閆鋒

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

論信訪治理的法治化路徑

閆鋒

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

信訪是我國獨(dú)具特色的一項(xiàng)制度，具有聯(lián)系群眾、權(quán)力監(jiān)督、化解糾紛和權(quán)利救濟(jì)的功能，在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧和國家治理方面發(fā)揮著非常重要而又無法替代的作用。然而，在各種社會矛盾和社會問題集中爆發(fā)的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，信訪的功能并未充分發(fā)揮，反而陷入權(quán)責(zé)失衡、救濟(jì)不力和成本過高等困境。為此，必須加快信訪制度改革，有計(jì)劃有步驟地將信訪納入法治運(yùn)行的軌道，實(shí)現(xiàn)信訪治理的法治化，最大程度地發(fā)揮其功能，這對于化解社會矛盾和糾紛，維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧具有重要意義。

信訪治理；法治化；路徑

改革開放以來，我國逐漸進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生著前所未有的深刻變革，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化、利益關(guān)系的復(fù)雜化、價(jià)值觀的多元化和社會階層的多樣化，這都不可避免地誘發(fā)各種社會矛盾和社會問題的爆發(fā)，嚴(yán)重威脅著社會的穩(wěn)定和諧。而社會矛盾和社會問題的解決并不能“以沖突的手段發(fā)泄到?jīng)_突的對立面上，它還可以發(fā)泄到某個(gè)替代目標(biāo)上或是通過某種替代的手段、方法來發(fā)泄?！盵1]我國的信訪制度便是一種很好的替代手段、方法，在解決社會矛盾和社會問題的實(shí)踐中起著十分獨(dú)特的作用，是我國國家治理體系中一個(gè)重要的制度安排。信訪制度往往因其自身的局限而具有一定的“人治”痕跡，這與我國全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家明顯不符。因此，信訪解決社會矛盾和社會問題應(yīng)該運(yùn)用法治思維和法治方式，將信訪治理納入法治的理性軌道，實(shí)現(xiàn)信訪治理的法治化。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。[2]這為我國信訪制度的改革指明了方向。信訪法治化是把法治理念貫穿于信訪的各個(gè)環(huán)節(jié)，以法治思維和法治方式考慮和解決各類信訪問題，使信訪真正納入法治化的軌道。信訪治理法治化是我國國家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)容，是我國信訪改革的基本方向，是全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本要求，對于構(gòu)建社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安具有十分重要的意義。

一、轉(zhuǎn)變信訪觀念，提高信訪的法治意識

信訪是我國溝通國家機(jī)關(guān)與人民群眾關(guān)系，密切聯(lián)系群眾，實(shí)施社會監(jiān)督的一項(xiàng)政治制度。隨著社會轉(zhuǎn)型的加快和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各種社會矛盾和問題不斷爆發(fā)，利益受到侵犯的群眾大都通過信訪的渠道尋求權(quán)利救濟(jì)，從而導(dǎo)致信訪的功能不斷擴(kuò)大，具有了化解糾紛、解決矛盾和救濟(jì)權(quán)利的功能，成為一種重要的行政性救濟(jì)制度。由于受封建文化的影響，訪民心中的“青天”情結(jié)根深蒂固地存在著，相信總會有主持正義的“清官”。當(dāng)自己利益受損時(shí)總是到上級機(jī)關(guān)甚至到北京去上訪，希望有“青天”為自己作主，上級機(jī)關(guān)或者領(lǐng)導(dǎo)者的過問往往使問題很快被解決，從而造成了“信訪不信法”、“信上不信下”的局面，具有濃重的“人治”色彩。同時(shí)，又容易造成信訪的不斷升級，省訪、京訪、纏訪、鬧訪和群體訪等非法信訪不斷涌現(xiàn)，威脅著社會的穩(wěn)定和正常秩序。

