府負(fù)責(zé)將土地性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厥褂脵?quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，開發(fā)商在此基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)支付拆遷期間的臨遷費(fèi)用以及建設(shè)回遷房屋。

3.開發(fā)商實(shí)際是以合作者的身份介入城中村改造。通過前文對城中村改造的典型模式的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)：開發(fā)商介入融資在多種模式中均有體現(xiàn)，只不過開發(fā)商介入的改造的途徑不一?！矮C德模式”下，開發(fā)商實(shí)際是以村集體的合作開發(fā)經(jīng)營者的身份介入城中村改造，村集體通過出讓部分集體土地使用權(quán)與開發(fā)商進(jìn)行合作開發(fā)、建設(shè)改造地塊。開發(fā)商實(shí)際負(fù)責(zé)建設(shè)的內(nèi)容除其用于對外銷售的房地產(chǎn)項(xiàng)目外，還包括村集體用作安置村民回遷的建設(shè)項(xiàng)目，其中安置村民回遷的建設(shè)項(xiàng)目屬于村集體參與合作經(jīng)營的利潤分成。此外，在實(shí)際改造過程上，村集體往往還會(huì)從開發(fā)商處獲得一定面積的商品房住宅或商業(yè)房屋。

4.村民利益相對有保障?！矮C德模式”下，政府全程參與監(jiān)管改造，村民利益能夠獲得較大的保障。一方面，在改造期間村民可獲得足額的臨遷費(fèi)用，該費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)往往是按照村民被拆遷房屋的面積為計(jì)算基數(shù)，根據(jù)村民前一年的租金收益進(jìn)行核發(fā)，有利于保證村民在改造期間的經(jīng)濟(jì)收益不受到較大的影響。另一方面，為保證臨遷費(fèi)用的發(fā)放以及回遷房屋的順利建設(shè)，地方政府往往要求開發(fā)商向房地產(chǎn)管理部門支付一定金額的開發(fā)保證金，以督促開發(fā)商按時(shí)完成開發(fā)建設(shè)。

5.通過司法途徑解決村民內(nèi)部爭端?！矮C德模式”區(qū)別于其他城中村改造模式的一個(gè)重大特點(diǎn)就是通過司法途徑解決村民內(nèi)容爭端。

總結(jié)“獵德模式”我們不難看出，其做法大致可以概括為：政府、開發(fā)商不直接參與拆遷，由村集體組織負(fù)責(zé)擬定拆遷補(bǔ)償安置方案、通過村民（股東）代表會(huì)議表決通過改造方案并具體負(fù)責(zé)拆遷工作。如遭遇部分村民拒不執(zhí)行村民（股東）代表大會(huì)決議的，則由村集體經(jīng)濟(jì)組織提起民事訴訟，要求收回宅基地使用權(quán)，限期被訴村民搬遷。質(zhì)言之，獵德村改造的主要特點(diǎn)是在繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)不變的情況下，通過流轉(zhuǎn)部分集體土地使用權(quán)用作籌集改造資金。

（二）“獵德模式”存在的問題

引起對“獵德模式”檢討的直接動(dòng)因來自于廣州同城，借鑒獵德村改造模式的楊箕村、琶洲村改造均遭遇了或多或少的難題，改造效果并不如預(yù)期設(shè)想。獵德取得巨大成功的“靈丹”并不具有絕對的普適性?！矮C德模式”的問題表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

