行政不作為國家賠償責(zé)任探析
2017-04-11 07:53:28武晨
山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報 2017年2期
武 晨
(山西國際商務(wù)職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031)
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【法學(xué)縱橫】
行政不作為國家賠償責(zé)任探析
武 晨
(山西國際商務(wù)職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031)
行政不作為是指行政主體以消極的方式違反行政作為義務(wù)的行政行為，是行政主體不履行法定職責(zé)的表現(xiàn)，因此，追究行政主體不作為的國家賠償責(zé)任，是控制行政主體不作為、督促其履行行政作為義務(wù)的重要手段之一。文章以行政不作為的國家賠償責(zé)任為研究對象，對行政不作為國家賠償中涉及到的基本理論問題及實踐中存在的典型問題作了深入探討。在國家賠償?shù)乃痉▽嵺`中存在三個典型問題:行政不作為的國家賠償程序適用、舉證責(zé)任的分擔(dān)和賠償責(zé)任的承擔(dān)，文章通過對行政不作為國家賠償責(zé)任問題進行系統(tǒng)地研究，提出建立和完善行政不作為國家賠償責(zé)任監(jiān)督機制的構(gòu)想。
行政不作為；國家賠償；賠償責(zé)任
一、行政不作為國家賠償責(zé)任的基本理論
(一)行政不作為概述
1.行政不作為的概念界定。在我國，學(xué)界對行政不作為的理解各有不同:(1)行政不作為指行政主體故意不改變?nèi)魏涡姓袨椋蛘呔S持現(xiàn)有的法律狀態(tài)，其中包括拒絕行政相對人的合理申請、不予答復(fù)等，這種說法主要是根據(jù)行政行為是否改變現(xiàn)有的法律關(guān)系；(2)行政不作為違法是指行政主體應(yīng)該積極的去執(zhí)行某種法定義務(wù)和職責(zé)，但是，在能夠履行該義務(wù)和職責(zé)的情況下，行政主體卻未履行的行政行為狀態(tài)；(3)行政不作為是指行政主體不僅沒有積極履行其作為社會管理者的法定義務(wù)，更沒有對行政相對人做出任何外部表示的行政行為。從上述可知，我國制定法未對行政不作為的概念做出明確清晰的規(guī)定，而且在理論界學(xué)者們也是見仁見智，各有不同表述。[1]
2.行政不作為的特征。通過對行政不作為進行概念界定之后，就需要進一步探討其特征。筆者認(rèn)為，行政不作為應(yīng)具備以下四個特征:(1)違法性。從法律結(jié)果上來說，行政不作為是對法定作為義務(wù)的違反和不履行，所以它必定是違法的。這種違法性會致使行政法律關(guān)系中行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的改變，進而引起相關(guān)的法律評價。任何對行政不作為界定的條件都是其違背了有關(guān)的義務(wù)或職責(zé)，換言之，對行政不作為現(xiàn)象研究的前提特指的是一種違法行為，對于那種擁有自由裁量權(quán)的行政主體在其權(quán)限范圍內(nèi)的拒絕，我們不將其評價為行政不作為，它不是違法的，它是被法律所允許的合法行政行為。違法性是研究行政不作為的前提和基礎(chǔ)，是行政不作為最根本的特征。(2)消極性。行政不作為消極形態(tài)主要體現(xiàn)為不予回復(fù)、不予理會、遲延履行等情況。不予回復(fù)是一種經(jīng)典的行政不作為，往往是由于行政機關(guān)沒有回復(fù)行政相對人的申請。具體而言，當(dāng)行政相對人依照法律的規(guī)定請求行政主體履行某一義務(wù)時，行政主體并沒有在合理的期限內(nèi)及時做出回復(fù)。無論行政相對人的申請是否能得到確定，行政主體都應(yīng)當(dāng)對該申請做出相應(yīng)的回應(yīng)，行政主體連這最起碼的要求都沒有履行。此時，行政主體違背了法律的規(guī)定，屬于完全程度的行政不作為。[2]從社會經(jīng)濟效益和行政效率的角度來看，此種作為浪費了社會資源和成本，不能很好地保護公民、法人或其他社會組織的合法利益。這種超過法定的合理期間才回復(fù)或者直接不予回復(fù)，均對行政相對人產(chǎn)生消極的影響，因此構(gòu)成行政不作為。(3)隱藏性。對于行政不作為這種無具體行政行為的狀態(tài)，法律是難以發(fā)現(xiàn)和評價的。行政不作為很重要的一個方面是在于主觀意識方面的故意或過失不履行，再加上社會中各種復(fù)雜的社會法律關(guān)系，其行政不作為行為就很難被普通公眾發(fā)現(xiàn)。實踐中，由于我國公民法律意識淡薄，加上行政不作為的隱蔽性特征，行政不作為所造成的損害難以被察覺。