為了有效地發(fā)揮信訪化解糾紛的功能，維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧，必須解決當(dāng)前信訪實(shí)踐中存在的一些“人治”現(xiàn)象。一是要轉(zhuǎn)變訪民的信訪觀念，擺脫“青天”情結(jié)、“清官”思想的束縛?！扒嗵臁鼻榻Y(jié)、清官思想是自古以來廣大民眾普遍存在的一種政治心理，并未隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得以消除，時(shí)至今日，仍然積淀在廣大民眾的心理底層并支配著人們的行為，這也是我國信訪產(chǎn)生的重要因素之一?！霸谌藗冃闹?，清廉的官員們就是一些如同神一般的人。他們無所不能、無所不敢、明察秋毫并且?guī)缀跏菦]有缺點(diǎn)的?！盵3]因此，當(dāng)民眾自身權(quán)益受到損害或者負(fù)冤含屈并且感到孤立無援時(shí)首先想到的是無所不能的神一般的“清官”，把所有的希望甚至生存的希望都寄托于人格化權(quán)威的“清官”身上，“清官”思想就這樣被一代一代傳承下來，千年流播，傳頌不絕。當(dāng)然，濃重的“青天”情緒、“清官”思想是封建專制社會的產(chǎn)物，是對政治權(quán)力的極度崇拜，是對“青天”、“清官”的非理性膜拜，是一種典型的“人治”方式，與現(xiàn)代社會的民主政治、法治建設(shè)和程序正義相悖。所以，要打破民眾對“青天”、“清官”的幻想，學(xué)會運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身的權(quán)益；要摒棄“人治”的思維慣性，大力提倡法治思維，讓上訪者依法逐級向上反映問題，尋求權(quán)利的救濟(jì)。二是要轉(zhuǎn)變信訪機(jī)構(gòu)、信訪領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的信訪觀念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式考慮、解決來信來訪問題，依法登記人民群眾反映的各類信訪問題，有序地引導(dǎo)上訪者運(yùn)用法律的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)；上級信訪機(jī)關(guān)和信訪領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真對待群眾的信訪事項(xiàng)，不要簡單地武斷地采用直接批示、電話指示等行政手段干預(yù)信訪問題，應(yīng)該通過大量的調(diào)查研究，真正搞清楚信訪問題的前因后果，按照法律和制度的規(guī)定依法受理、處理各類信訪事項(xiàng)，徹底改變上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部直接過問、插手的行政做法，將信訪逐步納入法治化的軌道。通過轉(zhuǎn)變信訪觀念，上訪者依法向上反映問題，信訪機(jī)關(guān)和信訪干部依法受理、處理信訪事項(xiàng)，不斷提高信訪的法治意識，有利于推進(jìn)信訪法治化的進(jìn)程。

二、普及法律知識，實(shí)施法律救濟(jì)的方式

具有中國特色的信訪制度是我國國家治理體系的一個(gè)重要制度，承載著廣大人民群眾對政府的信任和信賴。信訪具有化解糾紛、解決矛盾和救濟(jì)權(quán)利的重要功能，是司法糾紛化解機(jī)制的重要補(bǔ)充，與司法并不抵觸。信訪和司法兩者可以形成合力，共同化解社會轉(zhuǎn)型期各種突出的問題和糾紛，以維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧。信訪化解社會糾紛必須考慮到政府的治理效能，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的權(quán)益，而這需要通過信訪治理的法治化才能實(shí)現(xiàn)。信訪治理法治化的前提是法律知識的普及，法治意識的普遍提高，就是廣大人民群眾必須知法、懂法、守法和用法，當(dāng)自身的權(quán)利受到損害或者部分權(quán)利受到損害時(shí)要敢于并善于運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身的權(quán)益，讓法律成為化解糾紛的重要方式和慣用方式。

