文 江 渝 周 麗 （..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

論機(jī)構(gòu)編制管理優(yōu)化的幾個維度

文 江 渝1周 麗2（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

隨著“四個全面”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國機(jī)構(gòu)編制管理的環(huán)境已開始發(fā)生重大變化。新起點上的新體制建設(shè)，不可避免地產(chǎn)生了新的用編“擴(kuò)展”需求，機(jī)構(gòu)編制將在一定時期內(nèi)面臨總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾。機(jī)構(gòu)編制亟待通過相應(yīng)的管理創(chuàng)新，來優(yōu)化其體制資源配置，以適應(yīng)新一輪的改革與開放、全面小康建設(shè)等戰(zhàn)略的實施。 其中，化解機(jī)構(gòu)編制中“控”與“擴(kuò)”、“破”與“立”、“虛”與“實”的矛盾，已成為其管理優(yōu)化的關(guān)鍵維度。

機(jī)構(gòu)編制 管理創(chuàng)新 優(yōu)化路徑

機(jī)構(gòu)編制管理的初衷就是嚴(yán)控國家體制資源配置總量的紅線，優(yōu)化國家治理資源，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化。機(jī)構(gòu)編制管理的基本目標(biāo)，就是要恪守黨的十八屆三中全會以來各項改革所涉及體制的總量控制，即各級黨政機(jī)關(guān)行政編制總量不得突破，中央批準(zhǔn)的各類專項編制總量不得突破，事業(yè)編制總量不得突破，守好財政供養(yǎng)人員的前置關(guān)口，財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增的政策紅線，防止新一輪改革重陷“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。目前，經(jīng)過本輪行政審批制度的改革、地方服務(wù)型政府的建設(shè)、清理“吃空餉”等政府治理的一系列組合拳的實施，從總體上看，機(jī)構(gòu)編制管理已初步解決了機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、編制管理失控、人員膨脹等頑癥，在機(jī)構(gòu)編制管理工作上取得了顯著的成績，總量的紅線被牢牢地把控住了。但我們也必須看到，在其基本目標(biāo)達(dá)到的同時，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，以及社會治理、深化改革、服務(wù)升級、法治建設(shè)領(lǐng)域不斷變化，機(jī)構(gòu)編制管理的環(huán)境已開始發(fā)生重大變化。新的體制建設(shè)不可避免地產(chǎn)生了新的用編“擴(kuò)展”需求，機(jī)構(gòu)編制管理將在一定時期內(nèi)面臨總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾。機(jī)構(gòu)編制亟待通過相應(yīng)的管理創(chuàng)新來優(yōu)化其資源配置，來適應(yīng)新一輪的改革與開放、全面小康建設(shè)等戰(zhàn)略的實施。機(jī)構(gòu)編制管理中“控”與“擴(kuò)”的矛盾、“破”與“立”的矛盾、“虛”與“實”矛盾的化解，已成為其管理優(yōu)化的關(guān)鍵維度。探索這些矛盾的化解方式，其重要性是不言而喻的。

一、機(jī)構(gòu)編制管理的 “控”與“擴(kuò)”

矛盾化解的路徑之一：推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的“量控”向“能擴(kuò)”的轉(zhuǎn)變。

如何在編制總量不再增加的情況下，化解“控”與“擴(kuò)”的矛盾？機(jī)構(gòu)編制管理的“控”是以量作為基本條件和約束的尺度，而機(jī)構(gòu)的功能是寓于質(zhì)與量之統(tǒng)一中的。因此，量的“擴(kuò)”可通過“質(zhì)的內(nèi)涵式擴(kuò)展”來實現(xiàn)量的“能擴(kuò)”。傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理側(cè)重于與職能匹配的量。如“發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)即建立一個管理機(jī)構(gòu)”。而走“能擴(kuò)”的路徑，就是機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)從增加編制以解決所需領(lǐng)域設(shè)置機(jī)構(gòu)和核定編制的管理方式，到新增一項職能主要通過原有體系和機(jī)制的重新整合來履職，使機(jī)構(gòu)編制管理從“常做加法，少做減法”模式向“加法與減法并重”的模式轉(zhuǎn)變。這就需要機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)注重統(tǒng)籌管理、“質(zhì)的內(nèi)涵的擴(kuò)展”等來解決“量控”的問題。質(zhì)的內(nèi)涵的擴(kuò)展主要可通過內(nèi)部挖潛、動態(tài)管理創(chuàng)新等組合拳來實現(xiàn)。