1.未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的征地拆遷補(bǔ)償糾紛作為民事案件受理的爭議

第一，無論采取何種靈活的方式、靈巧的表達(dá)，究其本質(zhì)，此類糾紛的實(shí)質(zhì)就是拆遷補(bǔ)償糾紛，而非村集體經(jīng)濟(jì)與其成員——村民之間的宅基地糾紛?！矮C德模式”的改造范例立足于市場化運(yùn)作，通過土地公開出讓招商融資籌集改造資金。但其根本上不可回避的問題是對土地的征收利用，當(dāng)事人之間爭議的本質(zhì)仍是拆遷補(bǔ)償問題?！矮C德模式”中，村集體經(jīng)濟(jì)組織以為了村公益事業(yè)目的為由，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第65條第一項(xiàng)的規(guī)定，收回宅基地使用權(quán)，要求村民搬遷。但該規(guī)定明確只有為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，才能收回土地使用權(quán)。此種情形的土地是不需要辦理征收的手續(xù)的，土地仍然屬于集體所有。而城中村改造中的土地大部分或全部要通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋匦再|(zhì)，并出讓給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，顯然并不符合上述規(guī)定的適用范圍。部分村民不認(rèn)同村集體表決通過的拆遷補(bǔ)償方案或拆遷改造方案，拒不簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議收，村集體經(jīng)濟(jì)組織則假以村公益事業(yè)的幌子，強(qiáng)行收回宅基地及地上建筑物交給政府辦理征收手續(xù)，再由政府出讓給開發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。從宅基地及地上建筑物的權(quán)屬來看，宅基地的所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，但地上建筑物的所有權(quán)則屬于村民。政府在辦理土地征收手續(xù)時(shí)，既要解決土地所有權(quán)人即村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償問題，又要解決地上建筑物所有權(quán)人即村民的拆遷補(bǔ)償問題。在村集體經(jīng)濟(jì)組織同意拆遷補(bǔ)償方案而部分村民不愿意接受拆遷補(bǔ)償方案的情形下，實(shí)質(zhì)上作為地上建筑物所有權(quán)人的村民對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存有爭議，因而應(yīng)屬于拆遷補(bǔ)償糾紛。

第二，當(dāng)時(shí)的法律、法規(guī)及司法解釋均規(guī)定了此類糾紛不應(yīng)由人民法院作為民事案件受理。對于集體土地的征收，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定，雙方對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。如果當(dāng)事人對政府裁決不服的，依法可以提起行政訴訟。對于國有土地上房屋的征收、補(bǔ)償問題，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第14條、第26條的規(guī)定，被征收人對市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。2005年8月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》也明確規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請裁決。因此，不管是對集體土地還是國有土地的征收，如當(dāng)事人之間未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的并因此引發(fā)糾紛的，依法應(yīng)由政府部門先行裁決后再作為行政復(fù)議和行政訴訟案件受理，而不應(yīng)由人民法院作為民事案件受理。

2.違反了“先補(bǔ)償后搬遷”的原則

現(xiàn)實(shí)生活因土地利益的糾葛而引致大量的暴力強(qiáng)拆以及以暴力相對抗現(xiàn)象，嚴(yán)重危害了政府形象，損害了被拆遷群眾的合法權(quán)益。為有效遏止這一暴力趨勢的蔓延以及對被拆遷人做出妥適的補(bǔ)償，在土地征收領(lǐng)域，現(xiàn)行法律法規(guī)和國務(wù)院、最高人民法院以及國土資源管理部門有相關(guān)文件均明確將“先補(bǔ)償后拆遷”作為拆遷過程中應(yīng)予堅(jiān)守的一項(xiàng)基本原則。如：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第27條規(guī)定：“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”；《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)全額支付”。2011年5月7日，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋插強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》（法明傳［2011］327號(hào)）明確要求凡是補(bǔ)償安置不到位的不得作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。

法律、法規(guī)之所以規(guī)定未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的糾紛應(yīng)由政府部門先裁定后再作為行政復(fù)議和行政訴訟案件處理，而非由人民法院以民事案件受理，其重要的立法目的即在于解決先補(bǔ)償后拆遷的問題。在當(dāng)事人無法通過協(xié)議達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，通過政府部門的介入，以前置的裁定程序強(qiáng)制確立一個(gè)合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并通過行政復(fù)議和行政訴訟程序?qū)Σ疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性與合理性進(jìn)行審查，以保障被拆遷人的合法權(quán)益。而在持不告不理原則的民事訴訟領(lǐng)域，人民法院無法通過民事訴訟的途徑主動(dòng)解決當(dāng)事人因未達(dá)拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。

如前文所述，城中村改造糾紛的根源在于村集體作出收回土地的決定，與村民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突?！矮C德模式”恰恰回避了雙方糾紛的根源，只訴請?zhí)幚戆徇w問題，對于房屋補(bǔ)償問題置之不理。法院在民事審判中，根據(jù)不告不理的原則，只能對村集體經(jīng)濟(jì)組織的訴請進(jìn)行審查并作出判決，而不能主動(dòng)對村民的補(bǔ)償問題進(jìn)行審查與裁決。導(dǎo)致未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的村民在補(bǔ)償問題未得到解決時(shí)，房屋就已經(jīng)被強(qiáng)制拆除的情況出現(xiàn)，激化了改造中的矛盾。

