許愷彧

引 言

美國(guó)政府指稱中興通訊販賣了價(jià)值數(shù)百萬(wàn)美元的美國(guó)原產(chǎn)地(U.S.Origin)產(chǎn)品,給伊朗最大的通訊公司Telecommunication Co of Iran(TCI)以及該公司的其他單位,因此要對(duì)中興通訊發(fā)起定向制裁。①《美國(guó)制裁中興通訊引發(fā)廣泛關(guān)注》,http：//www.c114.net/news/127/a943901.html,最后訪問(wèn)日期：2017年8月6日。美國(guó)政府主張中興通訊此舉違反了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(International Emergency EconomicPowers Act,IEEPA)①50 U.S.C.§§1701-1706.以及美國(guó)對(duì)伊朗的出口管制②15 C.F.R.§746.7.,《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》是美國(guó)商務(wù)部工業(yè)暨安全局的出口管理?xiàng)l例及美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制管理局(Office of Foreign Asset Control,OFAC)對(duì)伊朗交易和制裁條例的法律依據(jù)。具體來(lái)說(shuō),中興通訊與伊朗簽訂項(xiàng)目,然后從美國(guó)公司購(gòu)買了產(chǎn)品,隨后中興通訊在沒(méi)有外國(guó)資產(chǎn)控制管理局授權(quán)的情況下從美國(guó)獲得這些產(chǎn)品,并將這些從美國(guó)購(gòu)買的產(chǎn)品出口或再出口到伊朗,這些產(chǎn)品受到美國(guó)《出口管理規(guī)則》(Export Administration Regulation,EAR)③15 C.F.R.§§730-774.的管制,產(chǎn)品的出口或再出口都必須得到美國(guó)商務(wù)部工業(yè)暨安全局的事前許可。

美國(guó)政府對(duì)中興通訊的定向制裁,是將中興通訊及其三家關(guān)聯(lián)公司加入美國(guó)工業(yè)暨安全局的實(shí)體列表中(entity list),依照美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定,,一旦任何個(gè)人/組織被美國(guó)政府加入該列表中,所有美國(guó)公司在出口、進(jìn)口或是再出口給實(shí)體列表上的個(gè)人/組織時(shí),都必須事先取得美國(guó)工業(yè)暨安全局的事前授權(quán)核可,而該事前核可的審查基準(zhǔn)是以推定拒絕為政策,也就是通常情況下該事前核可會(huì)被拒絕,且這項(xiàng)限制的適用范圍并非僅限于美國(guó)公司為主體,而是跟著產(chǎn)品的流向決定適用的范圍,只要美國(guó)原產(chǎn)地的產(chǎn)品,且該產(chǎn)品的組成有達(dá)到法規(guī)規(guī)定的④15 C.F.R.§734.4.微量程度,即使產(chǎn)品的所有權(quán)人為外國(guó)人,都必須要受到美國(guó)工業(yè)暨安全局的事前核可的限制。簡(jiǎn)而言之,一旦任何個(gè)人/組織被美國(guó)政府列入實(shí)體列表中,不僅無(wú)法從美國(guó)公司手中購(gòu)買任何商品,甚至只要商品的產(chǎn)地來(lái)自美國(guó),商品組成成份中有達(dá)到微量程度的美國(guó)組成成份,實(shí)體列表中的個(gè)人/組織也無(wú)法購(gòu)買。

在遭到美國(guó)政府制裁約一年左右,中興通訊與美國(guó)司法部、美國(guó)商務(wù)部工業(yè)暨安全局以及外國(guó)資產(chǎn)控制管理局達(dá)成一致,中興通訊承認(rèn)其違反了相關(guān)法律并會(huì)支付合并罰款11.9億美元,其中8.92億美元立即支付,另外3億美元暫不支付,除非中興通訊違反和解協(xié)議。另外,中興通訊要經(jīng)過(guò)3年的企業(yè)保釋期,并且有一位獨(dú)立的合規(guī)督查會(huì)對(duì)其出口合規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行審查和報(bào)告。

隨著美國(guó)共和黨參選人特朗普當(dāng)選并就任美國(guó)總統(tǒng),特朗普屢屢對(duì)他國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁,截至2017年8月6日,上任后已對(duì)伊朗、朝鮮及俄羅斯發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)制裁,⑤《特朗普套上“緊箍咒”美俄關(guān)系回天無(wú)力》,http：//world.huanqiu.com/hot/2017-08/11082749.html,最后訪問(wèn)日期：2017年8月6日。尤有甚者,特朗普也多次在公開(kāi)場(chǎng)合表示要以經(jīng)濟(jì)制裁的手段,表達(dá)對(duì)中國(guó)政府的不滿,①《特朗普生氣!最快本周宣佈制裁中國(guó)》,http：//www.msn.com/zh-hk/news/other/%E7%89%B9%E6%9C%97%E6%99%AE%E7%94%9F%E6%B0%A3%EF%B9%97%E6%9C%80%E5%BF%AB%E6%9C%AC%E5%91%A8%E5%AE%A3%E4%BD%88%E5%88%B6%E8%A3%81%E4%B8%AD%E5%9C%8B/ar-AApft WB,最后訪問(wèn)日期：2017年8月6日。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁制度,看似是美國(guó)國(guó)內(nèi)的法律規(guī)定,但是美國(guó)的出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁適用于無(wú)論身在何處的美國(guó)人和美國(guó)商品,因此,即使非美國(guó)公司或是美國(guó)境外的活動(dòng)也會(huì)觸犯美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁之規(guī)定。

一、美國(guó)定向制裁的沿革及發(fā)展

采取經(jīng)濟(jì)制裁的手段,相較于戰(zhàn)爭(zhēng),曾經(jīng)普遍被認(rèn)為是相對(duì)較為人道的手段,但是經(jīng)濟(jì)制裁給一個(gè)國(guó)家(主要是該國(guó)人民)帶來(lái)的影響,在近幾年受到嚴(yán)重的批評(píng)和質(zhì)疑。②Boris Kondoch.The Limits of Economic Sanctions under International Law：The case of Iraq.International Peacekeeping：The Yearbook of International Peace Operations,2001,Vol.7：267.傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁③為避免用語(yǔ)上的模糊,文章中使用“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁”指稱所謂以國(guó)家為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)制裁,以“定向制裁”指稱以個(gè)人/組織為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)制裁,“經(jīng)濟(jì)制裁”則指稱廣泛涵義下的經(jīng)濟(jì)制裁,亦即包括傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁和定向制裁。是以國(guó)家為制裁對(duì)象,被制裁的國(guó)家往往被切斷和外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,但最終真正受到經(jīng)濟(jì)制裁影響的,并不是該為經(jīng)濟(jì)制裁負(fù)責(zé)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)菁英,反而是被制裁國(guó)的人民,使得人民生活水平大幅下降,甚至?xí)驘o(wú)法獲得所需的生活用品而受到傷害,以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在20世紀(jì)90年代對(duì)伊拉克發(fā)起的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁為例,聯(lián)合國(guó)在1990年至2003年對(duì)伊拉克實(shí)施全面的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁,是迄今人道主義影響最嚴(yán)重的一個(gè)實(shí)例,該傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁影響當(dāng)?shù)厝嗣?不但使伊拉克人民無(wú)法獲得食物和藥品,而且摧毀了伊拉克經(jīng)濟(jì),使人民無(wú)法維持生計(jì)。④簡(jiǎn)基松：《聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的“人道主義例外”法律機(jī)制初探》,載《法學(xué)評(píng)論》2004年第3期。根據(jù)世界衛(wèi)生組織在1996年《針對(duì)波斯灣危機(jī)后伊拉克人民的健康狀況》(The Health Conditions of the Population in Iraq since the Gulf Crisis)報(bào)告顯示⑤World Health Organization,Division of Emergency and Humanitarian Action.The Health Conditions of the Population in Iraq since the Gulf Crisis.Geneva：World Health Organization,1996：section 4.,伊拉克新生兒的死亡率在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁期間是戰(zhàn)爭(zhēng)前的一倍,五歲以下孩童在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁期間的死亡率是戰(zhàn)爭(zhēng)前的6倍,時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南,曾經(jīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)制裁伊拉克造成的影響,講過(guò)一段話：“伊拉克的人道問(wèn)題,給聯(lián)合國(guó)帶來(lái)嚴(yán)重的道德兩難議題,聯(lián)合國(guó)總是站在弱勢(shì)并且脆弱的一方,且總是力求解決人民的苦難,但是我們卻被指控造成伊拉克人民的苦難,究竟誰(shuí)應(yīng)該要為伊拉克的處境負(fù)責(zé)?是伊拉克的總統(tǒng)還是聯(lián)合國(guó)?聯(lián)合國(guó)很有可能輸了這項(xiàng)指控而成為該負(fù)責(zé)的一方。”①原文如下：Let me conclude by saying that the humanitarian situation in Iraq poses a serious moral dilemma for this Organization.The United Nations has always been on the side of the vulnerable and the weak,and has always sought to relieve suffering,yet here we are accused of causing suffering to an entire population.We are in danger of losing the argument,or the propaganda war—if we haven’t already lost it—about who is responsible for this situation in Iraq—President Saddam Hussein or the United Nations.聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：http：//www.un.org/press/en/2000/20000324.sgsm7338.doc.html,最后訪問(wèn)日期：2017年2月15日。為了要解決傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁全面性封鎖受制裁國(guó)家因而對(duì)其人民所造成的人道影響,促成了由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁走向定向制裁(targeted sanction)或是聰明制裁(smart sanction)的改變,②為免造成閱讀上的混淆,文章一律使用定向制裁。所謂聰明制裁或定向制裁并沒(méi)有任何差異,指的都是將制裁的力度和重點(diǎn)關(guān)注在作出爭(zhēng)議行為的領(lǐng)導(dǎo)人、政治菁英以及社會(huì)部分的特定群體,并因此減少對(duì)一般人民以及第三國(guó)家造成的連帶損害。③Gary Clyde Hufbauer and Barbara Oegg.Targeted Sanctions：A Policy Alternative.Law and Policy in International Bussiness,2000,Vol.32(1)：11.