第一，內(nèi)部挖潛，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的“能擴(kuò)”。在嚴(yán)控編制總量的前提下，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式，化解機(jī)構(gòu)編制數(shù)量“擴(kuò)張式增長”的問題，不只是少批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)、少新增編制、少核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，而且要著眼降低財政供養(yǎng)人員成本和提高體制機(jī)制運(yùn)行效能，采取內(nèi)部挖潛力的辦法，在總量內(nèi)優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，破解“有的系統(tǒng)或領(lǐng)域編制富余”與“有的系統(tǒng)或領(lǐng)域編制緊缺”的結(jié)構(gòu)性問題，以期實現(xiàn)編制總量和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增的目標(biāo)。

其可選擇路徑有：一是新設(shè)機(jī)構(gòu)堅持撤一建一、撤多建一。嚴(yán)控機(jī)構(gòu)總量，一般不新設(shè)機(jī)構(gòu)，部門確因工作需要申請新設(shè)機(jī)構(gòu)的，也要遵循撤一建一或撤多建一的原則，在撤銷和整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上組建。對于一些確需新設(shè)機(jī)構(gòu)且難以立即撤并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的特殊情況，采用“先建后撤”的辦法，在批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)的同時，明確部門在一定時期內(nèi)對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合精簡，確保機(jī)構(gòu)總量不突破。二是在辦理調(diào)整事項時按一定標(biāo)準(zhǔn)核減編制。要求在辦理機(jī)構(gòu)撤一建一、更名、掛牌、調(diào)劑編制等調(diào)整事項時，區(qū)分不同情況，按一定比例核減編制。對于機(jī)構(gòu)編制總量大、有精簡空間，以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)存在重復(fù)設(shè)置、任務(wù)不飽滿的部門，加大核減力度。三是新增編制需求主要通過存量調(diào)劑解決。部門因新增任務(wù)提出的增編需求，原則上在部門現(xiàn)有編制總量內(nèi)調(diào)劑解決，若垂直管理部門直屬事業(yè)單位難以調(diào)劑的，可以從本系統(tǒng)所屬事業(yè)單位中調(diào)劑；對于中央有明確要求確需增編而部門事業(yè)編制總量較小、難以調(diào)劑的，主動與部門協(xié)商通過跨部門調(diào)劑。四是提高編制受理的門檻。在對部門申請事業(yè)單位編制調(diào)整事項時，事先對所屬事業(yè)單位編制使用情況進(jìn)行評估，對不按規(guī)定進(jìn)行評估或經(jīng)評估不符合辦理要求的，不予辦理。五是對于事業(yè)單位內(nèi)部挖潛充分，主動優(yōu)化結(jié)構(gòu)、撤并減少機(jī)構(gòu)的，可少減或不減編制。在新增職能和新增編制需求不能通過政府購買服務(wù)等方式解決時，應(yīng)靈活審慎地運(yùn)用“控制、調(diào)整、改革、撤銷、合并、劃轉(zhuǎn)”等方法，調(diào)整設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，合理調(diào)整相關(guān)職能職責(zé)，優(yōu)化配置編制資源，在嚴(yán)控總量的政策紅線下實現(xiàn)“嚴(yán)守”和“有為”的有機(jī)統(tǒng)一。六是著力創(chuàng)新職能機(jī)制，通過創(chuàng)新實現(xiàn)管住管好。推行“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制，盡量采用政府購買服務(wù)的方式提供公益性社會服務(wù)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，從體制上消除機(jī)構(gòu)臃腫的弊端。七是加強(qiáng)基層和基礎(chǔ)建設(shè)，通過提高工作效率實現(xiàn)管好用好編制。抓基層：即在干部配備、力量充實、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、管理條件改善等方面把問題解決好，不斷增強(qiáng)基層工作的實力。抓基礎(chǔ)：即要按照中央確定的“改革——管理——法制化”的要求，做好抓基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的事情，如加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制信息化建設(shè)、推進(jìn)實名制管理，圍繞提升機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)干部素質(zhì)，不斷加大培訓(xùn)力度、盡快適應(yīng)發(fā)展需要等等，都是要花大力氣抓好的事情。