3.違反土地征收及土地使用權(quán)出讓的法律規(guī)范

現(xiàn)行法律架構(gòu)下，集體所有和國家所有是我國土地所有制的兩種形式。非經(jīng)法定程序，不能隨意轉(zhuǎn)換。根據(jù)我國《憲法》第10條第三款、《土地管理法》第2條第四款以及第《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的方式有且僅有一種——征收（征用）。基于我國法律規(guī)定，只有國有土地才能出讓，而只有國家才能出讓國有土地，因此“獵德模式”在土地性質(zhì)的處理上采取了一分為二的方式，即將部分集體所有土地轉(zhuǎn)化為國有土地用于拍賣融資，部分土地仍保留為集體土地所有性質(zhì)。獵德村以及采取類似改造模式的林和村、琶洲村以及國內(nèi)其他借鑒“獵德模式”的城中村改造案例，實(shí)際操作中均需將用于拍賣融資的土地先行轉(zhuǎn)變土地使用性質(zhì)為國有土地，才能掛牌出讓進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。而集體土地國有化的過程必須包含有政府的征收和征收補(bǔ)償，不能僅以村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的方式進(jìn)行征收。質(zhì)言之，依照法定程序，應(yīng)當(dāng)是土地征收程序在先，村莊改造開發(fā)程序在后。而在實(shí)踐中，均是通過偷換概念的方式將集體土地征收和國有土地出讓、城市土地商業(yè)開發(fā)、集體土地改造合并處理，在征收程序尚未完成（甚至于根本不存在真正意義上的征收），土地即已掛牌出讓并進(jìn)入實(shí)際開發(fā)程序，實(shí)質(zhì)上規(guī)避了土地管理中設(shè)定的法定必經(jīng)程序。

退一步說，拋開“獵德模式”下的集體土地流轉(zhuǎn)方式的合法性不談。即基于現(xiàn)行法律規(guī)范之下，因改革發(fā)展的需要，通過先行先試的方式，由地方政府通過制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或政策有限度的進(jìn)行嘗試。雖然“獵德模式”下的集體土地使用權(quán)出讓是通過集體表決的方式做出的，但是在村民自治機(jī)制不完善的情況下,很難確保集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是集體成員的真實(shí)意愿。且集體表決通過改造方案的方式避免不了“多數(shù)人暴政”的結(jié)果。事實(shí)上，拒絕配合改造的村民往往并非針對城中村改造這一總體要求，相反的，改善居住環(huán)境、提升物業(yè)價(jià)值，這是城中村村民的普遍性要求。改造過程中遭受抵制的多是村集體制定的改造方案或補(bǔ)償方案。

4.司法處置過程中的現(xiàn)實(shí)困境

2012年6月8日，廣東省高級(jí)人民法院下發(fā)了《關(guān)于依法穩(wěn)妥處理涉“三舊”改造糾紛案件的通知》，明確“在三舊改造中，無論采用何種形式進(jìn)行土地征收，當(dāng)事人爭議的本質(zhì)往往是拆遷補(bǔ)償問題。對于此類糾紛，在當(dāng)事人達(dá)成拆補(bǔ)償協(xié)議后，因協(xié)議的效力、履行等發(fā)生爭議的，人民法院可以作為民事案件受理；當(dāng)事人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，人民法院不能作為民事案件受理，而應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條或《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第14條、第26條的規(guī)定，依法通過行政裁決—行政復(fù)議—行政訴訟的程序?qū)で缶葷?jì)。土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人同意簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但房屋所有權(quán)人不同意簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)作為當(dāng)事人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的情況進(jìn)行處理?！痹摗锻ㄖ访鞔_要求，對當(dāng)事人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，人民法院不能作為民事案件受理，即在現(xiàn)有條件下，獵德模式顯然不可繼續(xù)沿用。

（三）對“獵德模式”的總體評(píng)價(jià)