美國(guó)基于各種不同的原因,如人道主義考慮或是國(guó)家安全等,實(shí)施以及維持各種不同的定向制裁項(xiàng)目(sanction programs),即使國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)定向制裁域外效力的擴(kuò)張多有批評(píng)④Jerold A.Friendland.Understanding International Business and Financial Transactions.Third Edition.USA：LexisNexis,2010：173.,但是美國(guó)仍借著定向制裁的手段,試圖影響受制裁方的政策或是行為。美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的規(guī)范,體現(xiàn)在各種不同類型的交易(transactions),且適用主體并不僅限于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁以國(guó)家為對(duì)象,還包括定向制裁以個(gè)人/組織為對(duì)象,甚至于非美國(guó)國(guó)民,也被強(qiáng)加遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的義務(wù),以全球特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目(global terrorism sanctions regulations)⑤31 C.F.R.§594.為例,所有該制裁項(xiàng)目定義下的“美國(guó)人”必須遵守該制裁項(xiàng)目的規(guī)定,而所謂的美國(guó)人,法條明訂不僅是美國(guó)公民,還包括所有美國(guó)組織的海外分公司,⑥31 C.F.R.§594.315.也就是說(shuō),即使是依照他國(guó)內(nèi)國(guó)法成立的法人組織,只要其母公司是美國(guó)公司,都有義務(wù)遵守全球特定恐怖分子制裁項(xiàng)目的規(guī)定。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的法源依據(jù)基礎(chǔ)頒布在不同的法律中,但經(jīng)濟(jì)制裁最主要的法源依據(jù)就是①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：1.：1917年制定頒布的《與敵國(guó)貿(mào)易法》②50 U.S.C.app.§§1-44.(Trading with the Enemy Act,TWEA)、1977年制定頒布的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》③50 U.S.C.§§1701-1706.(International Emergency Economic Powers Act,IEEPA)以及1945年制定的《聯(lián)合國(guó)參與法》④22 U.S.C.§§287c.(United Nations Participation Act,UNPA)。上述法規(guī)賦予美國(guó)總統(tǒng)權(quán)力,得以行政命令(executive orders)的方式,發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁,由于經(jīng)濟(jì)制裁發(fā)布的形式是以行政命令為之,所以具體的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目未必有相對(duì)應(yīng)的法律,但是大部分美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的相關(guān)規(guī)定都被成文化在聯(lián)邦法規(guī)31 C.F.R.Chapter V中。該章涵蓋了以國(guó)家為對(duì)象的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁,如朝鮮、古巴、伊朗、蘇丹、緬甸、津巴布韋、敘利亞、科特狄瓦、剛果、達(dá)爾富爾、黎巴嫩、伊拉克,也涵蓋了以個(gè)人/組織為對(duì)象的定向制裁,如恐怖主義、毒品走私、外國(guó)毒梟集團(tuán)等的定向制裁項(xiàng)目。

自第一次世界大戰(zhàn)開(kāi)始到冷戰(zhàn)結(jié)束,美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁最主要的法源依據(jù)是《與敵國(guó)貿(mào)易法》,在這段期間內(nèi),該法授予美國(guó)總統(tǒng)相當(dāng)廣的權(quán)力,即不分美國(guó)是否處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài),即使是和平狀態(tài)下,美國(guó)總統(tǒng)也可以針對(duì)不友善的國(guó)家(unfriendly countries)或是政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁,且美國(guó)國(guó)會(huì)基于該法的規(guī)定得審查總統(tǒng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)限也很有限,⑤Harvard Law Review.The International Emergency Economic Powers Act：A Congressional Attempt to Control Presidential Emergency Power.Vol.96(5),1983：1104-1105.現(xiàn)在《與敵國(guó)貿(mào)易法》中僅剩第5條第(b)款以及第16條在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后還有效力,第5條第(b)款是明文授予美國(guó)總統(tǒng)得以行政命令宣布進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁,⑥50 U.S.C.app.§5(b).第16條則是違反經(jīng)濟(jì)制裁的罰則。⑦50 U.S.C.app.§16.由于擔(dān)憂美國(guó)總統(tǒng)即使在和平狀況下也可以依照《與敵國(guó)貿(mào)易法》的規(guī)定,發(fā)布行政命令執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力,美國(guó)國(guó)會(huì)于公元1977年12月,制定了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。⑧Harvard Law Review.The International Emergency Economic Powers Act：A Congressional Attempt to Control Presidential Emergency Power.Vol.96(5),1983：1102.于此同時(shí),美國(guó)國(guó)會(huì)修改了《與敵國(guó)貿(mào)易法》的限制,規(guī)定只有在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài),美國(guó)總統(tǒng)才可以行使《與敵國(guó)貿(mào)易法》賦予的發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力,并且每年都要對(duì)進(jìn)行中的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目提出報(bào)告,檢討是否有基于國(guó)家利益的原因而須繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁,①Public Law 95-223§101(b).在美國(guó)現(xiàn)行生效的經(jīng)濟(jì)制裁中,目前基于《與敵國(guó)貿(mào)易法》生效的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目只剩下美國(guó)對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)制裁,且該制裁也依舊每年進(jìn)行報(bào)告檢討是否有持續(xù)的必要。②Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：2.