第二，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)實行動態(tài)化管理機(jī)制。一般情況下，在不同的歷史時期，國家對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都有不同的要求。現(xiàn)有的不少機(jī)構(gòu)都是在特定的時期、為特定時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)而設(shè)置的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，許多機(jī)構(gòu)越來越不適應(yīng)發(fā)展的問題就凸現(xiàn)出來，有些單位已經(jīng)有名無實，必須進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。任何事物都不可能一成不變，沒有動態(tài)的管理也就難以“能擴(kuò)”來實現(xiàn)有效的“量控”。這就需要統(tǒng)籌考慮總量控制與保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和體制改革用編需求，打破機(jī)構(gòu)編制“終身制”的傳統(tǒng)管理機(jī)制，建立“嚴(yán)控總量、動態(tài)調(diào)整、增減適度、用活存量”的動態(tài)化管理機(jī)制。

其可選擇路徑有：一是機(jī)構(gòu)編制管理按照服務(wù)改革與發(fā)展、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步完善控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動態(tài)調(diào)整的機(jī)制和辦法，有減有增，著力解決涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局的機(jī)構(gòu)編制問題。運(yùn)用動態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過盤活存量實現(xiàn)管好用好編制；堅持總量控制，帶編調(diào)整，在嚴(yán)格報批程序的基礎(chǔ)上，對確需加強(qiáng)的工作實行跨部門調(diào)劑，重在充實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要加強(qiáng)的重點領(lǐng)域，充實基層和一線；積極探索在系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)間進(jìn)行人員編制的合理劃轉(zhuǎn)調(diào)整，想辦法緩解嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制與現(xiàn)實需要之間的矛盾、人浮于事與人手不足的矛盾、人才緊缺與人才資源浪費(fèi)的矛盾。二是優(yōu)化編制資源配置，讓有限的編制資源跨系統(tǒng)、跨部門、跨層級合理流動，有效化解總量控制與“發(fā)展和改革需求”之間的供需矛盾。有效解決“空編不用”和“無編可用”的矛盾，如：安徽省推出的“事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池”制度，盤活閑置存量資源，提高編制使用效益，在不新增事業(yè)編制的同時，有效保障了公益服務(wù)需求，實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制“瘦身”和“健身”相結(jié)合。［1］“事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池”制度借鑒了銀行業(yè)“金融存貸”基本原理，通過將編制所有權(quán)與使用權(quán)分離，在不改變各事業(yè)單位編制數(shù)和“所有權(quán)”的前提下，把長期不能發(fā)揮使用效益的空編集中起來建立“周轉(zhuǎn)池”；為確?？偭靠煽?，只在全省空編中確定一定比例作為周轉(zhuǎn)池規(guī)模，用來向急需行業(yè)定向定量投放。其核心是，依托機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)平臺的精細(xì)化管理，在不調(diào)整編制數(shù)的情況下，通過統(tǒng)籌全省閑置空編，實現(xiàn)空編資源的“二次配置、一次使用”，增加公共服務(wù)等剛需行業(yè)的人員編制供給。

二、機(jī)構(gòu)編制管理的“破”與“立”