1.“獵德模式”堪稱典范的主要緣由

獵德村先行先試取得改造的巨大成功，與其說是改造模式先進(jìn)，勿寧說因緣際會(huì)造就的特定政治、經(jīng)濟(jì)條件十分優(yōu)越。而且，有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題不能忽視：其一，廣州市委、市政府對于獵德村改造給予大力的支持和幫助。作為首個(gè)投入城中村改造的范例，其獨(dú)特的地理位置，決定了獵德村的改造只許成功不許失敗。其二，經(jīng)過改造各方的共同努力及不懈協(xié)商，獵德村在改造過程中實(shí)現(xiàn)了“零強(qiáng)拆”，其社會(huì)影響總體而言是積極而正面的。

2.“獵德模式”及其推廣效應(yīng)的再思考

“獵德模式”及其推廣效應(yīng)具有如下特征：

第一，區(qū)域優(yōu)勢明顯。無論獵德村、林和村還是琶洲村，均處于廣州市城市發(fā)展的核心區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、商業(yè)繁盛，區(qū)域優(yōu)勢明顯，改造區(qū)域內(nèi)國有土地使用權(quán)的出讓價(jià)格始終居高不下。

第二，無論獵德村的經(jīng)典模式，還是林和村、琶洲村的創(chuàng)新模式，其實(shí)質(zhì)都未脫離讓出部分土地價(jià)值作為融資改造資金來源的方式進(jìn)行改造，區(qū)別僅體現(xiàn)在具體的操作方式而已。

第三，三村為籌集改造資金均將部分集體土地使用權(quán)用作流轉(zhuǎn)上市，通過廣州市政府土地征收程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厥褂脵?quán)性質(zhì)。

3.“獵德模式”其本質(zhì)就是賣地建房

由于我國采取的“城鄉(xiāng)二元”式的土地結(jié)構(gòu)，政府壟斷了土地一級(jí)市場。集體所有的土地如需進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，必須先將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換為國有土地。但是，根據(jù)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，只有國家征收后，集體土地才能轉(zhuǎn)為國有土地。國家征收的弊端是土地升值價(jià)值大部分最終歸于政府，村集體及村民無法得到合理補(bǔ)償，易出現(xiàn)政府與村民爭利的矛盾。城中村位于城市中心，集體土地的可預(yù)見利益很大，村集體和村民的博弈能力相對較強(qiáng)，政府一般無法采用征收的方式來完成城中村改造。此外，廣州市這類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力雄厚的沿海地區(qū)，進(jìn)行城中村改造的目標(biāo)主要是城市的綜合整治，而非通過土地一級(jí)市場開發(fā)獲取巨額財(cái)政資源，因此這類地方政府更愿意放棄征收手段，同意符合條件的集體土地直接轉(zhuǎn)性為國有土地用于城中村改造，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與村集體的共贏。實(shí)踐中，這類地方政府在改造過程中尚有稅費(fèi)、部分土地出讓金的實(shí)際收益和GDP增量，也能獲得可觀的收益。由此可見，“獵德模式”下的城中村改造的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過將部分集體所有的土地流轉(zhuǎn)上市進(jìn)行融資，用以獲取資金進(jìn)行復(fù)建房的建設(shè)，質(zhì)言之，就是“賣地建房”。

［1］魏立華，閆小培.“城中村”：存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型——兼論“城中村”改造的可行性模式［J］.城市規(guī)劃，2005（9）：9-13.

［2］羅燕飛.廣州市城中村公共空間特征研究——以獵德村為例［J］.城市建設(shè)理論研究（電子版），2013（22）：1-6.

［3］黃文煒，袁振杰.地方、地方性與城中村改造的社會(huì)文化考察——以獵德村為例［J］.人文地理，2015（3）：46.

［4］譚媛媛，蕭洪恩.都市中的“村落”：文化困境及其重建——以武漢市為例［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005（6）：33-40.

D912.3

A

1007-9106（2017）02-0095-07

*本文為2015年廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“‘城中村’改造中集體土地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境與制度破解”（基金編號(hào):15G77）的成果之一。

萬娟娟（1982—），女，中山大學(xué)新華學(xué)院法律學(xué)系講師，西南政法大學(xué)法理學(xué)博士生。