為了有效地維護(hù)自身的權(quán)利或者盡快地救濟(jì)業(yè)已受損的權(quán)利，有不少上訪者采用了越級上訪、群體訪、纏訪、鬧訪和節(jié)日訪等非法信訪的形式，給社會的穩(wěn)定和正常的社會秩序帶來了隱患。減少或者避免非法信訪，要學(xué)會用法律的方式解決問題、化解糾紛。一是要宣傳法律知識，運(yùn)用法律救濟(jì)權(quán)利。法律是由國家制定或認(rèn)可的一種具有普遍約束力的行為規(guī)范，它規(guī)定了公民的各種權(quán)利，是維護(hù)公民權(quán)利的有效工具。法律因其客觀性、公正性而成為調(diào)整社會關(guān)系和解決糾紛的一個(gè)重要方式，也是現(xiàn)代國家治理的一個(gè)重要手段。改革開放以來，我國法制建設(shè)已取得了長足的進(jìn)展，逐步形成了一套以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。然而，現(xiàn)實(shí)生活中法律實(shí)施的情況不容樂觀，廣大民眾不是首選法律來處理各種問題和糾紛，而是千方百計(jì)地尋求社會關(guān)系或者直接轉(zhuǎn)向信訪部門。所以，要運(yùn)用各種大眾傳媒向全社會廣泛宣傳法律，營造學(xué)法、用法的良好社會氛圍，使之成為化解糾紛和救濟(jì)權(quán)利的一個(gè)重要方式。二是要大力宣傳信訪法律法規(guī)及其相關(guān)知識，讓人民群眾了解通過信訪實(shí)行權(quán)利救濟(jì)的法定程序，搞清楚哪些是正常的權(quán)利救濟(jì)途徑，哪些是非法的權(quán)利救濟(jì)途徑，引導(dǎo)權(quán)利受損的上訪者通過正常的信訪程序依法表達(dá)訴求，實(shí)行權(quán)利的救濟(jì)，讓法治思維和法治方式成為解決信訪問題的主導(dǎo)。三是信訪干部和工作人員要善于運(yùn)用法律處理信訪問題，要熟練掌握信訪法律法規(guī)以及有關(guān)政策，在上訪者反映問題、表達(dá)合理訴求時(shí)，要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的程序依法登記，屬于信訪部門管理范圍的要及時(shí)受理、處理。當(dāng)遇到涉法涉訴等不屬于信訪部門管理范圍的事項(xiàng)時(shí)，信訪工作人員要耐心細(xì)致地向來訪者講解信訪法律法規(guī)及其相關(guān)程序，有序地將其引導(dǎo)到司法部門，使其通過法律實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)，從而實(shí)行訴訟與信訪的分離。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》明確指出：“實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理?！盵4]這樣，不但可以大大減少信訪部門和信訪工作人員的工作壓力，而且可以不斷地提高信訪治理的法治化水平。

三、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高信訪治理的能力

提高信訪治理能力，實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化，離不開一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種矛盾相互交織，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，這無疑增加了處理問題的難度，也對各級干部隊(duì)伍的能力提出了更高的要求。各級干部隊(duì)伍既要有為人民服務(wù)的意識，又要有為人民服務(wù)的能力；既要熟練掌握相關(guān)的法律法規(guī)，又要有運(yùn)用其解決問題的能力；既要有科學(xué)決策決斷的能力，又要有協(xié)調(diào)溝通的能力。為此，各級機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍要加強(qiáng)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)管理、法律和公共政策等方面的知識，不斷提高其綜合能力，以有效應(yīng)對、處理各類突發(fā)的社會問題，確保問題消弭于萌芽狀態(tài)。