矛盾化解的路徑之二：機(jī)構(gòu)編制管理如何實現(xiàn)改革的“破”向法治的“立規(guī)”轉(zhuǎn)變。

從治理機(jī)理上看，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化是機(jī)構(gòu)編制管理的長遠(yuǎn)目標(biāo)。機(jī)構(gòu)編制管理也承擔(dān)著破除既有的體制機(jī)制弊病與完善體制機(jī)制的重要任務(wù)。因此，在新形勢下，機(jī)構(gòu)編制管理既要著眼于破除制約國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制弊病，又需將體制機(jī)制建設(shè)作為“立”的主線，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供體制機(jī)制支撐。首先，從體制機(jī)制來看，機(jī)構(gòu)編制管理既要破除改革開放以來各領(lǐng)域體制改革不盡完善導(dǎo)致的體制機(jī)制弊病，又要處理機(jī)構(gòu)編制管理法治化滯后導(dǎo)致的體制機(jī)制問題，更要破除束縛經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制障礙。同時，在破除這些體制機(jī)制弊病的過程中，要妥善化解各種改革阻力。其次，從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)來說，在宏觀層面，政治、經(jīng)濟(jì)、社會、司法、生態(tài)文明以及黨的體制機(jī)制改革，構(gòu)成國家治理體系建設(shè)的重要組成部分，需要機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)落實好國家的改革頂層設(shè)計；在中觀層面，市場監(jiān)管、行政執(zhí)法、行政審批制度、紀(jì)檢、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、事業(yè)單位分類改革等若干領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，也需要機(jī)構(gòu)編制管理者創(chuàng)造性地把國家的改革舉措與地方實際結(jié)合起來，因地制宜地完善相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制建設(shè)；在微觀層面，體制機(jī)制改革中涉及的機(jī)構(gòu)調(diào)整設(shè)置、職能職責(zé)調(diào)整、編制資源配置等，都是嚴(yán)控總量政策紅線下機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)。

從改革實踐來看，“破”與“立”是體制機(jī)制改革中對立統(tǒng)一的常見狀態(tài)。全面深化改革和全面依法治國戰(zhàn)略布局中每一項體制機(jī)制改革任務(wù)，都涉及破與立的辯證關(guān)系，考驗著機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)正確處理“破”與“立”之關(guān)系的能力，特別是考驗著“破中有立”的能力。在改革的背景下，一方面，機(jī)構(gòu)編制管理者應(yīng)轉(zhuǎn)變被動接受改革設(shè)定“破”和“立”目標(biāo)任務(wù)的思維和工作方式，緊扣國家相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)系統(tǒng)體制機(jī)制改革的頂層設(shè)計，緊密結(jié)合體制機(jī)制順暢運(yùn)行實際，著眼長遠(yuǎn)、主動作為，在破解體制機(jī)制弊病和完善體制機(jī)制過程中建設(shè)性地貢獻(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理者擅長體制機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗和智慧。另一方面，要把握體制機(jī)制改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，重視破與立的銜接，妥善化解體制機(jī)制建設(shè)中遇到的阻力，為完善相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)系統(tǒng)的體制機(jī)制提供建設(shè)性的、可行的改革方案或政策建議，積極推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)。這種“主動建構(gòu)”的目的，是讓新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制一經(jīng)建立就能有序、順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)，避免新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制建立后出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整。

“破”與“立”的重點，在于破解體制障礙，統(tǒng)籌重點領(lǐng)域改革攻堅。堅定不移地把重點領(lǐng)域改革推向深入，進(jìn)一步調(diào)整完善相關(guān)體制機(jī)制，著力解決制約發(fā)展的突出矛盾和問題。其可選擇路徑有：一是按照中央的統(tǒng)一部署，迅速推進(jìn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和精簡人員編制工作，本著職責(zé)體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置有機(jī)統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步優(yōu)化整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)規(guī)范職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，推進(jìn)流程再造，建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、執(zhí)行順暢的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制。二是大力精減行政和事業(yè)編制，將各級機(jī)關(guān)精簡出的人員編制，充實到基層和重點領(lǐng)域，最大限度地把有限的機(jī)構(gòu)編制資源用在“刀刃”上；深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理、行政審批、人事薪酬制度等改革工作，在整合相關(guān)職能和控制機(jī)構(gòu)編制總量的前提下，探索賦予改革實驗區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主權(quán)，適應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展需要，激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會的活力。三是持續(xù)推進(jìn)重點改革。在全面深化改革中，積極推進(jìn)司法體制改革和群團(tuán)部門的改革，優(yōu)化資源配置，理順工作職能，著力形成既有利于工作，又各具特點的工作格局；做好省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)檢測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革工作，理順環(huán)保體制機(jī)制。

