雷華

（南京師范大學人力資源處 江蘇南京 210023）

權力運行視角下中國高校管理的困境與突破

雷華

（南京師范大學人力資源處 江蘇南京 210023）

高校管理制度改革是全面深化高等教育綜合改革的重要組成部分，而高校內部各利益相關主體間權力的科學配置和規(guī)范運行則是高校管理制度現(xiàn)代化變革的核心要義和內在之需。厘清并探析高校各主體的權力來源及其運行特點，將為各主體實現(xiàn)權力相對分軌又各擔其責的順暢運行奠定基礎。當前，高校管理中權力運行的現(xiàn)實困境突出表現(xiàn)為行政權力泛化、學術權力弱化、民主管理虛化。為此，亟需設定權力邊界，實現(xiàn)權力結構的科學配置：增進務實合作，促進權力運行的合力共融；加強民主管理，強化對權力運行的監(jiān)督制約。

高校管理 權力運行 多元主體 綜合改革

高校管理制度改革是當前我國全面深化高等教育綜合改革的重要組成部分。高校管理改革勢必涉及高校內部各利益主體間權力結構的重構，而權力配置的科學與否，關系到高校各主體的功能和作用能否充分發(fā)揮，也決定著各主體的利益訴求能否得到充分表達，從而直接影響到高等教育改革的總體成效。當前，在我國高校管理的各個環(huán)節(jié)，都充斥著濃厚的行政權力主導和控制的色彩，此模式下高校管理存在哪些現(xiàn)實困境?同時，各權力主體參與高校管理又有著哪些亟待克服的自身局限?進一步，高校各權力主體充分參與高校管理的實現(xiàn)路徑有哪些?本文旨在從權力運行的視角，探討這些問題。而在科學探析這些問題之前，有必要先厘清高校各主體自身的權力來源及其運行特點。

一、高校各主體權力的溯源和特征分析

學界一般認為，高校管理的權力主體主要由三部分組成，即行政權力主體、學術權力主體、教師權力（權利）主體。行政權力主體包括校、院（系）各級行政機關的領導層和普通行政管理人員。高校學術權力主體是指高校的各類學術組織和專家，包括學術委員會、教授委員會、教學委員會、學位委員會以及分屬各學科領域的學術專家等。教師權力（權利）主體則指從事教育教學和進行科研活動的廣大普通教師。

在經典的公共管理理論中，馬克斯·韋伯等學者的官僚組織理論提倡科層制管理，強調職位性的權威和自上而下的服從。高校行政權力體系建立在此種科層制度的基礎之上，其權力主要源自上級政府和高校行政的委派或任命，以及各主體在科層體系中所屬的層級，并通過制度、規(guī)章以及行政命令等強制手段來保障權力運行的暢通。雖然大學的校、院（系）級行政領導多為具有普通教師經歷且具備較高學術水平“優(yōu)則仕”的雙肩挑教師，但他們在高校行政管理運行中多半難于跳出行政邏輯的藩籬。在高校管理過程中，高校行政權力主體主要追求工具理性，其價值體現(xiàn)在行政管理的政績和績效等。

與高校行政權力不同，學術權力體系建立在學術主體的學術地位之上。美國著名學者伯頓·克拉克（BurtonR.Clark）認為高校學術權力是指“專業(yè)的和學者的專門知識所授予這些人以某種方式支配他人的權力”[1]。換言之，學術權力來源于專家和學者對專業(yè)知識和科學真理的正確把握，是建立在專家和學者在其所屬領域和學科的學術水平與專業(yè)能力之上的他人自發(fā)地的信服、認可和追隨。因此，學術權力不是源于上級組織的任命或委派，學術主體之間也就不存在科層制度等級和自上而下服從的關系。在高校管理過程中，學術權力主體更多追求的是價值理性，其價值體現(xiàn)為學術探索和科研創(chuàng)新過程中的求真。

廣大普通教師的權力體系主要源于法律和法規(guī)規(guī)定和賦予教師的各項“權利”。譬如，《高等教育法》第43條明確規(guī)定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權益?！薄秾W校教職工代表大會規(guī)定》（教育部令第32號）指出教師代表、教代會（工會）享有“聽取”、“討論”、“審議”、“提議”等職權?？偟膩碚f，高校教師享有受法律法規(guī)保護的民主管理和民主監(jiān)督的權利，并通過“權利”對“（黨政、學術）權力”的制衡借此影響其他主體的權力運行。教代會是廣大普通教師參與高校事務管理，進行民主決策的重要途徑，工會作為教代會的日常工作機構，是教師個體進行高校民主管理和民主監(jiān)督的具體組織形式。教師權力主體追求民主理性，其價值體現(xiàn)為高校管理過程的公平和結果的公正，從而在此基礎上更好地提升教師自身的教育教學能力，實現(xiàn)教書育人的職業(yè)理想。

