吉蘭蘭 吉 鵬

（山西旅游職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031）

（山西警察學(xué)院，山西 太原 030021）

地方政府旅游應(yīng)急指揮探究

吉蘭蘭 吉 鵬

（山西旅游職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031）

（山西警察學(xué)院，山西 太原 030021）

探討旅游應(yīng)急指揮的含義、特點(diǎn)，從組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)控制、信息傳遞、人員素質(zhì)等方面指出地方政府旅游突發(fā)事件應(yīng)急指揮活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境。提出設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善旅游應(yīng)急指揮平臺(tái)，提高指揮人員素質(zhì)四個(gè)方面的對(duì)策建議，從而為地方政府應(yīng)對(duì)旅游突發(fā)事件，確保旅游業(yè)有序發(fā)展提供有效的、可操作性的模式。

地方政府；旅游突發(fā)事件；應(yīng)急指揮

隨著應(yīng)對(duì)旅游突發(fā)事件的不斷深入，旅游危機(jī)管理、旅游應(yīng)急管理成為研究者關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，形成了不少有價(jià)值的研究成果。然而，作為突發(fā)事件處置過程中最重要的應(yīng)急指揮問題，卻鮮有研究成果。本文試圖借鑒危機(jī)管理、軍隊(duì)作戰(zhàn)指揮、公安指揮等方面的研究成果，探討旅游應(yīng)急指揮的含義、特點(diǎn)、指出旅游應(yīng)急指揮的現(xiàn)實(shí)困境，提出應(yīng)對(duì)策略和建議，為地方政府提高旅游應(yīng)急指揮水平提供可資借鑒的方法與思路。

一、旅游應(yīng)急指揮的含義和特點(diǎn)

“旅游應(yīng)急指揮”一詞主要是指，在旅游突發(fā)事件中，政府機(jī)關(guān)及相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為達(dá)到一定目的，對(duì)事件相關(guān)部門和人員的處置行動(dòng)進(jìn)行運(yùn)籌謀劃的發(fā)令調(diào)度的活動(dòng)。旅游應(yīng)急指揮既有一般指揮活動(dòng)的基本屬性，也有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是明確的指向性。旅游應(yīng)急指揮的指向是旅游突發(fā)事件。旅游突發(fā)事件是指突然發(fā)生的，會(huì)引起旅游者傷亡或者被困，擾亂旅游業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，影響旅游者對(duì)旅游目的地信心的各種危害事件。[1]包括自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難、突發(fā)社會(huì)安全事件、重大旅游設(shè)施設(shè)備事故、重大酒店食品安全事故等。二是主體和對(duì)象的多樣性。旅游應(yīng)急指揮的主體不僅包括旅游主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)該包括各級(jí)黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)。旅游應(yīng)急指揮的對(duì)象并非完全是旅游主管部門人員，還包括公安、消防、衛(wèi)生、宣傳等多個(gè)部門參與處置的人員，參加行動(dòng)的社會(huì)力量，如旅游企業(yè)、游客等。三是極強(qiáng)的時(shí)效性。旅游應(yīng)急指揮處在重大危機(jī)條件下，環(huán)境和條件瞬息萬變，稍有遲疑就會(huì)錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)，造成嚴(yán)重后果。

二、旅游應(yīng)急指揮的現(xiàn)實(shí)困境

1.旅游應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置有待完善。一般來講應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)可分為總指揮部、分指揮部、現(xiàn)場(chǎng)指揮部三個(gè)層次。當(dāng)前許多地方制定的旅游應(yīng)急預(yù)案中，有總指揮部和分指揮部（指揮部下設(shè)的辦公室），但沒有明確規(guī)定設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部。以山西為例，旅游應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層次。處于最高層次的是山西旅游應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本省范圍內(nèi)旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。處于第二層次的是山西省旅游應(yīng)急指揮部辦公室，設(shè)在山西省旅游局，是省指揮部的日常工作機(jī)構(gòu)，督促落實(shí)應(yīng)急處置重大決策的實(shí)施。預(yù)案內(nèi)容中并未明確規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)指揮部的設(shè)立程序、職責(zé)范圍，現(xiàn)場(chǎng)指揮官的權(quán)力、義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。參與處置的各種力量之間缺乏統(tǒng)一的指揮關(guān)系，勢(shì)必會(huì)在指揮實(shí)踐過程中帶來多頭指揮、信息傳遞不暢、推諉扯皮等問題。