“破”和“立”的統(tǒng)一，還涉及“常規(guī)管理”與“深化改革”的關(guān)系的處理。自全面深化改革序幕開啟以來，隨著常規(guī)管理職能和體制改革職能逐步強(qiáng)化，編制資源配置合理與否，機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范與否，體制改革成功與否，直接關(guān)系到全面深化改革和全面依法治國中若干體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)要正確把握和處理常規(guī)管理與體制改革的關(guān)系，實現(xiàn)“常規(guī)管理”與“推進(jìn)改革”協(xié)同并進(jìn)。首先在機(jī)構(gòu)編制常規(guī)管理上，應(yīng)在嚴(yán)控總量的政策底線下實現(xiàn)存量編制資源的優(yōu)化配置、編制結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整、消化超編與控編減編的有效推進(jìn)。其可選擇路徑有：一是在職能職責(zé)調(diào)整中優(yōu)化配置行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)職能職責(zé)；二是在規(guī)范化的前提下實現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)論證和規(guī)范設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一；三是在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的前提下推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理思維和管理方式逐步走向數(shù)據(jù)化。其次，深化機(jī)構(gòu)改革，完善體制機(jī)制建設(shè)。其可選擇路徑有：一是在體制改革上，在全面深化改革和全面依法治國布局中統(tǒng)籌推進(jìn)各項體制改革任務(wù)；二是在改革的“破”與“立”中妥善化解各種改革阻力，消除體制機(jī)制弊病，完善體制機(jī)制建設(shè)；三是在有效履行體制改革職能的前提下，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)自身的體制機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和職能配置，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，為推進(jìn)改革奠定良好的體制、機(jī)制和職能基礎(chǔ)。

“立”的落腳點是制度建設(shè)和法治化。法治建設(shè)和依法行政是現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本取向，也是機(jī)構(gòu)編制管理的基本依歸。原來以行政為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)編制管理方式已經(jīng)不適應(yīng)依法行政和機(jī)構(gòu)編制管理的新要求。在法治化層面，機(jī)構(gòu)編制管理法治化滯后與全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”［2］的要求不適應(yīng)。具體表現(xiàn)為，國家和地方層面針對機(jī)構(gòu)編制管理立法極少，機(jī)構(gòu)編制管理的法律依據(jù)欠缺，機(jī)構(gòu)編制審批管理較多依靠國家和地方層面的政策依據(jù)；機(jī)構(gòu)編制管理“一支筆審批制度”屬于規(guī)范性政策范疇，法律剛性約束不足，機(jī)構(gòu)編制管理實踐中“討價還價的博弈空間較大”和“自由裁量空間較大”的問題突出；機(jī)構(gòu)編制管理責(zé)任追究的法律依據(jù)不足，領(lǐng)導(dǎo)干部或上級部門干預(yù)機(jī)構(gòu)編制事項，擅自核定編制，超編進(jìn)入和超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等問題時有發(fā)生。解決這些不夠規(guī)范的粗放式管理問題，已成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理法治化的邏輯起點。機(jī)構(gòu)編制管理的“立”應(yīng)圍繞全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的部署，既推進(jìn)國家層面的機(jī)構(gòu)編制立法，又推進(jìn)地方層面的機(jī)構(gòu)編制立法；既推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制審批管理的立法，又推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制責(zé)任追究的立法。從而逐步健全機(jī)構(gòu)編制管理法律體系，盡可能減少機(jī)構(gòu)編制管理中的自由裁量空間。同時，在機(jī)構(gòu)編制管理中運(yùn)用法治思維，既嚴(yán)格遵循法律依據(jù)研究機(jī)構(gòu)編制事項，又靈活審慎地做好根據(jù)新興職能拓展需求且暫不具備法律依據(jù)的機(jī)構(gòu)編制事項，更要引導(dǎo)各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位逐步形成機(jī)構(gòu)編制“法律紅線不能觸碰，政策底線不能逾越”的思想，真正樹立機(jī)構(gòu)編制管理的法治權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三、機(jī)構(gòu)編制管理的“虛”與“實”

