張 琴, 易劍東, 董紅剛

(1.安徽工程大學 體育學院,安徽 蕪湖 241000; 2.江西財經(jīng)大學 校長辦公室,江西 南昌 330013)

?體育人文社會學?

動力·運行·約束:體育治理機制探析

張 琴1, 易劍東2, 董紅剛1

(1.安徽工程大學 體育學院,安徽 蕪湖 241000; 2.江西財經(jīng)大學 校長辦公室,江西 南昌 330013)

由體育管理轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育治理的內(nèi)生動力是傳統(tǒng)體育管理模式無法應(yīng)對日益復(fù)雜的體育事務(wù),外部壓力源于國際體育組織改革動向和國內(nèi)頂層設(shè)計指向。運行機制是體育治理的內(nèi)部自組織機制:參與機制是前提,合作機制本質(zhì)上是權(quán)力運行向度和權(quán)威來源的轉(zhuǎn)變,協(xié)調(diào)機制旨在搭建多元體育治理主體的對話平臺、加強溝通、增進互信。約束機制是指體育治理的法律法規(guī)、體育仲裁、體育組織內(nèi)部救濟及道德約束,為保證體育的自治性,國際上通行做法是用盡體育組織內(nèi)部救濟和堅持體育仲裁效力優(yōu)先。

體育管理; 體育治理; 體育善治; 動力機制; 運行機制; 約束機制

Author’saddress1.School of Physical Education,Anhui Polytechnic University,Wuhu 241000,Anhui, China; 2.University Office,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang 330013,Jiangxi, China

體育治理內(nèi)蘊含多中心體育治理結(jié)構(gòu)、多元化體育治理主體、多樣化體育治理手段,然而,體育治理要素之間如何通融呢？這需要一種“機制”將主體所處的結(jié)構(gòu)、主體運用的手段、結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定狀態(tài)、手段的效果評估相結(jié)合。機制原指物理系統(tǒng)和生物有機體的發(fā)生與活動機理?，F(xiàn)代系統(tǒng)理論從社會有機系統(tǒng)的發(fā)生、發(fā)展與作用過程使用機制一詞,它涉及3個方面:系統(tǒng)動力、系統(tǒng)運作方式、系統(tǒng)調(diào)控條件。基于此,本文將沿著以下路徑進行分析:體育治理動力機制——為什么要從管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?體育治理的運行機制——如何進行體育治理,即主體之間的關(guān)系界定和結(jié)構(gòu)安排;體育治理的約束機制——如何保障體育治理的有效運行,包括法律法規(guī)、體育仲裁、體育組織內(nèi)部救濟、道德約束。

1 體育治理的動力機制

為什么要從體育管理轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育治理？概源于內(nèi)生動力和外部壓力。

內(nèi)生動力源于現(xiàn)行體育管理體制的弊端日益凸顯,無以應(yīng)對日益復(fù)雜的體育公共事務(wù),也無法回應(yīng)競技體育投入占比過大、群眾體育產(chǎn)品供給匱乏、體育市場主體訴求變化、體育社會組織身份模糊等問題。當下,體育管理體制矛盾集中于:因既得利益集團難以割舍自身利益導(dǎo)致體育行政部門與體育市場主體責權(quán)利紛爭;因現(xiàn)行體育制度安排缺陷導(dǎo)致競技體育與群眾體育之間利益分配格局失衡。這2種矛盾又相互交織著:體育行政部門以政策制定者的身份壟斷體育資源保護既得利益群體或稱自我保護,而體育市場主體和體育社會組織的利益被邊緣化,職業(yè)體育俱樂部、體育社會團體、體育行業(yè)協(xié)會、社會公眾等成為體育利益受損群體,相應(yīng)地他們成為構(gòu)建體育治理機制的內(nèi)生動力。顯然,處理當下日益復(fù)雜的體育公共事務(wù),應(yīng)對競技體育異化、群眾體育窄化、學校體育矮化、體育產(chǎn)業(yè)弱化問題,亟待多元化主體協(xié)同共治,構(gòu)建資源擁有者、市場投資者、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者、社會消費者普遍受益并認同的體育治理機制。