《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》是美國(guó)自從1977年后,經(jīng)濟(jì)制裁最主要的法源依據(jù),如果有來(lái)自外國(guó)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全(national security)、外交政策(Foreign Policy)以及經(jīng)濟(jì)方面等不尋常且異常的威脅(unusual and extraordinary threat)③50 U.S.C.§§1701,1702(a)(1).④50 U.S.C.§1703(a)(1)(B).,依據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》,美國(guó)總統(tǒng)得宣布國(guó)家處于危機(jī)(national emergency)狀態(tài)進(jìn)而發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁,該法授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)得封鎖(block)及凍結(jié)(freeze)受制裁方的資產(chǎn),④甚至擴(kuò)張總統(tǒng)封鎖/凍結(jié)資產(chǎn)的權(quán)力,也就是當(dāng)指定受制裁方的指名制裁程序仍在調(diào)查階段時(shí),外國(guó)資產(chǎn)控制管理局就可以直接先封鎖/凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的資產(chǎn),無(wú)論調(diào)查對(duì)象后續(xù)是否有受到指名,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局可以因?yàn)轭A(yù)防和預(yù)先的偵查行為即無(wú)限期地凍結(jié)調(diào)查對(duì)象的資產(chǎn)。⑤50 U.S.C.§1702(a)(1)(B).但總統(tǒng)基于《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》行使經(jīng)濟(jì)裁的權(quán)力,針對(duì)每一項(xiàng)制裁項(xiàng)目的發(fā)布,總統(tǒng)都必須向美國(guó)國(guó)會(huì)提交合理的解釋說(shuō)明⑥50 U.S.C.§1703(b).。

基于《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》發(fā)布的經(jīng)濟(jì)制裁,可由美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布行政命令隨時(shí)終止,除此之外,若是基于該法發(fā)出的經(jīng)濟(jì)制裁沒(méi)有按照法規(guī)內(nèi)的日落條款每年重新更新一次,⑦50 U.S.C.§1703(a).或是美國(guó)國(guó)會(huì)要求終止該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁,⑧50 U.S.C.§1706(b).則該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁即會(huì)被終止。但美國(guó)于1976年制定的《國(guó)家緊急法》(National Emergency Act,NEA)⑨50 U.S.C.§§1601-1651.,卻又準(zhǔn)許美國(guó)總統(tǒng)繼續(xù)用行政命令實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁,即使《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》規(guī)定的國(guó)家危機(jī)狀態(tài)已經(jīng)解除終止。⑩50U.S.C.§§1631.

《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》?50U.S.C.§§1703.以及《國(guó)家緊急法》?50U.S.C.§§1641.都有規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁的程序以及檢討報(bào)告的要求。檢討報(bào)告要求美國(guó)總統(tǒng),針對(duì)每一項(xiàng)發(fā)起的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目都必須向美國(guó)國(guó)會(huì)提供初步報(bào)告、半年一次的報(bào)告以及最后經(jīng)濟(jì)制裁終止的終止報(bào)告。這些報(bào)告的內(nèi)容描述了行政命令、規(guī)范的法規(guī)、制裁的內(nèi)容(或是制裁內(nèi)容須修改調(diào)整的部分)、因該經(jīng)濟(jì)制裁所引起的訴訟爭(zhēng)議、政府因經(jīng)濟(jì)制裁所收到的民事罰金,以及聯(lián)邦政府或政府機(jī)關(guān)因執(zhí)行該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁所需付出的行政成本。《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》中,認(rèn)可由于在指名受制裁方的指名制裁程序(sanction designation process)中,有可能是基于機(jī)密信息所作出的制裁決定,所以該法同意當(dāng)法院在審查經(jīng)濟(jì)制裁是否合理時(shí),可以單方面且不公開(kāi)審訊地(ex parte and in camera)檢視作出制裁決定的相關(guān)機(jī)密信息是否合理。

至于《聯(lián)合國(guó)參與法》則是不需額外立法,而讓美國(guó)總統(tǒng)可以直接實(shí)施聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的經(jīng)濟(jì)制裁,但是和《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》以及《國(guó)家緊急法》不同的是,《聯(lián)合國(guó)參與法》并沒(méi)有所謂的日落條款、美國(guó)總統(tǒng)不用向美國(guó)國(guó)會(huì)提出報(bào)告、也沒(méi)有每年必須重新更新一次經(jīng)濟(jì)制裁的決定。

大部分的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁來(lái)自于行政命令,美國(guó)總統(tǒng)得以行政命令發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁是源自于法規(guī)的授權(quán),如《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》①50 U.S.C.§§1701.以及《國(guó)家緊急法》②50 U.S.C.§§1621.。總統(tǒng)以其職權(quán)發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁的行政命令,也可能來(lái)自于國(guó)會(huì)基于其他法案的立法和授權(quán),例如美國(guó)國(guó)會(huì)于2010年制定的《對(duì)伊朗全面制裁、究責(zé)和減資法》(Com prehensive Iran Sanctions,Accountability,and Divestment Act,CISADA)③Public Law No.111-195.、2003年制定的《2003年敘利亞責(zé)任與黎巴嫩主權(quán)恢復(fù)法》(the2003Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act)④Public Law No.108-175.以及1996年制定的《古巴自由與民主聲援法》[the Cuban Liberty and Democratic Solidarity(Libertad)Act],也就是有名的《赫爾姆斯-伯頓法》,上述這些法案,都是美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)個(gè)別單一國(guó)際事件而立法授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)得在該法案的規(guī)范內(nèi),以行政命令宣布經(jīng)濟(jì)制裁。行政命令的頒布通常是公布新的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目、或是基于現(xiàn)行生效的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目基于國(guó)家危急情況再新增限制或修改限制,行政命令會(huì)闡明具體對(duì)美國(guó)的威脅、定義受制裁方受經(jīng)濟(jì)制裁的獨(dú)特原因、指定經(jīng)濟(jì)制裁的生效日,以及委派實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)關(guān)。在大多數(shù)的情況下,美國(guó)總統(tǒng)委派實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)關(guān)會(huì)是財(cái)政部,并且由美國(guó)國(guó)務(wù)卿或其他指定的內(nèi)閣官員為顧問(wèn),而財(cái)政部會(huì)將其實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的管理及執(zhí)行的權(quán)力,再委派給其轄下的外國(guó)資產(chǎn)控制管理局。①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：5.

由于受到財(cái)政部的委派實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局是美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁首要的管理機(jī)關(guān)。②31 C.F.R.§594.802.截至2016年12月6日,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局總共監(jiān)管了27項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目③Office of Foreign Assets Control Administers.Sanctions Programs and Country Information詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)：https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx,最后訪問(wèn)日期：2017年2月8日。,這些項(xiàng)目包括對(duì)國(guó)家的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁,或是針對(duì)個(gè)人/組織的定向制裁,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁如對(duì)蘇丹或敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁、定向制裁如跨國(guó)犯罪組織(transnational criminal organizations)的制裁或是針對(duì)鉆石原石交易控制(rough diamond trade controls)的制裁。針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局可以頒布執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁的法規(guī)、發(fā)布經(jīng)濟(jì)制裁的指名決定、要求受制裁方提供報(bào)告、核發(fā)授權(quán)許可同意受制裁方得例外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁管制的交易,在違反經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行措施。外國(guó)資產(chǎn)控制管理局針對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁受制裁方的指名和監(jiān)督,為“特別指定之國(guó)民或禁止往來(lái)之名單”(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,SDN List),以下稱“指定制裁名單”進(jìn)行管理和監(jiān)控,并且檢閱評(píng)估指定制裁名單上受制裁方的除名(removal or delisting)要求。

除了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《與敵國(guó)貿(mào)易法》外,1995年4月發(fā)生的俄克拉荷馬市爆炸案,促成了《反恐與有效死刑法》(The Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of1996)④Pub.L.No.104-132,110 Stat.1214.的制定和頒布,該案和6年后“9·11”恐怖襲擊事件最大的不同是,該案的攻擊策劃者是美國(guó)人,并非外國(guó)人,但《反恐與有效死刑法》對(duì)外國(guó)恐怖組織也有定義以及規(guī)范,且該法的內(nèi)容也為日后相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁法規(guī)奠定了雛形。