矛盾化解的路徑之三：機(jī)構(gòu)編制體系如何從上而下，使管理過程由“虛”向“實”的轉(zhuǎn)變。

機(jī)構(gòu)編制管理作為我國深化改革開放，推動國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要工具，其成效由管理理念、制度和技術(shù)三個層面決定。管理理念指支撐管理運(yùn)作的價值觀念、致思模式等，決定著行為的路徑選擇以及行為動力的思想要素，在管理運(yùn)作上屬于“虛”的方法論及原則層面的東西。制度是要求共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，主要包含法律、法規(guī)及配套的各類規(guī)章及條例，起著對管理的規(guī)范及保障作用。管理若沒有制度的配合，則不可能得到切實、具體的貫徹落實，并且還可能流于形式。管理技術(shù)是指管理者為實現(xiàn)一定的管理目標(biāo)而創(chuàng)造、掌握、運(yùn)用的各種工具性、實踐性的方法體系的統(tǒng)稱。技術(shù)層面處于最下層，是機(jī)構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)，為理念和制度落地提供相應(yīng)的平臺支撐，使制度運(yùn)行具體化。就管理的運(yùn)作機(jī)制而言，理念處于最上層，為管理運(yùn)作提供方向的導(dǎo)引和動力支撐。制度層面處于中層，承上啟下，起著把理念變成行為的保障功能以及固化技術(shù)平臺的作用。技術(shù)層面有著易啟動、探路和軟化上層的作用特點，但又受制于制度層和理念層面。

機(jī)構(gòu)編制管理從運(yùn)行機(jī)制上看，是一個“自上而下”逐漸具體化的過程。也是對機(jī)構(gòu)體系控制與約束由“虛”到“實”的技術(shù)化過程。一般而言，管理的變革多起于理念的更新，但需要配套的制度體系支撐和完備的技術(shù)平臺跟進(jìn)，才能落地生根。若管理運(yùn)作僅停留在“理念”和“制度”層面，則會使管理過于“虛”化，使管理出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。良好治理一定是“自上而下”由抽象到具體的建構(gòu)過程。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理體系中，在管理層上位——制度相對固定的條件下，處于下層的技術(shù)創(chuàng)新就尤為重要。也就是當(dāng)前化解總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾，最應(yīng)該重視底層技術(shù)和方法的創(chuàng)新。在當(dāng)代中國機(jī)構(gòu)編制體系的管理創(chuàng)新活動中，有計劃、有步驟地研究、創(chuàng)造、運(yùn)用新的技能、技藝工具和方法是其中更為重要的內(nèi)容。為了更好地應(yīng)對復(fù)雜多元、變動不居的行政環(huán)境，政府不僅需要在管理理念層面、管理制度層面進(jìn)行創(chuàng)新，而且應(yīng)該更加重視對管理技術(shù)予以優(yōu)化和完善。以技術(shù)稟性的“實”來彌補(bǔ)和擴(kuò)展制度和理念上“虛”的不足，應(yīng)該是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新的重要方向。技術(shù)平臺的“實”不僅使科學(xué)的量化管理成為可能，而且在標(biāo)準(zhǔn)化、透明化等方面會給制度層面提供強(qiáng)有力的支撐。技術(shù)層面的“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”與智能化就是我們首推的技術(shù)創(chuàng)新之舉?，F(xiàn)有的共識是，“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”與智能化在推動國家治理，或政府治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中作用巨大、前景廣闊。政府作為大數(shù)據(jù)庫最大的擁有者，將大數(shù)據(jù)作為一種控制治理的手段，是現(xiàn)代政府治理各類事務(wù)的一種重要形式。