外部壓力源于國際體育組織改革動向、國內(nèi)頂層設(shè)計指向。國際體育組織改革動向:“Olympic Agenda 2020 20+20 Recommendations”(IOC),“Safe Hands:Building Integrity and Transparency at FIFA”(FIFA)以及“Sports Governance Principles:A Good Practice Guide,Study on Sports Organizers’ Rights in the European Union”,分別對奧運會申辦改革和奧林匹克文化傳承[1]、國際足聯(lián)加強誠信與透明度[2]、歐盟體育組織的權(quán)利實現(xiàn)[3]提出了改革意見,甚至制定了區(qū)域性的體育治理準則,旨在構(gòu)建多中心結(jié)構(gòu)、多元化主體、多樣化手段、社會化評價的體育治理機制,以改革的姿態(tài)應(yīng)對體育自治的困境。在這種國際體育組織治理變革的大趨勢下,任何國家、體育組織都難以置身事外,我國體育做出適應(yīng)性變革是實現(xiàn)國際化的必然要求。

國內(nèi)頂層設(shè)計指向:隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入,黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,任何社會結(jié)構(gòu)、權(quán)力部門都無法置身事外,體育行政部門必須保持與經(jīng)濟體制改革、政治體制改善、社會管理創(chuàng)新步調(diào)一致,顯然體育行政部門進行體制變革是適應(yīng)國家治理轉(zhuǎn)型的必然要求。加之,中央巡視組對國家體育總局提出整改意見帶來的壓力,體育行政部門必須對現(xiàn)行體育權(quán)力結(jié)構(gòu)、體育資源分配、體育政績評價進行深刻變革[4],以應(yīng)對國家治理變革的要求。中國體育體制的轉(zhuǎn)變不是自身現(xiàn)代化的結(jié)果,而是對內(nèi)外部挑戰(zhàn)的積極回應(yīng),因此,只能依靠國家力量和政府權(quán)威推動體育治理變革。

在澄清體育治理存在的理由后,接下來需要闡述體育治理的動態(tài)演化機制,這種機制沿著2條路徑(系統(tǒng)內(nèi)部的自組織機制、系統(tǒng)外部的他組織機制)實現(xiàn)其調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)、適應(yīng)外部環(huán)境、提升系統(tǒng)功能的目的。系統(tǒng)內(nèi)部的自組織機制是指體育治理的運行機制和體育自治的規(guī)則程序;系統(tǒng)外部的他組織機制主要是指法律法規(guī)、體育仲裁等制度。

2 體育治理的運行機制

2.1參與機制體育治理運行的參與機制分為事前參與和反饋式參與,在此意義上,體育治理的起點和終點都是諸如聽證會的參與機制。

體育治理運行機制的前提是具備規(guī)范的事前參與機制。完善的體育治理參與機制是內(nèi)聚共識的前提,參與主體涵蓋體育行政部門、體育行業(yè)協(xié)會、體育企業(yè)代表、職業(yè)俱樂部、公眾代表、體育媒體人等。體育治理運行機制是人制定和固守的,也是由人執(zhí)行和實施的。因此,只有凝結(jié)多方共識的體育治理機制才能順利制定和實施。體育治理運行的參與機制具備影響政府決策、提高政府代表性和回應(yīng)能力、確保政府制定和執(zhí)行體育政策的合法性、促進政府信息公開和信息交流、消除政府與社會的隔膜進而使民眾理解和遵守體育政策等功能。

西方體育治理的參與機制基于社會橫向聯(lián)合,個體利益訴求通過社會團體利益內(nèi)聚后形成的利益表達機制較為完備,政治體制內(nèi)需性地構(gòu)建和推動了參與機制,顯然這種深度的參與機制為體育治理運行提供了堅實的基礎(chǔ)。我國體育治理的參與機制建基于垂直領(lǐng)導(dǎo)、社會橫向分割,迫于外部壓力構(gòu)建的參與機制缺乏政治的主動包容、社會的普遍認可和個體的積極回應(yīng),主要表現(xiàn)為2個問題:① 主體缺位,即缺少利益相關(guān)者參與的征求意見會或聽證會,如果行為主體缺位,落實環(huán)節(jié)必然面臨重重阻力;② 主體間的割裂,參與機制無實質(zhì)性溝通,主體間的合作浮于表面。事實上,在已知的聽證案例中,體育市場主體和體育社會組織以及社會公眾均表現(xiàn)出極大的參與熱情,但存在領(lǐng)導(dǎo)層缺乏認可、公開化程度不夠、聽取意見范圍有限、聽證會法定和實際的地位不高等問題。例如,在制定體育公共產(chǎn)品的供給方案中,體育行政部門前期是否進行了廣泛的調(diào)查研究,是否征求了當?shù)卮笮退綘I企業(yè)和體育社會組織的意見,是否為媒體提供了參與平臺,是否公布了詳實的供給方相關(guān)資料,是否發(fā)揮財政審計部門、中介性會計組織的作用,顯然這些關(guān)系供給方案合法性與合理性的問題亟待解決。