加強(qiáng)各級干部隊(duì)伍的建設(shè)，是提高信訪治理能力的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)各級行政機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)。信訪問題的發(fā)生往往與各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的作風(fēng)或者處理不當(dāng)有關(guān)?！爱?dāng)群眾滿懷信任向黨和政府部門求助時(shí)，機(jī)關(guān)內(nèi)部不應(yīng)有的形式主義、官僚主義、推諉拖拉、相互扯皮等風(fēng)氣不但使問題得不到及時(shí)解決，甚至還引發(fā)了信訪衍生問題?！盵5]因此，要定期舉行干部培訓(xùn)，加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，提高政治素養(yǎng)，消除各種不正之風(fēng)，增強(qiáng)為人民服務(wù)的意識，切實(shí)解決群眾的實(shí)際問題；要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，掌握各種法律法規(guī)及其政策，妥善處理群眾反映的問題，不要因其拖延、干部隊(duì)伍自身的問題或處理不公等原因而導(dǎo)致群眾上訪甚至反復(fù)地上訪，要善于運(yùn)用法律法規(guī)化解糾紛，將問題消滅于萌芽之中。二是加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，提高辦案質(zhì)量。要堅(jiān)決革除司法機(jī)關(guān)及其隊(duì)伍存在的官僚主義作風(fēng)，及時(shí)地依法接待和處理各種案件，防止涉法涉訴案件流向信訪渠道，減少信訪部門的負(fù)荷。通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等形式提高司法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力，公正公平地處理各類案件，提高辦案的質(zhì)量，樹立法律的權(quán)威，提高司法的公信力。三是加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其工作人員處理問題不當(dāng)或者不公時(shí)，群眾會毫不猶豫地選擇信訪途徑以尋求權(quán)利的救濟(jì)。此時(shí)，信訪部門及其工作人員的態(tài)度、能力對于問題的解決尤為重要，關(guān)系到能否及時(shí)、公正地處理群眾反映的問題。信訪工作人員要通過不間斷的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高信訪隊(duì)伍的應(yīng)急處理能力、溝通協(xié)調(diào)能力和依法處理問題的能力等。對待上訪者反映的問題要認(rèn)真對待，及時(shí)處理，態(tài)度要真誠，方式要妥當(dāng)，具體問題具體分析，涉法涉訴方面的案件要逐步引導(dǎo)到司法部門，同時(shí)，和司法部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)以確保案件的公正公平解決；屬于信訪部門的事項(xiàng)，信訪工作人員要按照法律法規(guī)及其規(guī)定加以處理，誰主管誰負(fù)責(zé)，強(qiáng)化問責(zé)制度，以免造成信訪的不斷反復(fù)和非法信訪。

四、加快信訪立法，實(shí)行信訪制度化管理

建立一部科學(xué)的、統(tǒng)一的、完備的信訪法是實(shí)現(xiàn)信訪制度化管理的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)信訪治理法治化的基礎(chǔ)?！靶旁L機(jī)構(gòu)龐雜，重疊交錯(cuò)，權(quán)力有限而效能不足，各級信訪依然量大勢猛，公私成本居高不下”[6]等嚴(yán)峻的信訪態(tài)勢，信訪法律法規(guī)的不完善、非法信訪的大量涌現(xiàn)和全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略都要求盡快制定一部權(quán)威性的信訪法。考察我國信訪制度的歷史可以發(fā)現(xiàn)，1995年《信訪條例》制定之前，我國處理信訪問題的依據(jù)是各級機(jī)關(guān)制定的政策、規(guī)定和意見等規(guī)范，這些規(guī)范較為零散、滯后，無法適應(yīng)信訪部門繁重的工作和復(fù)雜形勢。1995年，國務(wù)院制定了《信訪條例》，這是我國第一部真正意義上的信訪法規(guī)，標(biāo)志著我國信訪走向制度化管理。2005年頒布了新修訂的《信訪條例》，則是我國當(dāng)前信訪領(lǐng)域運(yùn)行的最高的法律規(guī)范，但這畢竟只是一部行政性法規(guī)，并不是經(jīng)過全國人大制定的國家法律，其效力較低。這樣，容易造成有些國家機(jī)關(guān)處理信訪問題時(shí)沒有真正的法律依據(jù)，也會限制信訪化解糾紛、救濟(jì)權(quán)利功能的發(fā)揮。所以，亟須制定一部完備的科學(xué)的信訪法以解決信訪法律滯后的問題，也可為我國信訪治理的法治化提供法律依據(jù)。