依照《反恐與有效死刑法》⑤8 U.S.C.§1189.的規(guī)定,當(dāng)以下三項(xiàng)要件符合時(shí),該法的監(jiān)督執(zhí)行單位國(guó)務(wù)院,有權(quán)力指名該外國(guó)組織為“外國(guó)恐怖組織”(foreign terrorist organization)：第一,該組織為外國(guó)組織；第二,該組織進(jìn)行了本法定義下的恐怖活動(dòng)；第三,該恐怖活動(dòng)造成美國(guó)國(guó)家安全或美國(guó)人民安全的威脅,而一旦被國(guó)務(wù)院指名為外國(guó)恐怖組織,和現(xiàn)今大部分經(jīng)濟(jì)制裁的效果相同,國(guó)務(wù)院會(huì)通知美國(guó)財(cái)政部?jī)鼋Y(jié)/封鎖被指名對(duì)象的一切財(cái)產(chǎn)。

雖然《反恐與有效死刑法》的指名結(jié)果和經(jīng)濟(jì)制裁相同,但是該法在指名的流程和范圍上卻有相對(duì)合理的限縮,比方說(shuō)國(guó)務(wù)院在指名的7日前,必須要通知眾議院的議長(zhǎng)以及眾議院多數(shù)黨和少數(shù)黨的領(lǐng)袖,并且需附上指名的證據(jù)和理由①8 U.S.C.§1189(2)(A)(i).、國(guó)會(huì)有權(quán)力終止或是撤銷國(guó)務(wù)院的指名②8 U.S.C.§1189(6).、國(guó)務(wù)院指名為外國(guó)恐怖組織的期間為2年③8 U.S.C.§1189(4).,以及自被指名當(dāng)日起30日內(nèi),該被指名的外國(guó)恐怖組織得向國(guó)務(wù)院提交重新審議的要求,而國(guó)務(wù)院必須自收到要求的180日起,回復(fù)其重新審議的決定④8 U.S.C.§1189(4)(B)(iv).。

《反恐與有效死刑法》在禁止和受指名的外國(guó)恐怖組織進(jìn)行交易的限制也相對(duì)限縮,依照法條的規(guī)定⑤18 U.S.C.§2339B(a)(1).,只有在故意的情況下,提供外國(guó)恐怖組織實(shí)質(zhì)上的幫助或資源會(huì)被處以罰金或是10年以下有期徒刑。

二、“9·11”恐怖襲擊事件后的美國(guó)定向制裁

美國(guó)自從2001年的“9·11”恐怖襲擊事件后,反恐的情緒和手段都在不斷加溫,發(fā)出的經(jīng)濟(jì)制裁數(shù)量亦一直持續(xù)增加,除了引起國(guó)際社會(huì)間的反彈以外,也有學(xué)者批評(píng),美國(guó)對(duì)于所謂反恐所采取的措施,如國(guó)內(nèi)外對(duì)恐怖分子的監(jiān)視行動(dòng),以及定向制裁受制裁方的制裁程序都有內(nèi)部疏失以及違反個(gè)人基本權(quán)利的嫌疑⑥Anya Bernstein.The Hidden Costs of Terrorist Watch Lists.Buffalo Law Review,2013,Vol.61：461.。

自“9·11”恐怖襲擊后的兩周,當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)布什基于《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《聯(lián)合國(guó)參與法》⑦22 U.S.C.§§287c.所賦予的權(quán)力,發(fā)布了第13224號(hào)的行政命令⑧Executive Order 13224詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)：https：//www.state.gov/j/ct/rls/other/des/122570.htm,最后訪問(wèn)日期：2017年2月8日。,宣布了由于“外國(guó)恐怖分子嚴(yán)重的恐怖攻擊及其恐怖威脅的攻擊行為”,以及“美國(guó)和美國(guó)國(guó)民仍處于持續(xù)且即刻的攻擊或威脅中”,所以美國(guó)現(xiàn)在處于緊急狀態(tài)。自2002年開(kāi)始,行政命令第13224號(hào)每年都依照《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》更新。該行政命令將經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施委派由財(cái)政部監(jiān)督執(zhí)行,且該行政命令附有一份附錄,透過(guò)第13224號(hào)命令,附錄上直接指名涉嫌進(jìn)行恐怖主義行動(dòng)的個(gè)人/組織為全球特定恐怖分子(在“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生前,被國(guó)務(wù)院依據(jù)《反恐與有效死刑法》指名為外國(guó)恐怖組織的所有名單,已全數(shù)在13224號(hào)命令的附錄中直接被指名)。

財(cái)政部則將其實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的職權(quán)委派給外國(guó)資產(chǎn)控制管理局,①31 C.F.R.§594.802.外國(guó)資產(chǎn)控制管理局則基于行政命令第13224號(hào)的規(guī)定進(jìn)行全球特定恐怖分子的指名,并封鎖/凍結(jié)其資產(chǎn)。行政命令第13224號(hào)的第1條,對(duì)于全球特定恐怖分子的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為②Executive Order 13224§1(d)(i)-(ii).：犯下恐怖主義行為或是引起了嚴(yán)重的恐怖主義攻擊的危險(xiǎn),造成美國(guó)國(guó)家、美國(guó)國(guó)民、美國(guó)國(guó)家安全、外交政策及經(jīng)濟(jì)的危機(jī),③Have committed,or pose a significant risk of committing,acts of terrorism that threaten the security of U.S.nationals or the national security,foreign policy,or economy of the U.S.附錄中的全球特定恐怖分子或其他依照本款應(yīng)被視為全球特定恐怖分子所擁有、控制的個(gè)人/組織、或是代為全球特定恐怖分子所行為的個(gè)人/組織④To be owned or controlled by,or to act for or on behalf of those persons listed in the Annex to this order or by or for persons determined to be subject to subsection 1(b),1(c),or 1(d)(i)of this Order.、為支持恐怖主義活動(dòng),而提供全球特定恐怖分子幫助、贊助、金融資助、實(shí)質(zhì)上的幫助、技術(shù)支持、金援活動(dòng)以及提供其他服務(wù)等⑤To assist in,sponsor,or provide financial,material,or technological support for,or financial or other services to or in support of,such acts of terrorism.或是和全球特定恐怖分子有關(guān)聯(lián)的個(gè)人/組織⑥To be otherwise associated with.,有任何上述行為的個(gè)人/組織,都會(huì)被指名為全球特定恐怖分子,而遭到財(cái)產(chǎn)封鎖/凍結(jié)。

而“9·11”恐怖襲擊之后,一個(gè)主要擴(kuò)張美國(guó)總統(tǒng)對(duì)抗恐怖主義的權(quán)力,就是《使用適當(dāng)之手段來(lái)阻止或避免恐怖主義以團(tuán)結(jié)并強(qiáng)化美國(guó)法》⑦Public Law 107-56.(Uniting and Strength America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of2001,Patriot Act),也就是著名的《愛(ài)國(guó)者法案》,基于防制洗錢的目的,《愛(ài)國(guó)者法案》第317條對(duì)外國(guó)洗錢者行使長(zhǎng)臂管轄權(quán),規(guī)定如果外國(guó)人或外國(guó)金融機(jī)構(gòu)參與了洗錢活動(dòng),涉及的資金交易全部或部分發(fā)生在美國(guó)境內(nèi),或是在美國(guó)開(kāi)立了銀行賬戶,美國(guó)即對(duì)該外國(guó)人或外國(guó)金融有管轄權(quán),⑧李瑞華：《美國(guó)對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)反洗錢執(zhí)法的啟示》,載《國(guó)際金融》2014年第1期。該法第311條⑨31 U.S.C.§5318A.規(guī)定,針對(duì)國(guó)外金融機(jī)構(gòu)或國(guó)際交易涉及的反洗錢,美國(guó)監(jiān)管部門可以采取特別措施,包括獲取與美國(guó)國(guó)內(nèi)客戶同等的信息、禁止或限制外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在美國(guó)開(kāi)設(shè)和持有賬戶或代理行賬戶等。