體育治理運行機制的反饋式參與關(guān)系系統(tǒng)的閉合,是系統(tǒng)內(nèi)部機制整合聯(lián)動的關(guān)鍵。體育治理運行的參與機制、合作機制、協(xié)調(diào)機制是一個連續(xù)的過程,它們在各自的子系統(tǒng)中獨立運行又統(tǒng)一于體育治理運行機制這個母系統(tǒng)中,每種機制從某一方面對體育事務(wù)的治理發(fā)揮作用但又存在自身的局限性,任何子機制的單獨運行均難以發(fā)揮整體的效能,只有將各子機制有效整合、系統(tǒng)聯(lián)動,才能夠形成整體優(yōu)勢,實現(xiàn)體育善治。子系統(tǒng)之間欲形成閉合的回路,必須構(gòu)建“體育治理參與機制→體育治理合作機制→體育治理協(xié)調(diào)機制→反饋式體育治理參與機制”的完整鏈條,實現(xiàn)體育治理運行機制內(nèi)部聯(lián)動。在構(gòu)建體育治理運行的反饋機制中,應(yīng)強調(diào)體育行政部門的作用,即搭建合作平臺、充分聽取意見、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、采取一致性行動。如果作為責任主體的體育行政部門被利益主導(dǎo)其行為,則不可能形成有效治理體育事務(wù)的制度。因此,體育行政部門應(yīng)強調(diào)責任意識,著眼于構(gòu)建規(guī)范化、程序化、科學化的“參與→合作→協(xié)調(diào)→反饋”體育治理運行機制的完整鏈條。誠然,理論上的正確并不等于實踐上的可行,實踐中的成功也不等于行動上的真理;因此,體育治理運行的反饋機制應(yīng)不斷矯正和完善。2.2合作機制合作機制本質(zhì)上是權(quán)威來源和權(quán)力向度的轉(zhuǎn)變。體育管理的權(quán)力運行方向是自上而下的,其依靠行政權(quán)威通過政策、條例、意見、通知等方式管理體育事務(wù)。體育治理的權(quán)力運行方向是上下互動的,其權(quán)威來源是于多元體育治理主體政治平等、利益互惠、文化相融的合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威,它主要通過協(xié)商、合作、確立共同目標、達成共同愿景等方式實施對體育事務(wù)的協(xié)同共治。這種權(quán)威來源和權(quán)力向度的轉(zhuǎn)變基于多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和多元化治理主體,在此結(jié)構(gòu)中不存在具備絕對支配力量的體育治理主體,體育行政部門只是多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個點而已。體育行政部門的任務(wù)是把多元治理主體整合起來,構(gòu)建制度化的參與、合作、協(xié)調(diào)機制,實現(xiàn)共同獲利。

在域外,全球治理委員會提出,治理是多元主體在處理共同事物的過程中采取合作行動[5]。當今世界,任何公共政策都無法由政府或市場亦或是社會單方面制定實施,體育治理過程需要多元主體形成合作關(guān)系,實現(xiàn)資源優(yōu)化組合,以達善治。比如英國青少年體育信任機構(gòu)(Youth Sport Trust,YST)的政策文件中明確規(guī)定:YST與其他部門共同合作,在戰(zhàn)略上負有共同責任;YST與學校簽訂公共服務(wù)合約,以確保學生每周固定參加高強度體育運動的時間和比例[6]。比如英超治理中的多元主體合作機制,超級聯(lián)盟本身是一個有限公司,最高管理機構(gòu)為“英超委員會”,聯(lián)盟資產(chǎn)所有權(quán)屬于20家英超俱樂部,與聯(lián)賽有關(guān)的重大事宜由20家俱樂部投票決定,任何規(guī)則改變和商業(yè)合同都要得到2/3的俱樂部同意才能生效,聯(lián)盟收益按照合約比例分成[7]。英超的合約治理機制通過聯(lián)盟內(nèi)部成員簽訂合約,詳細規(guī)定了20家足球俱樂部的責、權(quán)、利,其中最關(guān)鍵的是賦予合作方在機會主義行為發(fā)生的情況下保護自身利益的權(quán)利。這種現(xiàn)代公司治理模式是歐盟普遍認可的職業(yè)體育治理方式,甚至可以說是一種范式,其真正優(yōu)勢是多元治理主體通過合作增進彼此信任,減少信息成本和管理成本,減少不確定性和風險,形成優(yōu)勢互補的資源交換。