2.旅游應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)不力。旅游應(yīng)急處置的力量分別來自交通運(yùn)輸、民政、醫(yī)療衛(wèi)生等政府直屬部門，鐵路、民航、保監(jiān)、電監(jiān)等“條管單位”，駐地軍隊(duì)、武警等軍事部門，黨委宣傳部等黨的機(jī)構(gòu)，駐地中央新聞媒體及當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w。這樣不同行業(yè)、不同層級(jí)、不同建制的力量要進(jìn)行協(xié)調(diào)、控制的難度很大。省、市、縣旅游應(yīng)急預(yù)案雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏針對(duì)性和可行性。各應(yīng)急處置力量之間很少進(jìn)行實(shí)際演練，缺乏磨合調(diào)試，難以在實(shí)際處置過程中做到步調(diào)一致、協(xié)調(diào)有序。公安、武警、衛(wèi)生、民政等部門是突發(fā)事件應(yīng)急處置的主要力量，地方政府各部門制定的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中都把這些部門列為應(yīng)急指揮部成員，導(dǎo)致這些部門疲于應(yīng)對(duì)，再加上旅游突發(fā)事件并不經(jīng)常發(fā)生，這些部門工作人員的危機(jī)防范意識(shí)有所下降。部分單位還存在本位主義思想，更增加了指揮協(xié)調(diào)的難度。

3.旅游應(yīng)急指揮平臺(tái)軟件建設(shè)滯后，信息傳遞不及時(shí)。應(yīng)急指揮手段既包括指揮者實(shí)施指揮所使用的設(shè)備、工具器材，也包括使用這些技術(shù)設(shè)備的方式、方法。先進(jìn)的應(yīng)急指揮設(shè)備是構(gòu)成應(yīng)急指揮手段的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)揮指揮者的主觀能動(dòng)性，提高他們使用硬件設(shè)備的方法、手段和技能是提高應(yīng)急指揮效能的關(guān)鍵因素。為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，地方政府各部門購置了大量的應(yīng)急指揮設(shè)備，建立了110、120、119、旅游應(yīng)急指揮平臺(tái)等多種應(yīng)急指揮平臺(tái)。但各指揮平臺(tái)獨(dú)立建設(shè)運(yùn)營(yíng)，信息資源無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，形成了數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島。應(yīng)急指揮平臺(tái)重視硬件建設(shè)，忽視軟件建設(shè)，重建設(shè)、輕維護(hù)使用，導(dǎo)致只能利用指揮平臺(tái)的信息傳遞功能，沒有拓展信息搜集、處理、研判功能，未能體現(xiàn)信息集成優(yōu)勢(shì)，造成資源極大浪費(fèi)。

4.旅游應(yīng)急指揮隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不高。旅游應(yīng)急指揮隊(duì)伍可以分為指揮員、參謀人員、被指揮者等幾種類型。從當(dāng)前應(yīng)急指揮的實(shí)踐來看，旅游應(yīng)急指揮員一般由當(dāng)?shù)卣止苈糜蔚男姓I(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。他們大多沒有接受系統(tǒng)、正規(guī)指揮理論學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，缺乏信息化條件下聯(lián)合指揮的能力。指揮員習(xí)慣依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行指揮，忽視專家的輔助決策作用，指揮帶有很大隨意性，往往出現(xiàn)指揮失誤。

旅游應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是臨時(shí)組成的，指揮員與參謀人員之間存在相互磨合的適應(yīng)期，參謀人員受自身專業(yè)背景和能力所限，很難從應(yīng)急指揮的全局去考慮問題，為指揮員提供有價(jià)值的決策參考意見。當(dāng)前，我國(guó)突發(fā)公共事件處置力量的主要力量是軍隊(duì)、公安、武警、消防等部門，還沒有成立專業(yè)的旅游應(yīng)急處置隊(duì)伍。