在一般的情形下，只有在遭受到行政不作為的直接侵害，使得行政相對人的合法權(quán)益受損并導(dǎo)致一定的損失所引起行政糾紛時，行政主體受到的消極法律評價才會被確定。特別是發(fā)生的一些直接侵害公共利益的行政不作為案件，更難以被發(fā)現(xiàn)，法律監(jiān)管機關(guān)往往難以對這種不作為案件調(diào)查取證，只有當(dāng)產(chǎn)生難以彌補的損害時，司法機關(guān)才會被動的對其啟動懲戒機制。(4)法律擬制性。法律擬制制度是指由于法律在一定程度賦予其適當(dāng)?shù)姆傻匚唬乖眷o止的并不具備任何表形形態(tài)的，為了以實現(xiàn)明確法律關(guān)系和法律后果目的的制度。以行政不作為與行政(作為)行為的相似性為出發(fā)點，對照行政(作為)行為的法律規(guī)定，將行政不作為這種事實上無行為的情況予以法律上的規(guī)定，為了對這種不作為做出合適的法律評價并進行相應(yīng)的責(zé)任追究，將該不作為認(rèn)定是一種具有法律意義的行為，從而保護相關(guān)當(dāng)事人的利益。
(二)行政不作為國家賠償?shù)膬?nèi)涵
行政不作為的國家賠償[3]包含兩個方面:(1)國家對哪些行政不作為造成的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，即對行政不作為進行分類，什么樣的行政不作為是國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的，什么樣的行政不作為是國家不承擔(dān)責(zé)任的。(2)在國家承擔(dān)責(zé)任的行政不作為中，什么樣的損害是可以獲得國家賠償?shù)模裁礃拥膿p害是不能夠獲得國家賠償?shù)?。比如，文化、政治?quán)利受到損害是否可以獲得賠償，直接侵權(quán)人和行政不作為同時存在時責(zé)任分配的問題等等。
(三)行政不作為國家賠償責(zé)任的必要性
1.督促公權(quán)力主體積極作為。中國作為一個有著兩千年封建帝制傳統(tǒng)的國家，官本位思想至今仍然是存在于行政機關(guān)的一大頑疾。因此，將行政不作為納入國家賠償一方面是通過法律明確將行政機關(guān)消極履行法定義務(wù)的行為以引起行政機關(guān)的高度關(guān)注；另一方面，也有利于通過將受害人獲得賠償?shù)臋?quán)利予以正當(dāng)化而更好地保護相對人的合法權(quán)益并鼓勵他們以法律為武器保護自己，同時也是對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督與敦促。這樣一旦行政主體因為沒有及時積極履行義務(wù)給行政相對人造成損害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，從而有利于行政主體認(rèn)真積極地履行職責(zé)。
2.充分保障公民合法權(quán)益。將行政不作為納入國家賠償也是現(xiàn)階段行政執(zhí)法實踐的需要。由于行政機關(guān)疏于執(zhí)法，一樁樁原本可以避免的沾滿受害人血淚控訴的事件正時時拷問著行政機關(guān)的執(zhí)法能力與執(zhí)法力度。當(dāng)與公民生命健康安全息息相關(guān)的食物和工作環(huán)境都無從保障的情況下，相對人沒有理由不去質(zhì)疑在其他領(lǐng)域行政機關(guān)的執(zhí)法狀況。因此，通過將行政不作為納入國家賠償能夠?qū)π姓C關(guān)履行行政職責(zé)構(gòu)成法律的威懾，使其不敢不為，不敢不當(dāng)為。
3.完善我國國家賠償法律體系。行政不作為的主體和國家賠償制度的主體是一致的，都是國家機關(guān)及其工作人員。行政不作為的違法行政不作為和對公民造成損害的結(jié)果與國家賠償制度是一致的。行政主體依法應(yīng)當(dāng)履行某種義務(wù)，可能履行但卻未履行，這顯然是一種失職違法行為。同時，行為不作為若對公民造成了損害，理應(yīng)獲得賠償。這些全部符合我國國家賠償制度。所以，把行政不作為納入國家賠償體系是對我國現(xiàn)行國家賠償法律制度的進一步完善。
二、行政不作為國家賠償?shù)臉?gòu)成要件
行政不作為的國家賠償是現(xiàn)代法治的內(nèi)在要求，本文對其主體、行為、損害事實和因果關(guān)系進行了分析。
(一)主體要件
在法理上，有違法必定就會產(chǎn)生責(zé)任，繼而產(chǎn)生責(zé)任主體，行政不作為的國家賠償責(zé)任也對應(yīng)有相應(yīng)的主體，具體的賠償義務(wù)主體則是法律規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)，而不由實施侵權(quán)行為的公務(wù)人員直接履行賠償義務(wù)，我國法律中規(guī)定可以作為國家賠償責(zé)任中的實際承擔(dān)主體指的是國家機關(guān)。這里的國家機關(guān)要做擴大解釋，不僅包括國家行政機關(guān)與國家司法機關(guān)，還包括行政機關(guān)委托的組織、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及個人。我國國家賠償制度中是“機關(guān)負責(zé)，國家賠償”。因為所有國家行政機關(guān)實質(zhì)上都是在代表國家執(zhí)行公務(wù)，是體現(xiàn)國家意志的行為，各級機關(guān)只是侵權(quán)的直接實施者，遵照國家的指示和命令。所以各級機關(guān)只是名義上的賠償主體，國家才是真正實質(zhì)上的賠償主體。