除此之外,《愛(ài)國(guó)者法案》也是《反恐與有效死刑法的》加強(qiáng)修改版,在《反恐與有效死刑法的》中,對(duì)于恐怖活動(dòng)的定義是使用生物、化學(xué)、核武、爆炸性或槍炮等武器,①8 U.S.C.§1182(a)(3)(B)(iii)(V).但是忽略了在某些落后地區(qū)甚至?xí)褂玫秳Φ蠕h利武器取代槍炮的使用,所以《愛(ài)國(guó)者法案》②Section 411(a)(1)(F)of Patriot Act.修正了恐怖活動(dòng)的定義,完全省略武器使用的描述,而是直接改成進(jìn)行或是有意進(jìn)行恐怖活動(dòng)。另外,依據(jù)《愛(ài)國(guó)者法案》③Section 411(c)of Patriot Act.,也修正了《反恐與有效死刑法的》中,2年指名期屆滿以后,即使該外國(guó)恐怖組織在2年內(nèi)沒(méi)進(jìn)行任何的恐怖活動(dòng),但是如果該組織仍然有能力以及有進(jìn)行恐怖活動(dòng)的意愿,政府也可以持續(xù)其指名的決定。

三、常見(jiàn)的美國(guó)定向制裁樣態(tài)

(一)以個(gè)人/組織為制裁對(duì)象的定向制裁

隨著定向制裁的的出現(xiàn),美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁漸漸從傳統(tǒng)以國(guó)家為受制裁方的經(jīng)濟(jì)制裁,改為以個(gè)人/組織為受制裁方的定向制裁,因應(yīng)定向制裁的實(shí)施,產(chǎn)生所謂的指定制裁名單(designated sanction list),且指定制裁名單上被指名的個(gè)人,已經(jīng)不再受限于特定國(guó)家或是政府有關(guān),美國(guó)政府漸漸放寬對(duì)個(gè)人/組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的認(rèn)定,而是以受制裁方的行為考慮,改而針對(duì)和國(guó)際恐怖主義活動(dòng)或是國(guó)際販毒走私(narcotics trafficking)行為有關(guān)聯(lián)的個(gè)人/組織,從以國(guó)家為經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)象,再到以指定制裁名單上的個(gè)人/組織為經(jīng)濟(jì)制裁的對(duì)象。而這些指定制裁名單的制裁理由,從恐怖主義為起源,擴(kuò)張到販毒走私、武器擴(kuò)張、違反人權(quán)、種族屠殺、跨國(guó)界組織犯罪,及其他一切實(shí)質(zhì)上支持這些行為的活動(dòng)。從1995年開(kāi)始對(duì)中東進(jìn)行的恐怖主義經(jīng)濟(jì)制裁,以及對(duì)哥倫比亞毒梟進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)制裁,指定制裁名單已成為美國(guó)單邊經(jīng)濟(jì)制裁的標(biāo)準(zhǔn)模式。④Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：11.

近期來(lái),除了美國(guó)以外,包括歐洲以及聯(lián)合國(guó)都漸漸改為以個(gè)人/組織為受制裁方的指定制裁名單,為主要發(fā)起經(jīng)濟(jì)制裁的方式。而這樣的改變反映了指定制裁名單兩個(gè)主要的特征：第一,指定制裁名單可以針對(duì)目標(biāo)制裁的對(duì)象進(jìn)行定向制裁,而不像以國(guó)家為制裁對(duì)象,是將整個(gè)經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)擔(dān)施加在一般全國(guó)人民身上；第二,以指定制裁名單為制裁手段,可以相對(duì)較輕松地實(shí)施制裁,進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)控。①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：12.

(二)封鎖/凍結(jié)受制裁方的財(cái)產(chǎn)

所謂的封鎖/凍結(jié)受制裁方的財(cái)產(chǎn),系指封鎖/凍結(jié)在美國(guó)境內(nèi)或是受美國(guó)人(包括美國(guó)公司的海外子公司)所控制的受制裁方的財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)所生利益,只有經(jīng)美國(guó)政府授權(quán)核準(zhǔn)的情況外,這些針對(duì)封鎖/凍結(jié)財(cái)產(chǎn)及其所生利息的移轉(zhuǎn)和交易才可以例外為之。②31 C.F.R.§594.201.按照法律規(guī)定,每一個(gè)美國(guó)人都有義務(wù)攔阻或是封鎖/凍結(jié)這些受其控制或持有的受制裁方財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)所生的利益,且法律亦明文規(guī)定,即使美國(guó)人在經(jīng)濟(jì)制裁生效前和受制裁方已簽有合約,美國(guó)人仍不得履行和受制裁方簽訂的合約。③31 C.F.R.§594.201(a).依照法律規(guī)定,美國(guó)人須將其攔阻或凍結(jié)受制裁方的資金或是流動(dòng)資產(chǎn),包括其擔(dān)保品,一并存入聯(lián)邦投保的美國(guó)境內(nèi)銀行(federally-insured U.S.bank)中的封鎖/凍結(jié)財(cái)產(chǎn)計(jì)息賬戶(blocked interestbearing account)。④31 C.F.R.§594.203.美國(guó)人阻攔或封鎖/凍結(jié)的資產(chǎn),都必須要在行為后的十個(gè)工作天內(nèi)呈報(bào)⑤31 C.F.R.§501.603(b)(1).給外國(guó)資產(chǎn)控制管理局,且每年都要更新呈報(bào)一次。⑥31 C.F.R.§501.603(b)(2).

外國(guó)資產(chǎn)控制管理局對(duì)于所謂“財(cái)產(chǎn)”以及“財(cái)產(chǎn)所生利益”的定義非常的廣⑦31 C.F.R.§515.311.,財(cái)產(chǎn)的定義像是一個(gè)集合的概念,包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、共有財(cái)產(chǎn)甚至是無(wú)形資產(chǎn)。舉例來(lái)說(shuō),資產(chǎn)在法條中的例示規(guī)定就包括了現(xiàn)金、證券、債務(wù)、擔(dān)保權(quán)、貨運(yùn)提單、商品、應(yīng)付賬款、法院判決、任何類型的契約,而所謂財(cái)產(chǎn)所生之利益系指上述一切所列財(cái)產(chǎn)中所含的任何現(xiàn)在、未來(lái)或是或有利益。

封鎖/凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)制裁適用于所有被列在指定制裁名單上的對(duì)象,所謂名單上的對(duì)象不僅只受制裁方本人或是該組織,而是包括受制裁方所控制之組織或企業(yè),如受制裁方持股50%以上的組織或企業(yè),但是僅以持股比例認(rèn)定是否應(yīng)為制裁名單上的對(duì)象并不是一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn),依照法律的規(guī)定⑧31 C.F.R.§515.302.,法律是以“直接或間接”的控制決定,所以即使公司賬面上看起來(lái)受制裁方的持股比例不到50%,但如果受制裁方對(duì)于該組織或企業(yè)有任何間接性地控制,也應(yīng)被視為指定制裁名單的制裁對(duì)象,這樣一個(gè)不確定的模糊標(biāo)準(zhǔn),讓遵守以及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上,更加地不易判斷。

(三)轉(zhuǎn)讓受制裁方的財(cái)產(chǎn)

本質(zhì)上來(lái)說(shuō),所謂轉(zhuǎn)讓受制裁方的財(cái)產(chǎn),系指美國(guó)政府將受經(jīng)濟(jì)制裁而封鎖/凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他個(gè)人/組織或政府機(jī)關(guān)。如《與敵國(guó)貿(mào)易法》①50 U.S.C.app.§5(b).即允許總統(tǒng)得以行政命令轉(zhuǎn)讓封鎖/凍結(jié)的財(cái)產(chǎn),在20世紀(jì)90年代時(shí),美國(guó)總統(tǒng)克林頓即以行政命令宣布,將封鎖/凍結(jié)古巴的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給1996年遭古巴擊落的兩架救難兄弟會(huì)(Brothers to the Rescue)民航機(jī)飛行員的家屬,用以賠償古巴政府的行為。