三、提高地方政府旅游應(yīng)急水平的對(duì)策建議

1.設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，明確人員結(jié)構(gòu)。現(xiàn)場(chǎng)指揮部是為處置旅游突發(fā)事件建立的臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)，是實(shí)施旅游應(yīng)急指揮的基本保障，在整個(gè)指揮體系中具有承上啟下的作用，是直接具體實(shí)施指揮的機(jī)構(gòu)，其建立直接關(guān)系到旅游應(yīng)急指揮的成敗。[2]現(xiàn)場(chǎng)指揮部一般由現(xiàn)場(chǎng)指揮官、指揮參謀人員、保障人員和機(jī)動(dòng)人員組成?，F(xiàn)場(chǎng)指揮官一般由事發(fā)地旅游主管部門的正職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副指揮官的人數(shù)應(yīng)充分考慮處置行動(dòng)的規(guī)模、處置難度、參與處置的部門類別和各方面處置力量的協(xié)同配合等因素綜合考慮?，F(xiàn)場(chǎng)指揮官的設(shè)立可借鑒廣東省的成功經(jīng)驗(yàn)。2014年廣東省率先在全國(guó)制定并實(shí)施《廣東省突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮官制度實(shí)施（辦法）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》中規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)指揮官的設(shè)立原則、職權(quán)與職責(zé)、培訓(xùn)與任命、評(píng)估與獎(jiǎng)懲等一整套管理制度。各級(jí)地方政府可參照借鑒這一成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本地區(qū)、旅游行業(yè)特點(diǎn)設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部指揮官，為提高旅游應(yīng)急指揮水平提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。指揮參謀人員是指揮官集思廣益、發(fā)號(hào)施令不可缺少的得力助手。參謀人員的主要職責(zé)是選擇現(xiàn)場(chǎng)指揮部地點(diǎn)，調(diào)查分析預(yù)測(cè)現(xiàn)場(chǎng)情況，搜集現(xiàn)場(chǎng)信息，擬定處置方案，反饋處置行動(dòng)，傳達(dá)指揮指令等。參謀人員可選任處置部門中的專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任，也可建立專家咨詢庫，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，選調(diào)相關(guān)方面專家，為處置行動(dòng)提供智力支持?，F(xiàn)場(chǎng)保障人員主要是為應(yīng)急指揮提供治安警戒、后勤保障、醫(yī)療救助等各種保障的工作人員。保障人員可根據(jù)應(yīng)急指揮的實(shí)際情況抽調(diào)有關(guān)部門的專業(yè)力量組成。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)隨時(shí)可能遇到的事態(tài)突變，防止事態(tài)惡化，現(xiàn)場(chǎng)指揮部設(shè)立之后應(yīng)該建立具有極強(qiáng)應(yīng)變能力的機(jī)動(dòng)分隊(duì)，隨時(shí)接受現(xiàn)場(chǎng)指揮官命令，應(yīng)付突變，扭轉(zhuǎn)不利局面。機(jī)動(dòng)人員是應(yīng)對(duì)突變情況的后備力量，不到關(guān)鍵時(shí)刻，不可輕易動(dòng)用。

2.建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。旅游突發(fā)事件應(yīng)急指揮涉及不同領(lǐng)域和部門，“需要不同部門之間相互配合、互通有無、信息共享、功能互補(bǔ)、資源整合、共同行動(dòng)”。[3]地方政府在應(yīng)對(duì)旅游突發(fā)事件過程中，要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)各相關(guān)部門的力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。市縣兩級(jí)旅游行政管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本地實(shí)際情況，調(diào)查研究，制定本地區(qū)的旅游應(yīng)急方案，提高方案的可操作性、針對(duì)性，形成完備的預(yù)案體系。各級(jí)旅游主管部門要指導(dǎo)旅游企業(yè)建立突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)構(gòu)，制定預(yù)案，指定應(yīng)急處置指揮員，形成政府、社會(huì)組織、旅游企業(yè)、游客等多主體共同參與的應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)體系。地方政府及旅游行政主管部門要加大應(yīng)急指揮的資金投入力度，安排專項(xiàng)資金開展應(yīng)急預(yù)案演練，提高公民和全社會(huì)的旅游危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能。