(二)行為要件
行政不作為的國家賠償?shù)男袨橛梢韵聨讉€要素構(gòu)成:
1.作為義務(wù)的存在。對于作為義務(wù)存在的認(rèn)定，應(yīng)從以下幾個方面考慮:一是應(yīng)當(dāng)具有法定的作為義務(wù)。即這種義務(wù)規(guī)定在相關(guān)的法律法規(guī)中，并且具有行政性，是行政機關(guān)及其工作人員必須積極作履行的義務(wù)。二是該義務(wù)是具體的作為義務(wù)。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，而構(gòu)成行政不作為國家賠償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)是具體的行政作為義務(wù)。例如，我國法律規(guī)定，消防機構(gòu)對于火災(zāi)具有撲救的義務(wù)，這種規(guī)定在法律層面上的義務(wù)就是抽象的作為義務(wù)。而當(dāng)某棟樓著火，人民群眾打119求救后，該地的消防機構(gòu)就有了具體的作為義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)立即出警救火，如果這時不去救火，就構(gòu)成了行政不作為。即某特定的條件出現(xiàn)時，法律層面的抽象義務(wù)就變成了現(xiàn)實的具體的義務(wù)。總之，行政作為義務(wù)規(guī)定于法律中，產(chǎn)生于特定條件出現(xiàn)后。
2.程序上有所不為且已逾期。關(guān)于行政不作為國家賠償行為的另一個方面，就是程序上有所不為且已逾期。已逾期是行政主體在規(guī)定的或者合理的時間內(nèi)沒有履行應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。但是如果行政主體超出逾期才履行義務(wù)，行政相對人的很多計劃可能被打亂并且也可能因此受到損失。例如，王某申請護照要去美國談生意，法律規(guī)定申請人遞交相關(guān)材料后最晚十五日后就可以拿到護照，于是王某買了第十六日的飛往美國和第十八日返回的機票，但是，出入境管理局第二十日才下發(fā)護照，顯然給王某造成了損失，這種遲來的履行當(dāng)然不算履行。
3.履行作為義務(wù)的可能性。除了有作為義務(wù)的存在，程序上有所不為且已逾期，行為不作為的國家賠償?shù)男袨檫€要滿足一個條件，就是該作為義務(wù)具有現(xiàn)實可能性。即不存在非主觀意志能力影響下的不可抗力。該行政行為在行政主體的主觀意志范圍內(nèi)，超出了該范圍，則不構(gòu)成行政不作為國家賠償。而對非主觀意志能力影響下的不可抗力我們可以借助《民法通則》中關(guān)于不可抗力的解釋“不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況?！庇纱丝梢姡姓蛔鳛榕c行政人員的主觀過錯有關(guān)系，如果主觀上沒有過錯，客觀上履行的職責(zé)，就不會存在行政不作為。[4]
(三)損害事實要件
國家賠償責(zé)任是以損害的發(fā)生作為一個大前提。原則上，國家只賠償直接損失，必須賠償?shù)拈g接損失由法律具體加以列舉。筆者認(rèn)為這是合理的，如果所有的間接損失都由國家賠償，國家財政難擔(dān)重負，而如果對間接損失一概不予賠償，受害人的負擔(dān)勢必加重，使其合法權(quán)益無法保障，不符合我國法治精神的要求。損害的特定性是指在損害的程度和范圍及受害人和受損害客體符合法律的特別規(guī)定時，國家才承擔(dān)賠償責(zé)任。
(四)因果關(guān)系要件
對于因果關(guān)系，筆者認(rèn)為兩者之間是直接關(guān)系，即行政不作為是損害的直接的，主要的原因，只有直接因果關(guān)系引起的損害才可以獲得國家賠償。例如，行政相對人申請經(jīng)營許可證，工商管理部門不頒發(fā)也不拒絕，導(dǎo)致行政相對人遭受經(jīng)濟損失，這種不作為與損害之間就是直接因果關(guān)系。只要行政主體有法定的履行義務(wù)卻沒有履行，造成行政相對人損害，即如果行政主體積極履行義務(wù)，就可避免或減少行政相對人的損害，那么二者之間就是有因果關(guān)系。
三、行政不作為國家賠償?shù)耐晟茖Σ?/h2>
(一)加強規(guī)范行政行為