“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)，為提高機(jī)構(gòu)編制管理信息化水平提供了技術(shù)支撐。為此，當(dāng)前應(yīng)與時俱進(jìn)，抓住大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重大機(jī)遇，培養(yǎng)和運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理方式由實名制管理向大數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)編制在技術(shù)創(chuàng)新中，應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計算技術(shù)，建立實名制數(shù)據(jù)、空編數(shù)據(jù)、超編數(shù)據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)據(jù)、“三定規(guī)定”數(shù)據(jù)等若干子項目，與黨委、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)、司法以及事業(yè)單位系統(tǒng)等若干子系統(tǒng)集成的機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)管理和云計算平臺相聚合，以便適時動態(tài)監(jiān)測和征用各類機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)評估的有機(jī)統(tǒng)一，以此來實現(xiàn)有效的能擴(kuò)。如寧波市鄞州區(qū)編辦運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，以現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制體系各類平臺系統(tǒng)為基礎(chǔ)，在整合優(yōu)化和挖掘延伸上下功夫，打造“全知云編辦”的“實名信息管理區(qū)”、“機(jī)構(gòu)編制臺賬區(qū)”、“數(shù)據(jù)分析評估區(qū)”和“業(yè)務(wù)知識儲備區(qū)”，從而有效優(yōu)化化了機(jī)構(gòu)編制體系的各項管理功能，促進(jìn)各項工作提質(zhì)增效。［3］“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)構(gòu)編制”管理新模式，可有力推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實名制信息化的管理，進(jìn)一步推動機(jī)構(gòu)編制管理向科學(xué)化、精準(zhǔn)化、動態(tài)化、規(guī)范化邁進(jìn)，使機(jī)構(gòu)編制管理能有效的落地生根，化“虛”為“實”。

反之，機(jī)構(gòu)編制體系若缺乏有力的技術(shù)方法的支撐，“虛”就會衍生出相應(yīng)的粗放式管理來。這也是為什么現(xiàn)實中機(jī)構(gòu)編制管理中做出了許多努力，但總給人一種力度不夠或隔靴騷癢的感覺的原因。現(xiàn)實中，機(jī)構(gòu)編制管理技術(shù)層面不足有許多表現(xiàn)，如：實名制管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)子項目設(shè)定有待完善，數(shù)據(jù)集成子系統(tǒng)不夠合理，各領(lǐng)域、各系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)信息雖可查用但集成程度不夠，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)資源采用的可信度不高，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)智能化集成功能和智能化計算功能有待加強(qiáng)等等。這些都是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理中“實”“虛”脫節(jié)，亟待解決的問題。我們認(rèn)為，新技術(shù)的運(yùn)用和技術(shù)平臺的開發(fā)，或?qū)⒊蔀椤按址攀焦芾怼钡摹疤摗鞭D(zhuǎn)向“大數(shù)據(jù)管理”和智能化管理的“實”而繞不過的一道坎。

［1］安徽省積極探索事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池制度 有效緩解公益服務(wù) 供 需 矛 盾 ［EB/OL］，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/sybz/tszf/201705/，2017-05-11.

［2］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［J］.求是，2014（21）.

［3］“四輪驅(qū)動”著力打造“全知云編辦”［EB/OL］，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/jgxxh/201708/，2017-08-14.

D523.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）06-0020-05

1.江渝，中共四川省委黨校公共管理教研部教授；2.周麗，中共四川省委黨校政治學(xué)碩士研究生。

2017-10-28

陳 琳