信訪事項(xiàng)中最突出的問題是上訪者的合法權(quán)利受到不同程度的侵害，而現(xiàn)行的各類法律法規(guī)未能有效地保護(hù)、救濟(jì)上訪者的權(quán)利。因此，制定信訪法的基本精神是全面地保護(hù)信訪當(dāng)事人的各類權(quán)利，兼顧各方的權(quán)利訴求。確保信訪立法的科學(xué)完備除了遵循信訪立法的基本精神，還應(yīng)該做好以下方面：一是要發(fā)揚(yáng)民主的作風(fēng)。要虛心聽取法學(xué)、行政學(xué)和管理學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域的專家、學(xué)者的意見和建議，實(shí)行開門立法、開放立法，集思廣益，把各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面的智慧都集中起來，為制定一部科學(xué)的完備的信訪法提供良好的條件；要在信訪法制定的不同階段召開不同的信訪立法聽證會，聽取社會、信訪當(dāng)事人和公民等各方的呼聲，廣泛征求民意，盡量制定一部反映各方訴求，照顧各方利益的信訪法。二是提高信訪法的效力。信訪法應(yīng)由我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會制定，并將其列入國家法律的范圍，使之成為我國信訪問題處理的最高效力的法律規(guī)范。三是明確信訪部門及信訪當(dāng)事人的權(quán)責(zé)。要明確信訪部門的權(quán)利及其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。為了有效地快速地處理信訪問題，信訪法必須明確規(guī)定信訪部門及其工作人員的具體權(quán)利，并且是實(shí)體性權(quán)利，如調(diào)查權(quán)、處理權(quán)和責(zé)任追究權(quán)等。同時(shí)要明確信訪處理過種中出現(xiàn)疏忽、失職或者錯(cuò)誤應(yīng)承擔(dān)的各類責(zé)任。對于信訪當(dāng)事人的合法權(quán)利，信訪法要清晰地標(biāo)明，如依法信訪的權(quán)利、參與信訪處理的權(quán)利和復(fù)查請求的權(quán)利等。此外，要制定出信訪部門和信訪當(dāng)事人權(quán)利的具體保障措施。四是明確信訪受理的范圍和信訪的程序。權(quán)益受損的群眾受“青天”、“清官”思想的影響，大多采用信訪的渠道尋求權(quán)利救濟(jì)，使信訪部門不堪重負(fù)，壓力重重。為此，信訪法要明確規(guī)定上訪者反映的問題哪些可以進(jìn)入信訪渠道，哪些不能進(jìn)入信訪渠道，對于不屬于信訪范圍的不要簡單地粗暴地拒絕，要通過法律宣傳和反映問題的性質(zhì)引導(dǎo)到其他權(quán)利救濟(jì)的渠道。信訪法要明確信訪的法定程序，上訪者必須依據(jù)法定程序表達(dá)自己的合理訴求，實(shí)行權(quán)利的救濟(jì)，比如依法登記、逐級上訪等。如有違背信訪法規(guī)定的程序進(jìn)行越級上訪、集體訪，要不厭其煩地做好上訪者的思想工作，引導(dǎo)其依法逐級上訪；對于鬧訪、纏訪和利益訪等非法信訪要堅(jiān)決打擊，防止“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”現(xiàn)象的頻現(xiàn)，以維護(hù)社會的穩(wěn)定和正常的社會秩序。

信訪治理的法治化是我國國家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分，是我國信訪制度改革的基本方向，也是落實(shí)中國共產(chǎn)黨以人為本、執(zhí)政為民理念的基本要求。要把法治思維和法治方式貫穿于信訪的各個(gè)程序各個(gè)環(huán)節(jié)，打造公開、公平和公正的信訪制度，形成暢通無阻的利益訴求渠道，建立良好的利益訴求反饋渠道，把社會問題的解決和社會糾紛的化解全面納入法治軌道，不斷提高我國信訪治理的法治化水平，從而推動我國國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程。

[1]宋林飛.西方社會學(xué)理論[M].南京:南京大學(xué)出版社，2001：116.

[2]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-10-23.

[3]王 君.從古代清官文化看傳統(tǒng)法理的困境―徐忠明《法學(xué)與文學(xué)之間》一書讀后感[J].民主與科學(xué)，2005（2）：48.

[4]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-03-19.

[5][6]閆 鋒.當(dāng)前我國信訪存在的主要問題及其治理對策[J].中州學(xué)刊，2014（9）：89，87.

責(zé)任編輯：徐 芳

D926.2

A

1674-1676（2017）03-0091-04

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會安全閾理論與我國信訪治理現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號：2016BZZ005）；河南省教育廳人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“社會安全閾理論視域下我國信訪問題研究”（項(xiàng)目編號：2015-GH-540）。

閆 鋒（1976- ），男，河南鹿邑人，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化與廉政建設(shè)。