除此之外,《愛(ài)國(guó)者法案》中也授權(quán)美國(guó)總統(tǒng),針對(duì)對(duì)美國(guó)進(jìn)行武裝敵對(duì)行為或是攻擊美國(guó)的政府或個(gè)人/組織,美國(guó)總統(tǒng)得以行政命令轉(zhuǎn)讓該政府或個(gè)人/組織受經(jīng)濟(jì)制裁所封鎖/凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)②Public Law 107-56,Section 106(1)(D).,比如為了進(jìn)行安理會(huì)第1483號(hào)決議案中重建伊拉克的宗旨,美國(guó)政府將所有封鎖/凍結(jié)伊拉克前政府以及海珊的財(cái)產(chǎn)全都轉(zhuǎn)讓給伊拉克發(fā)展基金(Development Fund for Iraq),用以進(jìn)行伊拉克的重建。

(四)禁止和受制裁方的交易

禁止和受制裁方交易,其手段和限制內(nèi)容,是由美國(guó)總統(tǒng)以行政命令決定,限制內(nèi)容可以是禁止美國(guó)人和受制裁方從事交易、禁止幫助交易進(jìn)行,或是禁止某種特定交易的服務(wù)出口,而受制裁方可以是一個(gè)國(guó)家,或是個(gè)人/組織,總統(tǒng)決定的限制內(nèi)容也可以具體到禁止某種產(chǎn)品的進(jìn)口,或是概括到禁止一切的交易和產(chǎn)品服務(wù)的進(jìn)出口。

四、美國(guó)定向制裁監(jiān)管及其制裁內(nèi)容

美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁已經(jīng)歷史悠久了,最遠(yuǎn)的時(shí)間甚至可以追溯至1812年的第二次獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)③外國(guó)資產(chǎn)控制管理局,https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx,最后訪問(wèn)日期：2017年2月16日。,財(cái)政部在第二次世界大戰(zhàn)時(shí)建立了外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的前身,也就是外國(guó)資金控制管理局(Office of Foreign Funds Control),通過(guò)封鎖/凍結(jié)被納粹和蘇聯(lián)占領(lǐng)國(guó)家的人民的財(cái)產(chǎn),如挪威和波羅地海諸國(guó),借著外國(guó)資金控制管理局封鎖/凍結(jié)該國(guó)人民的財(cái)產(chǎn),外國(guó)資金控制管理局提供這些人民財(cái)產(chǎn)上的保護(hù),④David Cortright and George Lopez.Smart Sanctions：Targeting Statecraft.1st edition.USA：Rowman&Littlefield Publishers,Inc.,2002：24.亦防止該國(guó)人民的財(cái)產(chǎn)遭到納粹和蘇聯(lián)政府強(qiáng)行的重新分配,而外國(guó)資金控制管理局也對(duì)納粹的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行封鎖/凍結(jié),并且禁止人民與其進(jìn)行貿(mào)易或金融上的交易,①外國(guó)資產(chǎn)控制管理局,https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx,最后訪問(wèn)日期：2017年2月16日。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,財(cái)政部結(jié)束了外國(guó)資金控制管理局,改建立了外國(guó)資產(chǎn)控制管理局,專門負(fù)責(zé)封鎖/凍結(jié)受制裁方的資產(chǎn),外國(guó)資產(chǎn)控制管理局是美國(guó)境內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管絕大多數(shù)依行政命令以及法律規(guī)定所發(fā)起的經(jīng)濟(jì)制裁,包括交易限制以及財(cái)產(chǎn)封鎖/凍結(jié),外國(guó)資產(chǎn)控制管理局并且負(fù)責(zé)所有經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目的實(shí)行和監(jiān)督,包括調(diào)查經(jīng)濟(jì)制裁的違反,以及對(duì)違反者發(fā)動(dòng)民刑事的懲罰。②David Cortright and George Lopez.Smart Sanctions：Targeting Statecraft.1st edition.USA：Rowman&Littlefield Publishers,Inc.,2002：72.

外國(guó)資產(chǎn)控制管理局監(jiān)督執(zhí)行的各個(gè)經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目,具體都規(guī)定在聯(lián)邦法規(guī)第五章中,③31 C.F.R.Chapter V.而根據(jù)各個(gè)經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目的不同,受制裁方的判定標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)制裁的限制內(nèi)容以及違反效果也應(yīng)按照相對(duì)應(yīng)的制裁項(xiàng)目?jī)?nèi)容個(gè)別判斷之④文章以較為大眾熟悉的恐怖主義相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目作為主要舉例說(shuō)明,若其他經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目有較為特殊或不同之處亦會(huì)額外補(bǔ)充之。。

(一)受制裁方

受制裁方的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目的不同,而有定義上的區(qū)別,以全球特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目為例,所謂的全球特定恐怖分子的定義,按照法律的規(guī)定,是指任何行政命令第13224號(hào)指定的全球特定恐怖分子外,及其他經(jīng)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局、國(guó)務(wù)卿、國(guó)土安全局以及司法部長(zhǎng)商議后作出的決定,認(rèn)定該外國(guó)組織或外國(guó)個(gè)人已經(jīng)對(duì)美國(guó)造成恐怖主義的威脅或是很有可能對(duì)美國(guó)造成恐怖主義的威脅,進(jìn)而影響到美國(guó)國(guó)民安全、國(guó)家安全、外交政策以及美國(guó)經(jīng)濟(jì)者,都會(huì)被認(rèn)定為全球特定恐怖分子。⑤31 C.F.R.§594.201(a)(2).再者,如果任何外國(guó)組織或外國(guó)個(gè)人,經(jīng)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局、國(guó)務(wù)卿和國(guó)土安全局以及司法部長(zhǎng)商議后認(rèn)定,是全球特定恐怖分子所持有、控制或?yàn)槿蛱囟植婪肿拥拇砣?也應(yīng)被認(rèn)定為全球特定恐怖分子。⑥31 C.F.R.§594.201(a)(3).最后,經(jīng)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局、國(guó)務(wù)卿和國(guó)土安全局以及司法部長(zhǎng)商議后認(rèn)定,若有任何外國(guó)組織或外國(guó)個(gè)人協(xié)助、贊助、提供財(cái)政或技術(shù)支持,或是提供金融及其他服務(wù),用以支持威脅美國(guó)國(guó)民安全、國(guó)家安全、外交政策以及美國(guó)經(jīng)濟(jì)的恐怖活動(dòng),也應(yīng)被認(rèn)為是全球特定恐怖分子。⑦31 C.F.R.§594.201(a)(4).為了避免有任何行為規(guī)范上的漏洞,本條還有一個(gè)概括條款,也就是任何人只要和本條定義的受制裁方有牽連時(shí),也是全球特定恐怖分子。而本條所稱的恐怖主義是指：任何行為牽涉到暴力行為或是造成人身、財(cái)產(chǎn)或公共建設(shè)的危險(xiǎn),且其目的明顯是恐嚇或脅迫一般社會(huì)大眾、借著恐嚇或脅迫影響政府的政策,或是借著大規(guī)模的毀滅行動(dòng)、暗殺、綁架或是脅持人質(zhì)影響政府的行為。①31 C.F.R.§594.311.