1.落實行政機關(guān)的內(nèi)部管理。各行政主體依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定另行制定詳細的行政職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)及程序標(biāo)準(zhǔn)，使之具體化。這一方面有利于行政機關(guān)及其工作人員有章可循；另一方面可以縮小行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。此外，對于行政不作為的行政機關(guān)及行政人員要給予相應(yīng)的內(nèi)部處罰或者處分，這有利于規(guī)范其行為，督促其履行職責(zé)。也可以不定期的對行政機關(guān)工作人員進行職業(yè)道德與法律法規(guī)培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
2.加大對行政機關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督。加大對行政機關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督可以更有效的遏制行政不作為案件的發(fā)生。對此，首先應(yīng)加強行政機關(guān)之間的相互監(jiān)督體系，行政機關(guān)平級之間相互監(jiān)督，同時強化上級行政機關(guān)應(yīng)加強對下級行政機關(guān)的引導(dǎo)；其次，設(shè)置大眾了解信息的平臺，新聞媒體可以加強對行政機關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督，及時報道相關(guān)的不作為案件，還知情權(quán)于公眾；再次，應(yīng)加強行政相對人救濟渠道，為公眾提供多渠道的檢舉、申訴的路徑?，F(xiàn)行行政不作為案件行政相對人可以通過上訪、復(fù)議、訴訟等方式解決。盡管方式多種，但這一個流程消耗下來漫長，不利于相對人權(quán)益的保護，在相對簡單的行政不作為案件中可以考慮采取簡易程序，縮短時限。
(二)對行政不作為國家賠償程序的建議
(1)將聽證制度引入行政機關(guān)先行處理程序。借鑒《行政許可法》和《行政處罰法》關(guān)于聽證程序的規(guī)定，在重大、疑難、復(fù)雜、爭議較大的案件中引入聽證程序，使行政機關(guān)和賠償請求人在公開透明的情況下解決行政不作為的國家賠償問題，能夠有效地遏制行政機關(guān)的規(guī)避法律、隱瞞事實、逃避法律責(zé)任等違法現(xiàn)象。(2)由于根據(jù)現(xiàn)行國家賠償法的規(guī)定，部分國家賠償是在相對人提起行政訴訟時一并提出的，因此，在行政訴訟中解決賠償問題對于法院行政庭的審判人員已經(jīng)具有非常豐富的經(jīng)驗，并且司法實踐表明，由于處理行政訴訟的法官對于案情比較清楚，有利于在此基礎(chǔ)上一并客觀、公正地解決賠償問題。另外，將行政不作為的國家賠償適用行政訴訟法的程序規(guī)定，依據(jù)二審終審制，能夠保證賠償申請人充分地實現(xiàn)其訴訟權(quán)益。
(三)對行政不作為國家賠償舉證責(zé)任的建議
行政不作為與行政作為都是行政機關(guān)的行政行為。對申請人是否真正具備法定條件必須經(jīng)審查后才能確認(rèn)，被申請機關(guān)根據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)決定，并明確答復(fù)相對人，被申請機關(guān)不予審查或不予答復(fù)的行為就是不作為的行為，申請人對此不服提起訴訟，如果要求其承擔(dān)舉證責(zé)任則是不切實際的，不符合公平原則。
在確認(rèn)行政機關(guān)存在行政不作為之后，即要判斷針對該行政不作為國家是否給予賠償，就應(yīng)該讓請求人和行政機關(guān)依據(jù)具體情況共同或分別提出證據(jù)證明。進一步的舉證責(zé)任應(yīng)轉(zhuǎn)移給賠償義務(wù)機關(guān)，倘若賠償義務(wù)機關(guān)不能進一步證實本身的行為與損害結(jié)果之間沒有因果關(guān)系，不能進一步反證和推翻請求人的主張和舉證，就應(yīng)當(dāng)判定賠償義務(wù)機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種初步證明責(zé)任和進一步證明責(zé)任的分擔(dān)，更能適應(yīng)國家機關(guān)侵權(quán)行為的主動性和證據(jù)掌握的優(yōu)勢性特點，對于雙方當(dāng)事人都就更為公平合理。[5]
(四)對行政不作為國家賠償責(zé)任承擔(dān)的立法建議