二、高校管理中權力運行的現(xiàn)存困境

長期以來，高校管理的各個環(huán)節(jié)受到政府過多的干預和管控，高校行政權力往往成為政府介入高校管理“權力鏈條”[2]的一部分而被無形地強化，加之學術主體和教師在高校管理過程中存在一定的自身局限，這些都直接導致高校管理中權力運行的諸多困境，具體表現(xiàn)在：

1.行政權力泛化

在我國現(xiàn)行的辦學體制下，不論是部屬高校，還是地方高校，政府不僅是高校的舉辦者，也是主要辦學資源和經費的提供者，當前眾多高校仍然具有明顯的政府隸屬物特征，高校行政權力主體在高校管理過程中更多考慮的自然是對上級主管行政部門負責。此外，高校行政權力主體多由上級行政部門任命產生，這種自上而下賦予的權力關系，無形地強化了高校管理過程中的官僚式科層和等級文化。加之我國已跨入高等教育大眾化階段，日漸繁重復雜的大學事務需要較為龐大的行政管理隊伍的客觀需要，以及“行政權力具有無限擴張的內在傾向性”[3]，使得行政權力主體傾向將自己的權力邊界延伸到管理、教學、科研、學術等高校內部一切領域和環(huán)節(jié)，成為全面掌控高校資源配置并影響高校發(fā)展的決定性力量。

2.學術權力弱化

大學是特殊的學術共同體，王洪才認為“大學的第一屬性是學術性”[4]，現(xiàn)代大學管理制度理應圍繞著追求學術自由和弘揚學術精神而展開。此外，高校建立在眾多學科的基礎之上，應該讓具備專業(yè)知識最多的學術主體擁有充分的發(fā)言權。然而，在眾多高校，學術權力主體對高校管理，包括在學術管理過程中的參與力度普遍不強，“學術權力弱化”甚至是“學術主體行政化”現(xiàn)象日趨嚴重。一方面，高校學術委員會、教授委員會、教學指導委員會等學術機構雖然在高校建立已久，但各高校對這些學術權力主體具體職權的界定和分工普遍缺少明確的表述和剛性的制度保障，加之這些學術機構的負責人多由黨政領導兼任，專家、學者們對自身熟稔的學術事務沒有真正的決策權，對其他高校管理事務參與的積極性也受到嚴重制約。另一方面，在高校，具有學術背景的教師通過“雙肩挑”等方式兼獲行政權力后，又可以依靠手中的行政權力為自己爭取更多的學術資源，“官學兩棲”現(xiàn)象很大程度上破壞了學術秩序和學術公平，間接弱化了高校管理過程中學術價值理性的彰顯。

3.民主管理虛化

正如前述，教師的權力體系主要來源于法律和法規(guī)規(guī)定的各項“權利”，而民主管理和民主監(jiān)督則是教師參與高校管理的有效途徑，二者的“本質是制約權力，根本目的是阻遏內部權力的濫用，規(guī)范權力運行”[5]。然而，在高校管理過程中，廣大普通教師難于真正實現(xiàn)民主管理和有效監(jiān)督卻是不爭的事實。一方面，教代會（工會）作為教師民主管理和民主監(jiān)督的基本形式，未能得到高校各級黨政的充分重視，教代會（工會）工作普遍處于說起來重要，做起來次要，忙起來不要的境地。另一方面，教代會（工會）自身工作大多流于形式，民主管理落實不嚴，民主監(jiān)督嚴肅性不夠，運行機制規(guī)范性不足。再者，廣大教師參與高校管理的意識薄弱，主動性不強。長期以來，由于教師個人“人事關系單位所有”、吃“大鍋飯”、端“鐵飯碗”等錯誤觀念和認識誤區(qū)長期固化，教師在高校管理過程中仍然具有明顯的“惰性”特質，其實然的自律意識、主動意識遠未達“規(guī)范和制約其他權力運行”的應然要求。

三、高校管理中權力運行困境的突破路徑

高校管理過程存在權力分配不科學，主體間權力結構不合理等現(xiàn)實困境，科學探究破解高校管理過程中權力運行困境的可行路徑，實現(xiàn)高校多元主體權力的合力共融和順暢運行，必須著重抓好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)：