除了全球特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目以外,以另一個(gè)特定恐怖分子(specially designated terrorist)的制裁項(xiàng)目為例,按照法律的規(guī)定,是指任何行政命令第12947號(hào)指定的特定恐怖分子外,其他經(jīng)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局、國(guó)務(wù)卿以及司法部長(zhǎng)協(xié)調(diào)商議后作出的決定,認(rèn)定該外國(guó)組織或外國(guó)個(gè)人已經(jīng)破壞或意圖破壞或影響中東和平進(jìn)程,應(yīng)被認(rèn)定為特定恐怖分子。②31 C.F.R.§595.311.任何外國(guó)組織或外國(guó)個(gè)人協(xié)助、贊助、提供財(cái)政或技術(shù)支持,或是提供金融及其他服務(wù)用以破壞或意圖破壞或影響中東和平進(jìn)程,以及任何外國(guó)組織或外國(guó)個(gè)人,是特定恐怖分子所持有、控制或?yàn)樘囟植婪肿拥拇砣?也應(yīng)被認(rèn)定為特定恐怖分子。

(二)誰(shuí)要遵守經(jīng)濟(jì)制裁

在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目,對(duì)于哪些人要遵守經(jīng)濟(jì)制裁的規(guī)定都是相同的。③31 C.F.R.§594.315以及31 C.F.R.§595.315.所謂的美國(guó)人指的是美國(guó)公民、擁有美國(guó)永久居留權(quán)的外國(guó)人、依據(jù)美國(guó)法成立的組織、受美國(guó)法管轄的組織,且包括其境外分公司,以及任何在美國(guó)境內(nèi)的人。

總結(jié)法規(guī)的定義可以得出只要是美國(guó)公民或擁有美國(guó)永久居留權(quán)的外國(guó)人,無(wú)論是否在美國(guó)境內(nèi),都必須要遵守美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁；依據(jù)美國(guó)法成立的美國(guó)公司及其境外的分公司(即使是依據(jù)他國(guó)內(nèi)國(guó)法成立),也必須遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁；以及任何組織或個(gè)人,無(wú)論其國(guó)籍,只要是行為當(dāng)時(shí)是在美國(guó)境內(nèi),也必須遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁。因此前述的美國(guó)人持有或控制,任何全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的財(cái)產(chǎn)時(shí),該美國(guó)人都必須要遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的限制,封鎖/凍結(jié)受制裁方的財(cái)產(chǎn)并且禁止與其交易④31 C.F.R.§594.201(a)以及31 C.F.R.§595.201(a).。

以補(bǔ)充古巴經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目⑤31 C.F.R.§515.329.的規(guī)定為例,該項(xiàng)目對(duì)于應(yīng)遵守經(jīng)濟(jì)制裁的對(duì)象涵蓋范圍更廣,除了上述的范圍外,還包括了任何組織,無(wú)論該組織是在何地成立或是有否在美國(guó)境內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái),只要該組織是受美國(guó)人所擁有或控制,也都必須遵守對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)制裁。

(三)經(jīng)濟(jì)制裁的制裁內(nèi)容

在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目中,對(duì)于經(jīng)濟(jì)制裁的制裁內(nèi)容是相同的。①31 C.F.R.§594.204以及31 C.F.R.§595.204.除了經(jīng)美國(guó)政府授權(quán)外,即使美國(guó)人和受制裁方于經(jīng)濟(jì)制裁決定生效前就簽有合約,任何美國(guó)人皆不得和全球特定恐怖分子或特定恐怖分子進(jìn)行任何生意,包括但不限于：禁止一切進(jìn)出口、禁止捐獻(xiàn)或提供任何資金、商品、服務(wù)或是任何有助于恐怖分子進(jìn)行恐怖主義的物資；美國(guó)人不得接受任何資金、商品、服務(wù)的捐獻(xiàn)或是供給或是任何有助于恐怖分子進(jìn)行恐怖主義的物資。

為了避免經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)行上的漏洞而影響到經(jīng)濟(jì)制裁的效果,這兩個(gè)制裁項(xiàng)目都有對(duì)所謂的“不作為犯”“共犯”或是“未遂犯的著手”作出規(guī)范。在全球特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目中,②31 C.F.R.§594.205.美國(guó)人以任何回避、避免、以回避或避免為目的的手法逃避經(jīng)濟(jì)制裁的限制,或是企圖違反經(jīng)濟(jì)制裁的限制,以及為了違反經(jīng)濟(jì)制裁的限制而共謀,都屬經(jīng)濟(jì)制裁的違反。在特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目中③31 C.F.R.§595.205.,則是規(guī)定任何的交易,如果是以回避或避免為目的、造成回避或避免的影響,或是幫助回避或避免經(jīng)濟(jì)制裁的遵守,或是企圖違反經(jīng)濟(jì)制裁的限制,以及為了違反經(jīng)濟(jì)制裁的限制而共謀,皆屬經(jīng)濟(jì)制裁的違反。

(四)何謂受制裁方的財(cái)產(chǎn)

所謂受制裁方的財(cái)產(chǎn),在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目中,定義是完全相同的,指的是被指定為全球特定恐怖分子的個(gè)人或組織其所擁有的銀行賬號(hào)、財(cái)產(chǎn)以及財(cái)產(chǎn)所生利益,④31 C.F.R.§594.301以及31 C.F.R.§595.301.財(cái)產(chǎn)包括直接、間接、有形、無(wú)形或共有財(cái)產(chǎn)等一切財(cái)產(chǎn),⑤31 C.F.R.§594.306以及31 C.F.R.§595.307.財(cái)產(chǎn)所生利益的范圍也非常的廣,⑥31 C.F.R.§594.309以及31 C.F.R.§595.310.包括任何現(xiàn)在、未來(lái)以及或有利益。

(五)違反經(jīng)濟(jì)制裁的后果

違反全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項(xiàng)目,后果是一樣的,兩個(gè)制裁項(xiàng)目的違反⑦31 C.F.R.§594.701以及31 C.F.R.§595.701.都準(zhǔn)用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的規(guī)定⑧50 U.S.C.§1705.,任何違反經(jīng)濟(jì)制裁管制的美國(guó)組織或美國(guó)人,民事上得處以罰金(兩者取其高)25萬(wàn)美元以下或是該違反經(jīng)濟(jì)制裁管制的主要交易金額的兩倍；刑事責(zé)任則為刑事罰金100萬(wàn)美元以下,且違反經(jīng)濟(jì)制裁管制的自然人還可以被處以20年以下的有期徒刑。

若違反的是《與敵國(guó)貿(mào)易法》(該法目前也僅存于對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)制裁),按照法律規(guī)定①50 U.S.C.app.§16.,違反的法律效果為民事罰金65000美元以下；組織違反的刑事責(zé)任則為罰金100萬(wàn)美元以下,若是組織內(nèi)的主管、董事或代理人故意或有意違反者,處10萬(wàn)美元以下及10年以下有期徒刑,若違反經(jīng)濟(jì)制裁管制的自然人則為美金10萬(wàn)元以下、以及處以10年以下的有期徒刑；除了上述的民刑事責(zé)任外,在財(cái)政部的行政裁量考慮下,財(cái)產(chǎn)、資金、文件、物品、船只、設(shè)備等,也可能會(huì)被美國(guó)政府沒(méi)收。另外,若有法條規(guī)定加重之情事發(fā)生,②18 U.S.C.§3571.如違反經(jīng)濟(jì)制裁的限制而造成他人死亡結(jié)果,則法院得加重其刑事罰金為個(gè)人25萬(wàn)美元以下,組織為100萬(wàn)美元以下。

以補(bǔ)充全球毒梟經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目(foreign narcotics kingpin sanction)為例,考慮毒梟的犯罪特性、手法及其不法獲利的高所得,所以違反該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁管制的罰金金額相對(duì)非常地高,③31 C.F.R.§598.701.民事罰金為不超過(guò)175萬(wàn)美元；組織的形式罰金則為不高于1000萬(wàn)美元,組織內(nèi)的主管、董事或代理人故意或有意違反者處以500萬(wàn)美元以下之罰金及30年以下之有期徒刑,且該法亦有規(guī)定重大情節(jié)得加重刑罰。④18 U.S.C.§3571.。

五、受制裁方應(yīng)如何救濟(jì)：指定制裁名單的除名

如果遭到外國(guó)資產(chǎn)控制管理局認(rèn)定為恐怖分子,或是按照其他制裁項(xiàng)目決定該個(gè)人或組織須受到經(jīng)濟(jì)制裁,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局得將該個(gè)人/組織指名放入指定制裁名單。法律規(guī)定被指名的受制裁方,可以向外國(guó)資產(chǎn)控制管理局提交理由或證據(jù),證明該局的指名決定基礎(chǔ)并不充分,且如果受制裁方認(rèn)為有補(bǔ)救的步驟可以“推翻”外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的決定,受制裁方可以向該局提出建議,比如說(shuō)受制裁方可以向該局提出,已經(jīng)從受制裁的組織中辭職,則外國(guó)資產(chǎn)控制管理局可能就會(huì)認(rèn)定沒(méi)有繼續(xù)指名的必要,而將受制裁方除名。⑤31 C.F.R.§501.807(a).