在我國,體育治理運行的合作機制體現(xiàn)出政治文化的轉(zhuǎn)型。事實上,合作機制是基于共同價值觀的以市民社會理論為基礎(chǔ)的一種倫理制度安排,其不同于傳統(tǒng)“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的基于現(xiàn)實主義的霸權(quán)合作機制,也不是基于自由制度主義的旨在抑制合作方機會主義行為的制度合作機制。新制度經(jīng)濟學認知合作理論始于“理性經(jīng)濟人”假設(shè),如果說制度主義者把多元治理主體視為理性利己的“經(jīng)濟人”,那么治理理論則認定多元治理主體是追求共同目標的“社會人”?；凇吧鐣恕钡捏w育治理合作機制是多元體育治理主體讓渡自身利益和實現(xiàn)共同利益的過程,是體育行政部門、體育市場主體、體育社會組織基于共同價值觀的協(xié)調(diào)互動、充分合作的過程,其真正的優(yōu)勢往往體現(xiàn)在體育公共產(chǎn)品的供給上。以往,體育行政部門動用公共財政或采用體育彩票基金轉(zhuǎn)移支付方式提供居民基本鍛煉場所,各級體育局通過委托經(jīng)營或政府購買的方式將生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包出去,這是國際通行做法。就此案例,還有進一步改善的空間——將健身路徑的保養(yǎng)維修和居民的鍛煉指導(dǎo)交給體育社會組織,以強調(diào)通過公益理念、政策引導(dǎo)、制度保障的方式引導(dǎo)社會力量參與提供體育公共服務(wù),配合公共財政轉(zhuǎn)移支付、政府購買等方式激勵體育市場主體提供體育公共產(chǎn)品,從而構(gòu)建體育治理合作機制的完整形態(tài)。顯然,體育政策制定的合作機制是一種制度矩陣模型——通過對多元體育治理主體的制度化安排獲得公眾信任的制度邏輯載體,因此利益相關(guān)者超越公私界限的切實合作,是體育公共政策制定乃至體育治理運行機制的核心內(nèi)容。

2.3協(xié)調(diào)機制由體育管理轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育治理面臨的主要難題是多元主體權(quán)利關(guān)系重塑和權(quán)力結(jié)構(gòu)重組,在調(diào)整權(quán)力與權(quán)利格局過程中難免發(fā)生矛盾,這需要構(gòu)建一個長效機制以協(xié)調(diào)多元治理主體之間的關(guān)系。體育治理協(xié)調(diào)機制旨在搭建多元治理主體的對話平臺、加強溝通、增進互信,實現(xiàn)上下協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)互動的體育治理運行機制。

在域外,體育治理運行的協(xié)調(diào)機制并非依靠行政權(quán)威或強制性的權(quán)力控制,而是搭建制度化的對話平臺,借助民主化的參與機制和合作共贏的治理理念,通過協(xié)商、斡旋等途徑調(diào)適多元體育治理主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系。體育治理運行的協(xié)調(diào)機制最為典型的例子就是“歐盟體育論壇”——在歐盟委員會的支持下,歐洲體育聯(lián)合會和負責體育事務(wù)的歐盟委員會之間搭建的一個旨在協(xié)調(diào)歐盟各成員國體育利益矛盾和各體育單項之間矛盾沖突的對話平臺與協(xié)調(diào)機制。隨后,歐洲議會設(shè)立了文化、青年、教育、媒體和體育委員會,歐盟體育論壇由教育文化委員會的體育總干事負責。雖然,歷次歐盟體育論壇的主題不同,但論壇的對話、合作、協(xié)調(diào)的功能從未改變。比如:第9次歐盟體育論壇強調(diào)體育治理的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)體育管理過程中非政府組織和政府部門之間的關(guān)系;2006年歐盟體育論壇強調(diào)以仲裁的方式解決職業(yè)體育的利益紛爭[8]。