3.完善旅游突發(fā)事件應(yīng)急指揮平臺(tái)。2016年10月，國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮平臺(tái)正式啟動(dòng)?！捌脚_(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)旅游業(yè)運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，承擔(dān)著旅游應(yīng)急處置指揮中心的職責(zé)?！盵4]當(dāng)前，國(guó)家旅游局正在安排部署全國(guó)各省、市旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮平臺(tái)對(duì)接工作，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)測(cè)指揮平臺(tái)。在實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上還應(yīng)做好以下工作：一是做好旅游應(yīng)急指揮平臺(tái)與公安消防、醫(yī)療救援等相關(guān)平臺(tái)的對(duì)接?！爸С侄喾N接入方式的特性，具備跨部門信息互聯(lián)互通的功能，具備接入多種數(shù)據(jù)和音頻、視頻信號(hào)源的能力。通過通信互聯(lián)互通功能，為指揮部門提供現(xiàn)場(chǎng)處置協(xié)調(diào)的技術(shù)支持，打破現(xiàn)場(chǎng)處置各自為戰(zhàn)的局面?！盵5]二是要狠抓平臺(tái)軟件的開發(fā)和維護(hù)，保障平臺(tái)正常運(yùn)行和完成特定功能所需要的各種計(jì)算機(jī)程序、相應(yīng)的數(shù)據(jù)和文檔資料。[3]要進(jìn)一步拓展平臺(tái)的功能，在充分發(fā)揮平臺(tái)信息采集功能之外，進(jìn)一步拓展信息的分析、處理功能。各種數(shù)據(jù)上傳到平臺(tái)之后，系統(tǒng)對(duì)這些信息進(jìn)行處理，幫助現(xiàn)場(chǎng)指揮員人員評(píng)估形勢(shì)，發(fā)布預(yù)警，為正確、及時(shí)、有效處置提供可靠依據(jù)。

4.打造高素質(zhì)的旅游應(yīng)急指揮專業(yè)隊(duì)伍。一是以繼續(xù)教育為主培訓(xùn)旅游應(yīng)急指揮員。培訓(xùn)“與系統(tǒng)的學(xué)位教育相比，培訓(xùn)更重視實(shí)踐技能的訓(xùn)練，具有很強(qiáng)的問題導(dǎo)向，培訓(xùn)的材料往往要隨著所要解決問題的變化而變化，具有較大的靈活性”，[6]是提高指揮員指揮業(yè)務(wù)素質(zhì)的有效途徑。地方政府可以依托國(guó)內(nèi)高校和科研單位的應(yīng)急管理研究及教學(xué)機(jī)構(gòu)開展應(yīng)急指揮方面的學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)工作。各級(jí)黨校、行政干部學(xué)院要在領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)課程體系中加入應(yīng)急指揮方面的課程，舉辦應(yīng)急指揮專題培訓(xùn)班，補(bǔ)齊領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急指揮知識(shí)短板。指揮員要隨社會(huì)形勢(shì)的變化不斷更新完善知識(shí)，著力提高應(yīng)急指揮專業(yè)能力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、環(huán)境適應(yīng)能力、執(zhí)行能力、協(xié)作能力，錘煉堅(jiān)強(qiáng)的心理素質(zhì)。[7]指揮員要摒棄一味憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)開展工作的思路，善于利用先進(jìn)的指揮自動(dòng)化設(shè)備，把經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)技術(shù)密切結(jié)合，發(fā)揮互補(bǔ)作用，適應(yīng)旅游應(yīng)急指揮實(shí)踐的需要。指揮員要發(fā)揮專家的“外腦”作用，利用專家的專業(yè)特長(zhǎng)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高指揮科學(xué)化水平，降低指揮風(fēng)險(xiǎn)。二是組建指揮專業(yè)人才隊(duì)伍。招募應(yīng)急指揮人員堅(jiān)持專兼職相結(jié)合的原則，既要考慮短期人才需求，又要兼顧長(zhǎng)期人才需求，重點(diǎn)選拔具有專業(yè)知識(shí)背景的應(yīng)急指揮人才。在招募專職應(yīng)急指揮人才的同時(shí)，加強(qiáng)與高等院校、研究院所的合作交流，采取聘請(qǐng)、顧問和科技合作等柔性手段引進(jìn)旅游應(yīng)急專業(yè)人才，組建合格的兼職應(yīng)急管理隊(duì)伍，[8]形成專兼職相互結(jié)合，有效、合理的應(yīng)急管理人才儲(chǔ)備機(jī)制。

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責(zé)任編輯：徐 芳

F592

A

1674-1676（2017）03-0102-03

吉蘭蘭（1986- ），女，山西高平人，山西旅游職業(yè)學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系教師，研究方向?yàn)檎C(jī)管理、旅游管理。吉 鵬（1985- ），男，山西陽高人，山西警察學(xué)院公安管理系講師，研究方向?yàn)楣仓笓]、公安學(xué)基礎(chǔ)理論。