1.設定權力邊界，實現(xiàn)權力結構的科學配置

正所謂“法無授權不可為”[6]，設定權力邊界，實現(xiàn)權力的科學配置，本質是要按照高校各主體權力的來源和內在特性實現(xiàn)相對分軌且各擔其責的運行。一方面，學術主體享有對學術事務的主導權和決策權，能夠自主地和相對獨立地遵循求真的價值理性和學術邏輯運行。使得學術委員會、教授委員會、教學委員會、學位委員會等真正成為人才培養(yǎng)、師資建設、科學研究、學科建設和社會服務等重大治學事務的議事和決策機構。在涉及配置學術資源、評價科研成果、規(guī)劃學術發(fā)展、決定學位授予、組織課程教學等學術管理事務時，教授、專家等擁有主要的話語權，行政權力主體不能以考核評價、人事聘用等名義干涉學術主體行使學術權力。一方面，切實提高教代會（工會）在高校中的地位，讓教代會和工會成為教師維護自身權益，實現(xiàn)民主監(jiān)督的有效載體。確保廣大教職工的知情權和參與權，教師代表有權對學校和院（系）的各方面工作和重大事項進行聽證和評議，并能夠對這些決策的產生和執(zhí)行過程施加必要的影響，保證管理的科學性和民主性。另一方面，以校長為代表的行政主體緊密圍繞行政事務發(fā)揮作用，這些行政事務包括籌集和管理辦學經費、制定和執(zhí)行學校發(fā)展規(guī)劃、行政領導干部的任免、一般性行政服務、負責與社會各界的聯(lián)系等。設定權力邊界，目的就是要明晰各權力主體的議事范圍，鞏固各權力主體的決策地位，行政權力主體對學術事務管理和教師民主管理范圍內的事務沒有決定權和主導權，而應當重在協(xié)調服務，不能越俎代庖、包辦代替，從而限制行政權力對學術權力、教師民主管理和民主監(jiān)督權力的干預，構筑高校管理“三位一體”的權力結構。

2.增進務實合作，促進權力運行的合力共融

各權力主體在高校中都有著客觀存在的合理性與必然性。同時，在高校管理過程中，由于客體對象的交叉性和模糊性，不少高校管理事務亦牽涉多元化、多類別的權力主體。正因如此，我們應該增進各權力主體之間的協(xié)商合作，發(fā)揮權力的協(xié)同效應，促進權力運行的合力共融。

首先，堅持并強化學校各級黨委的領導。黨委領導下的校長負責制是我國高?；镜念I導體制，各級黨委按照黨章和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，擔負著統(tǒng)攬學校全局的責任，既討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，又負責協(xié)調黨、政、教、學等方方面面的關系。換言之，高校各主體的權力在黨委的政治領導下得到確認和保障，使得高校行政權力、學術權力和普通教師民主管理權力（權利）既不至飄浮無根，也不能各自為政、獨立成章。各主體在黨委領導的框架下分工負責又相互合作，行政主體管統(tǒng)籌、抓效率，學術主體管科研、抓治學，教師主體積極參與民主管理和民主監(jiān)督。

其次，摒棄金字塔式的科層結構，更好地讓學術權力主體在基層發(fā)揮作用。高校二級培養(yǎng)學院處于高校行政管理系統(tǒng)的末端，但卻扮演著高校辦學實體、教學實體、科研實體等重要角色，肩負著培養(yǎng)高級專門人才的重要職責，是大學落實教學任務、進行學術活動和追求科研創(chuàng)新的具體執(zhí)行者?？梢哉f，高校要為學術權力提供制度和環(huán)境的保證，維護和保障學術主體充分發(fā)揮作用，就必須更好地讓學術權力在基層發(fā)揮作用，努力在院系中營造出良好的學術氛圍，盡可能減少對學術權力的影響，保障學術主體在院系基層實現(xiàn)自我管理和良性發(fā)展，充分發(fā)揮各學院在辦學、治學、創(chuàng)新等方面的主動性和創(chuàng)造性。

最后，充分發(fā)揮高校行政主體的優(yōu)勢，有效規(guī)避學術權力的弱點。高校管理本非純學術管理，隨著高等教育走向大眾化和社會化，高校管理活動也變得愈加復雜和繁瑣。囿于個人有限的精力和體力，加之做學問與搞管理之間存在隸屬領域的差異，以及學術研究領域日趨細化的現(xiàn)狀，使得學術權力主體在兼顧“學術成果”與“治理效率”的責任時往往難以顧全兩面。正基于此，在高校管理，包括高校學術管理中，我們應該合理運用行政權力，充分發(fā)揮高校行政權力主體在組織、協(xié)調和服務等方面的自身優(yōu)勢，切合學術、科研、教學活動的基本規(guī)律，提高高校管理和決策的效率和效能，有效彌補學術權力在特定領域的局限性。