在我國,體育治理運行的協(xié)調(diào)機制主要特征是強調(diào)體育行政部門的責任主體作用,這意味著體育行政部門統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、實施的力度和強度決定著體育治理運行機制的成效。在多元主體合作治理框架下,一方面,主體間在資源上相互依賴、共同分享,構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系;另一方面,主體有著各自的行為偏好、利益訴求和目標指向,多元體育治理主體往往出于自身利益的考量,憑借其擁有的關(guān)鍵性資源與合作主體展開反復(fù)博弈,以增強其影響力,實現(xiàn)自身利益最大化。因此,必須構(gòu)建維持體育治理運行的協(xié)調(diào)機制并將其制度化,規(guī)范高效的解決合作主體之間討價還價、相互競爭、矛盾沖突的問題,從而保障多元體育治理主體平等互動關(guān)系的穩(wěn)定和持久?，F(xiàn)實中,某某體育發(fā)展戰(zhàn)略研討會、某某年會、某某論壇等承擔了體育治理協(xié)調(diào)機制的功能,這其中有2個關(guān)鍵問題:一是體育行政部門的認可度;二是其他參與主體的認同度。事實上,僅僅依靠體育行政部門自上而下地推進利益調(diào)整、制度改良、效果評價乃至頂層設(shè)計仍然是管理的思維,缺乏利益共同體緊密相連、相互協(xié)調(diào),體育制度的認同度和執(zhí)行力畢竟有限。體育行政部門的真正責任是放權(quán)與授權(quán),賦予體育市場主體和體育社會組織自主權(quán)和監(jiān)督權(quán),重新配置多元體育治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)利關(guān)系,構(gòu)建多元體育治理主體責權(quán)利對稱分布的格局并將其制度化。基于此,應(yīng)構(gòu)建多元體育治理主體積極參與、協(xié)商對話、合作治理的運行機制。

3 體育治理的約束機制

3.1法律法規(guī):正式的體育治理約束機制體育治理是一個多元主體分擔責任的過程,法律法規(guī)的作用是明確界定多元體育治理主體的責權(quán)利邊界,框定多元體育治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)利關(guān)系。因此,法律法規(guī)是體育治理運行的基本準則。

在域外,《歐盟憲法條約》《里斯本條約》《體育運動白皮書》以及《德國基本法》《關(guān)于在德國賭博的州際條約》等一系列法律、法規(guī)界定了多元體育治理主體的責權(quán)利邊界、框定著其權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)。歐盟“改革條約”草案從法律層面定義了體育,這一創(chuàng)舉為歐盟及其成員國的體育治理提供一個良好的法律框架?！稓W盟憲法條約》規(guī)定:歐盟有權(quán)采取支持、協(xié)調(diào)或補充性行動涉足教育、青年、體育和職業(yè)培訓(第17條);歐盟完全尊重各成員國在教育、文化、體育方面的多樣性和自治性(第282條)[9]。事實上,“改革條約”中關(guān)于“體育在歐洲的角色和任務(wù)”的論述與《歐盟憲法條約》《里斯本條約》一脈相承,《里斯本條約》第2E條和第124a條內(nèi)容和《歐盟憲法條約》幾乎相同。對此,ENGSO[10]認為,《里斯本條約》能夠開辟新的融資渠道支持體育運動,切實保障多元體育治理主體的利益,確保歐盟履行《體育運動白皮書》。IOC和FIFA指出,《里斯本條約》對體育運動的特殊性進行專門規(guī)定,為體育運動提供了合法的根據(jù),能夠促進體育組織在歐洲實現(xiàn)體育運動的社會價值和教育價值[11]。德國是以正式約束機制治理體育博彩業(yè)的典型例子,《德國基本法》規(guī)定,16個州有權(quán)制定體育賭博的相關(guān)法律,各州之間簽訂州際條約確定界面關(guān)系(第72條)。2007年底,德國各州一致通過了《關(guān)于在德國賭博的州際條約》,規(guī)定體育賭博(不包括賽馬)只能由州政府控制的公司經(jīng)營。德國聯(lián)邦憲法法院于2009年3月20日認定《關(guān)于在德國賭博的州際條約》的合法性。最終,德國依據(jù)正式的法律確保了國家和地方壟斷體育博彩業(yè)的事實。