筆者認(rèn)為，在行政不作為的國家賠償案件中，應(yīng)該引入過錯歸責(zé)原則，根據(jù)致害各方對于損害結(jié)果發(fā)生的過錯程度判斷其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。即(1)如果賠償請求人的損害完全是由于行政機關(guān)的不作為導(dǎo)致，則由行政機關(guān)承擔(dān)全部賠償責(zé)任;(2)如果損害后果完全是由賠償請求人自己或者第三人造成的，則由賠償請求人自己承擔(dān)全部損害后果或者由第三人承擔(dān)全部賠償責(zé)任;(3)如果損害后果是由賠償請求人的行為與行政機關(guān)的不作為共同造成的或者由第三人的行為與行政機關(guān)的不作為共同造成的，則判斷各個致害主體對于損害發(fā)生的過錯程度，根據(jù)其主觀過錯程度判斷其對于損害后果的賠償比例。這樣既不會使賠償數(shù)額的確定由于各種因素所起作用的不同而陷于難于操作的境地，也不會像國家賠償法中所規(guī)定的“因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的”國家不承擔(dān)賠償責(zé)任。
[1]馬懷德.國家賠償問題研究[M].北京：法律出版社,2006.
[2]呂桂民.行政不作為問題研究[D].上海:復(fù)旦大學(xué)，2011.
[3]楊小軍.國家賠償法律問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2005.
[4]皮純協(xié)，馮軍.國家賠償法釋論[M].北京：中國法制出版社,2010.
[5]楊小君.國家賠償法律問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社.2005.
(責(zé)任編輯：蘇 涵)
An Analysis of the State Compensation Liability of Administrative Omission
WU Chen
(ShanxiInternationalBusinessVocationalCollege,TaiyuanShanxi030031,China)
Administrative omission is the administrative act that administrative subject violates its administrative action obligation in a negative way, which shows that the administrative subject does not perform its statutory duties. Therefore, the state compensation liability of investigating administrative omission is one of the important means to control administrative omission and urge its fulfillment of administrative action obligation. The author takes the state compensation liability of administrative omission as the research object, and makes an in-depth discussion on the basic theoretical problems and typical problems in practice. There are three typical problems in the judicial practice of state compensation: the application of state compensation program of administrative omission, the sharing of burden of proof, and the liability for compensation. Through a systematic study on the problem in state compensation liability of administrative omission, the author puts forward the idea of establishing and perfecting its supervision mechanism.
administrative omission；state compensation；compensation liability
2017-03-18
武 晨(1985-)，女，河北邢臺人，山西國際商務(wù)職業(yè)學(xué)院助教，法律碩士，研究方向：民商法。
DF312
A
1672-1500(2017)02-0005-04
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