3.加強民主管理，強化對權力運行的監(jiān)督制約

高校管理作為復雜的系統(tǒng)工程，橫向上必須保障學術權力的正常運行，從而有力彰顯高校的學術特性；縱向上需要倚靠高校行政權力主體發(fā)揮作用，提升高校辦學的效率和效益；同時，行政權力和學術權力都具有“公共性”特征，高校管理過程中，理應加大教師的民主參與力度，并發(fā)揮教師“權利”對“權力”的制衡作用，從而規(guī)范行政權力和學術權力運行。

一方面，暢通教師參與高校行政事務民主管理和民主監(jiān)督的渠道。建立健全教師代表聽證制度，廣大教師通過聯(lián)席座談會、代表討論會等方式深入?yún)⑴c并評議學校的主要工作，有權對學校的重大事務提出自己的建議和意見，切實保障教師的知情權、話語權，這些重大事務既包括學校的章程、制度、發(fā)展規(guī)劃，也包括經費預算和人事制度等。通過對這些行政事務的決策和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)施加必要的影響，有效監(jiān)督行政管理過程中的關鍵點和利益點，促進高校行政主體勤政善政，又督促他們做到廉政律政，保證行政決策的科學性和民主性。同時，高校行政權力主體要以教師合理的利益訴求為出發(fā)點，自覺主動地將與廣大教師切身利益相關的議案和決定提交教代會審議，例如工資分配方案、崗位聘用規(guī)定、考核與獎懲辦法等，力求實效不搞形式，讓教代會成為教師切實維護自身合法權益和合理利益的有力抓手。

另一方面，加強對學術管理的監(jiān)督力度，規(guī)范學術權力運行。高校學術管理是學術權力主體對從事學術科研活動的客體按照學術標準并遵循科研學術規(guī)律，在保證過程公平和結果公正的前提下，為促進高校學科和院系專業(yè)發(fā)展以及教師學術科研能力提高而進行的一種高校管理活動。當前，科學研究領域不斷細化的客觀趨勢，以及學術個體通常只致力于一己的研究方向的科研現(xiàn)狀，較難避免使得學術個體自然或本能地認為自己所從事的學術領域才最具學術價值，此種片面的學術思維和狹隘的學術認知，往往導致學術管理和科研評價的不科學和不公正。同時，歸屬某一學科的學術權力主體在與彼此所屬相異的專業(yè)發(fā)展需要和高校整體建設目標存在利益性沖突時，較易引發(fā)對其他學術權力個體的壓制甚或高校整體利益的侵犯，進而造成學術壟斷、科研資源的分配不均等學術失范現(xiàn)象。正因如此，學術權力主體主導的學術事務和學術管理活動也需置于教師民主監(jiān)督制約和民主參與的視野之內，避免少數(shù)專家、學者濫用學術管理和學術評判職權，防止學術權力過度擴張，杜絕學術霸權壟斷等學閥亂象。

［1］白頓·克拉克.高等教育系統(tǒng)——學術組織的跨國研究［M］.杭州：杭州大學出版社，1994：121.

［2］蘭軍瑞.中國特色現(xiàn)代大學治理的文化認同與體系建構［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2015（5）：178-182.

［3］喻包慶.依法治權與國家治理現(xiàn)代化［J］.理論月刊，2016（6）：93-100.

［4］王洪才.論高等教育的本質屬性及其使命［J］.高等教育研究，2014（6）：l-7.

［5］韋希.高校院（系）“三位一體”權力配置及其運行機制研究［J］.重慶高教研究，2014（4）：23-27.

［6］黃彬.高校行政權力型態(tài)及其法治化路徑［J］.現(xiàn)代教育管理，2016（2）：5l-55.

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1007-9106（2017）05-0042-04

*本文為2016年度南京師范大學哲學社會科學青年科研人才培育基金項目“多元主體參與治理視域下地方高校人力資源管理模式研究”（16QNPYl4）階段成果；南京師范大學2015年度黨建與思想政治教育研究重點課題“新形勢下地方高校師資隊伍建設研究”（DS2015B021）階段性成果。

雷華（1982—），男，博士生，南京師范大學人力資源處助理研究員，主要研究方向為高等教育管理。