在我國,體育行政部門的現(xiàn)實需求是效用最大化,體育市場主體的利益訴求是利益最大化,體育社會組織的制度要求是自治最大化,其都期盼自身利益最大化也都認為其目標函數(shù)和行為選擇是正當、合理的。主體體育利益需求的無限性、多樣性與體育資源的稀缺性匯同體育資源分配的傾向性,導(dǎo)致多元體育治理主體之間矛盾沖突頻發(fā)。此時,體育行政部門承擔無限責任是不現(xiàn)實的,體育行政部門的責任在于劃定多元體育治理主體的效用邊界和行為準則,制定科學合理的約束規(guī)則,保障過程公平、機會公平和結(jié)果公平。《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)、《彩票管理條例》《公共文化體育設(shè)施條例》《全民健身條例》以及各省市相應(yīng)的法規(guī)條例都是典型的維護體育秩序和約束多元體育治理主體行為的正式體育制度安排。一般而言,剛性的體育法律、法規(guī)、制度規(guī)定越細,多元體育治理主體的行為選擇空間就越小,從而抑制其積極性和創(chuàng)造性。我國的現(xiàn)實是體育法規(guī)、制度過于泛化,難以切實保障體育市場主體、體育社會組織和公民個體的體育權(quán)利。比如《體育法》規(guī)定:“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)按照國家對城市公共體育設(shè)施用地定額指標的規(guī)定,將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃(第45條)[12]”;《公共文化體育設(shè)施管理條例》(國務(wù)院第382號令)、建設(shè)部出臺的《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)督的意見》以及各省直轄市的配套實施細則都對我國公共體育設(shè)施建設(shè)的標準做出了規(guī)定。上述法律法規(guī)并未細化主體違規(guī)后的處罰措施,導(dǎo)致落實環(huán)節(jié)的實施偏離。

3.2體育仲裁、體育組織內(nèi)部救濟:動用法律之前的體育治理約束機制體育治理的約束機制是包括調(diào)解、仲裁、法院訴訟在內(nèi)的多元化的糾紛解決機制。國際上通行的規(guī)則是,在用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟之后,再將體育爭議訴至外部的體育仲裁機構(gòu),最終經(jīng)訴訟程序進入國家司法部門,但仲裁效力優(yōu)先。這是體育自治的基礎(chǔ),但體育內(nèi)部救濟機制必須具備規(guī)范的準則、合理的程序且要遵守一般法律原則。

在域外,德國體育治理的約束機制遵循著當事人在用盡體育組織內(nèi)部的紀律性程序后再將爭議提交仲裁,如體育協(xié)會,首先依據(jù)內(nèi)部規(guī)則約束成員行為,體育爭議由內(nèi)部仲裁組織進行仲裁,而法院僅僅是判決體育協(xié)會的裁決是否合法,法院不能取代體育協(xié)會的自由裁量權(quán)。法國體育治理有傾向于適用內(nèi)部調(diào)解而不是法院訴訟的傳統(tǒng),法國所有體育協(xié)會都具備自己設(shè)立的調(diào)解委員會,這樣可有效避免法院根據(jù)一般法律行使管轄權(quán)。英國體育治理約束機制的序列中,體育組織的內(nèi)部裁決優(yōu)先于法院判決,體育爭議首先裁決,只有在體育組織的裁決違反了自然正義原則、限制了貿(mào)易自由或者使當事人的生計置于危險的時候,法院才會“插手”。瑞士體育治理主體在向法院請求司法救濟之前必須用盡體育主管部門的內(nèi)部救濟和上訴程序,并且,瑞士體育聯(lián)合會通常禁止其成員向瑞士法院或其他法院尋求司法救濟,只有在當事人質(zhì)疑體育協(xié)會內(nèi)部裁決機構(gòu)的公平性和獨立性,或者認為體育協(xié)會或聯(lián)合會的裁決對自己不利,才可以向法院提出申訴。當然,體育治理約束機制首選內(nèi)部救濟原則的基礎(chǔ)是體育行業(yè)內(nèi)部具備規(guī)范的準則、合理的程序并獲得社會認可。比如英超的職業(yè)裁判制度——英超裁判及比賽監(jiān)督由獨立運營的職業(yè)聯(lián)賽賽事官員有限公司(the Professional Game Match Officials Limited,PGMOL)統(tǒng)一負責,組建職業(yè)裁判委員會(由已退休的裁判員、退役球員和退休教練員共同組成)負責監(jiān)督裁判員的工作,每場比賽后提供詳細的評估報告并具備明確的懲罰措施[7],因此,英超職業(yè)裁判制度被譽為人類已知的足球聯(lián)賽治理模式中能夠最大限度地保障賽場公平的制度。

在我國,《體育法》規(guī)定:“在競技體育活動中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機構(gòu)負責調(diào)解、仲裁(第33條)?！盵12]上海市試行的《社會體育保障條例》中指出,體育仲裁應(yīng)堅持窮盡體育社團內(nèi)部救濟的原則,在體育社會團體內(nèi)部先行救濟后仍有爭議的,方可申請體育仲裁。然而,現(xiàn)實中我國體育組織的內(nèi)部救濟規(guī)則和體育仲裁制度困難重重:一方面,體育內(nèi)部救濟和體育外部仲裁的規(guī)則程序不完善、行政色彩濃厚、常常違背一般法律原則;另一方面,體育系統(tǒng)拒絕外部治理要素的介入,排斥外界的監(jiān)督和普遍的準則。

2011年“王濛事件”證明,我國運動員、運動隊與相關(guān)體育機構(gòu)之間發(fā)生爭議,法院不予受理,理由是體育組織處罰運動員行為涉及行業(yè)自治,不屬于法院行政訴訟受案范圍,而獨立的或者中立性質(zhì)的體育仲裁機構(gòu)在哪里？“鳳鋁事件”暴露出中國籃協(xié)的規(guī)則程序有瑕疵,也暴露出體育內(nèi)部救濟機制的不足——在當事人即是裁決人的情況下依然堅持行業(yè)自治,所謂“仲裁”其實是行政裁決。從鳳鋁俱樂部質(zhì)疑CBA聯(lián)賽準入規(guī)則合法性,到質(zhì)疑《CBA聯(lián)賽委員會章程》的合法性,再到請求國家體育總局依法行使監(jiān)督權(quán)力,最終向北京市第二中級人民法院遞交對中國籃協(xié)的訴訟狀(北京市第二中級人民法院裁定:不予受理鳳鋁俱樂部的行政訴訟)。鳳鋁俱樂部的利益訴求沒有實現(xiàn),并被迫退出籃協(xié)且永久離開中國職業(yè)籃球賽場,但鳳鋁事件透露出中國籃協(xié)讓人不安的“固執(zhí)”與“自負”。與此如出一轍的是“吉利案”“亞泰案”以及“中國足球十月革命”事件,它們本身對現(xiàn)行職業(yè)體育制度的有效性產(chǎn)生嚴重沖擊。更加值得反思的是體育糾紛事件法院一律以原告與被告之間屬于行業(yè)管理關(guān)系為由“不予受理”,是否證明了體育行業(yè)的排斥心理,而這種固執(zhí)能夠維持多久？改進的路徑是,從法律層面明確體育仲裁的范圍,設(shè)置中立的體育仲裁機構(gòu)和獨立的監(jiān)督機構(gòu),規(guī)范體育組織的規(guī)則和程序,強調(diào)一般法律原則的普適性。

3.3道德規(guī)范:體育自治乃至善治的基石道德規(guī)范是體育治理中個體行為、群體準則、社會慣習、文化傳統(tǒng)等非正式約束機制。體育治理是在正式制度保障下的持續(xù)互動,但多元體育治理主體的越軌行為不可能僅僅依靠法律和仲裁加以解決。如果一項違背文化傳統(tǒng)、社會慣習的體育法規(guī)、制度、政策,即使是最優(yōu)方案也只能停留于紙上。因此,體育治理機制必須融合正式的法律法規(guī)和非正式的道德約束才能夠順利實施。

體育自治即反對任何外部因素干涉體育治理[13]?！芭量藞蟾妗焙粲?把體育運動納入《歐共體條約》第128條即承認體育運動的獨立性,德國16個州在學校體育、體育科學訓練乃至教育、文化領(lǐng)域享有很大程度的地方自治權(quán)。歐洲委員會公布“歐洲體育模式”指出,體育政策的基本原則是拒絕將歐共體政策適用于體育運動。歐盟部長理事會通過“尼斯宣言”——在實現(xiàn)共同政策方面應(yīng)考慮體育運動的特殊性,在歐盟法范圍內(nèi)以及成員國內(nèi)部都應(yīng)承認體育組織的獨立性?！案母飾l約”草案指出,體育可以扮演獨一無二的角色就在于其自治性,體育自治是體育公平可信、合理合法的核心[11]。然而,博斯曼裁決干涉了傳統(tǒng)的體育自治,“歐洲體育模式”也承認有必要采納一種新方式,在保護體育運動傳統(tǒng)價值的同時便于歐盟委員會涉足反興奮劑問題以及與職業(yè)體育關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟問題[14]。這種干預(yù)直指體育自治的基礎(chǔ),但并非撼動了體育自治的基石,事實上,用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟原則是體育自治的基礎(chǔ),而道德規(guī)范才是體育自治的基石,深層次的關(guān)切是體育治理主體共同遵循普世的社會風氣、文化傳統(tǒng)、道德規(guī)范,回應(yīng)諸如FIFA蘇黎世年會前夕的腐敗窩案,以及霍德曼規(guī)定受到的挑戰(zhàn)和國際奧委會道德委員會的無奈。

體育組織的運作以及體育比賽的正常進行需要某些純粹的體育運動規(guī)則——運動隊組成、比賽規(guī)則以及處罰規(guī)則等,純粹是指體育運動規(guī)則的存在并不以經(jīng)濟活動為動機,只是這些規(guī)則的實施和執(zhí)行過程中產(chǎn)生了過度商業(yè)化、興奮劑、腐敗等外部性問題。應(yīng)對這些外部性問題,體育自治必須遵守一般法律原則、明確規(guī)則程序、設(shè)置獨立監(jiān)督機構(gòu)等,比如國際體育仲裁院的監(jiān)督機構(gòu)是國際體育仲裁理事會而非國際奧委會,當然更重要的是體育治理主體基于道德規(guī)范的內(nèi)在約束。

體育善治是通過自身革新運行機制或借助外在約束機制實現(xiàn)體育治理要素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、良性循環(huán)的狀態(tài),正如善治是治理要素合作管理的最佳狀態(tài)。體育善治依賴于自律與他律有效融合,即正式的法律法規(guī)必須獲得非正式的道德約束機制的支撐,否則只是一紙空文。比如職業(yè)經(jīng)理人制度,AEG、SIV、GSE、SMG等國際著名體育場館運營集團均采用職業(yè)經(jīng)理人運營管理模式,顯然,法律法規(guī)是約束職業(yè)經(jīng)理人的基本準則,行業(yè)內(nèi)部仲裁機制是重要保障,而以職業(yè)精神為基礎(chǔ)的道德規(guī)范才是約束職業(yè)經(jīng)理人的基石。法律法規(guī)、仲裁制度形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴的法治環(huán)境,構(gòu)成對職業(yè)經(jīng)理人強大的法制威懾力,保障其按照法律法規(guī)、行業(yè)準則和市場規(guī)則進行體育場館的治理;獨立的審計、會計制度固然能夠監(jiān)督和評估職業(yè)經(jīng)理人,但市場中介組織必須具備高度的誠信以獲得社會的認可;完善的職業(yè)經(jīng)理人市場是其職業(yè)道德的依存環(huán)境,在這種充分競爭的市場環(huán)境中,一個經(jīng)營有方且具備職業(yè)操守的職業(yè)經(jīng)理人會獲得豐厚的回報,反之,職業(yè)經(jīng)理人承擔著人力資本貶值甚至是被行業(yè)拋棄的風險。職業(yè)經(jīng)理人制度只有融合法律法規(guī)、仲裁制度等正式約束,以及行業(yè)準則、市場環(huán)境、中介組織機構(gòu)、社會文化傳統(tǒng)共同構(gòu)筑的道德約束,才能夠保障其效能的充分發(fā)揮。

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Drive,OperationandRestraint:ReflectionsonSportGovernanceMechanism

∥ZHANG Qin1,YI Jiandong2,DONG Honggang1

The endogenous motivation for sport management transforming into sport governance is the fact that the traditional sport management mode cannot cope with the increasingly complex sports affairs.And its external pressure mainly comes from the reform trend of international sport organizations and the domestic top-level design trends.The operation mechanism is the internal self-organizing mechanism of sport governance.The coordination mechanism aims to strengthen the communication and mutual trust through the establishment of the dialogue platform.And the restraint mechanism refers to the legal regulations,sport arbitration,internal relief from sport organizations and moral constraints.In order to ensure the autonomy of sport,the internationally accepted practice is to exhaust the internal remedies of spot organizations and adhere to the effectiveness of sport arbitration priority.

sport management; sport governance; good governance in sport; power mechanism; operation mechanism; restrain mechanism

2016-12-14；

:2017-01-21

國家社會科學基金資助重大項目(16ZDA226);教育部人文社會科學研究青年基金項目(17YJC890047)

張琴(1977-),女,安徽蕪湖人,安徽工程大學副教授;Tel.:18255395622,E-mail:2658919951@qq.com

G80-05

A

1000-5498(2017)05-0036-06

DOI10.16099/j.sus.2017.05.006