在審查受制裁方的除名要求時(shí),為了澄清或證實(shí)受制裁方的主張,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局可以要求受制裁方再提交額外的信息。⑥31 C.F.R.§501.807(b).受制裁方亦可以向外國(guó)資產(chǎn)控制管理局要求會(huì)面,但是該局并沒(méi)有答應(yīng)的義務(wù)。⑦31 C.F.R.§501.807(c).依照現(xiàn)在的程序,受制裁方并沒(méi)有權(quán)利要求外國(guó)資產(chǎn)控制管理局和受制裁方進(jìn)行任何會(huì)面、舉行聽(tīng)證會(huì),也沒(méi)有權(quán)利對(duì)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局主張審訊或檢視證據(jù)的權(quán)利。

外國(guó)資產(chǎn)控制管理局審議完受制裁方除名化的請(qǐng)求后,按照法律,該局必須提供受制裁方一個(gè)書面的決定,告知受制裁方,其要求除名的請(qǐng)求是否被接受。①31 C.F.R.§501.807(d).由于法律只要求外國(guó)資產(chǎn)控制管理局告知受制裁方其決定的結(jié)果,外國(guó)資產(chǎn)控制管理局并沒(méi)有提出說(shuō)明或解釋的義務(wù),所以受制裁方也往往不知道該局的心證過(guò)程、該局是依據(jù)何種的證據(jù)作出決定,以及是否有哪些反證可以提出抗辯。法律并未規(guī)定外國(guó)資產(chǎn)控制管理局需要在幾日內(nèi)回復(fù)受制裁方的除名要求,因此受制裁方也只能無(wú)止盡的等待該局的回復(fù)決定。

受制裁方按照法律規(guī)定,必須先向外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指名決定提出除名化的請(qǐng)求,如果請(qǐng)求失敗,受制裁方才能向聯(lián)邦法院請(qǐng)求法院判決。②31 C.F.R.§501.807.外國(guó)資產(chǎn)控制管理局作為一個(gè)行政機(jī)關(guān),司法體系審查其決定的合法性時(shí),司法體系必須遵守《行政程序法》(Administrative Procedure Act,APA)的規(guī)定③5 U.S.C.§706.,而依照該法的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)有權(quán)力依據(jù)行政紀(jì)錄解決事實(shí)上的爭(zhēng)議,④5 U.S.C.§554.也就是外國(guó)資產(chǎn)控制管理局有權(quán)力依據(jù)其搜集到的行政紀(jì)錄,比如證人的證詞或是監(jiān)聽(tīng)報(bào)告,判斷受制裁方事實(shí)上到底是否為恐怖分子,因而要放入指定制裁名單中。

但相反的,司法體系在審查行政機(jī)關(guān)的決定時(shí),僅能就該行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí),所搜集到的行政紀(jì)錄是否足以正當(dāng)化該決定⑤Securities and Exchange Commission v.Chenery Corporation,318 U.S.80(1943).,作為司法審查的根據(jù)。依據(jù)《行政程序法》,如果行政機(jī)關(guān)的決定是武斷地、任意地、濫用裁量權(quán)或是違反法律的,法院應(yīng)將行政機(jī)關(guān)的決定認(rèn)定為違法并且駁回該決定。⑥5 U.S.C.§706(2)(A).司法審查在判斷行政機(jī)關(guān)決定時(shí),美國(guó)最高法院在Motor Veh.Mfrs.Ass’n v.State Farm Ins.案中闡明司法審查的審查標(biāo)準(zhǔn)⑦M(jìn)otor Vehicle Manufacturers Association of the United States,Inc.v.State Farm Mutual Automobile Insurance Co.,463 U.S.29(1983).,法院須縮小其審查范圍,法院并不是要以法院判決去取代行政機(jī)關(guān)的行政決定。且該案中最高法院進(jìn)一步指示,行政機(jī)關(guān)的行政決定享有合法推定原則,也就是說(shuō)除非有相反證據(jù),否則原則上推定行政機(jī)關(guān)的決定符合其法定權(quán)限,并且法院在審判過(guò)程中探究案件事實(shí)時(shí),必須要徹底且慎重,司法介入審查行政機(jī)關(guān)決定時(shí)應(yīng)相對(duì)限縮⑧Citizens to Preserve Overton Park v.Volpe,401 U.S.402(1971).,從以上的司法審查見(jiàn)解可以得知,司法審查對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政決定,是非常尊重的,由于達(dá)到《行政程序法》的高門坎規(guī)定實(shí)屬不易,所以大部分外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指名決定,都會(huì)通過(guò)司法審查。

受制裁方為外國(guó)人時(shí)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)受限于篇幅限制,僅以本案例作為介紹。

“People’s Mojahedin Organization of Iran”和 “National Council of Resistance of Iran”是一連串三次的訴訟案件①三次訴訟先后分別為：People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,182 F.3d 17(1999),National Council of Resistance of Iran v.Department of State,251 F.3d 192(2001)以及 People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,327 F.3d 1238(2003).,原告伊朗人民圣戰(zhàn)組織People’s Mojahedin Organization of Iran(以下簡(jiǎn)稱PMOI),在1997年、1999年以及2001年連續(xù)遭到美國(guó)國(guó)務(wù)院依據(jù)《反恐與有效死刑法》三次指名為外國(guó)恐怖組織,在第二次的指名時(shí),由于國(guó)務(wù)院主張伊朗反抗力量全國(guó)議會(huì)National Council of Resistance of Iran(以下簡(jiǎn)稱NCRI)是PMOI的分身,所以NCRI也一同遭到第二次及第三次的指名,PMOI三次和NCRI兩次的指名都向美國(guó)法院起訴要求司法審查,主張其美國(guó)憲法第五修正案的正當(dāng)法律程序遭到國(guó)務(wù)院的違反。

在第一次的指名時(shí),是基于1993年美國(guó)情報(bào)局的情報(bào),指出PMOI是最大且最活躍的反政府組織,該組織最主要的宗旨是推翻現(xiàn)有的伊朗政權(quán),并且建立自己的共和國(guó),PMOI一向以恐怖主義和暴力手段實(shí)現(xiàn)其政治上的主張聞名,自從20世紀(jì)60年代成立后,PMOI受到伊斯蘭教的影響,一直參與對(duì)抗西方文化活動(dòng),PMOI為了達(dá)到其目的,計(jì)劃暗殺至少6名美國(guó)公民、計(jì)劃接管美國(guó)大使館以及反對(duì)釋放受挾持的美國(guó)公民。在1972年時(shí),PMOI在德黑蘭、伊朗境內(nèi)的美國(guó)小區(qū)、可口可樂(lè)以及通用汽車辦公室等地引爆了至少12次以上的定時(shí)炸彈；1972—1975年,PMOI繼續(xù)使用炸彈攻擊美國(guó)公司以及英國(guó)組織,由于PMOI開(kāi)始將目標(biāo)轉(zhuǎn)回伊境境內(nèi)的恐怖活動(dòng)加上伊朗政府對(duì)其進(jìn)行鎮(zhèn)壓,自20世紀(jì)80年代起,PMOI漸漸停止活動(dòng)；于1987年,PMOI成立了伊朗民族解放軍(National Liberation Army of Iran,以下簡(jiǎn)稱NLA),NLA主要活動(dòng)范圍為伊拉克東部至伊朗及伊拉克邊境中部。1992年,PMOI利用其在美國(guó)、加拿大、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、瑞士、荷蘭、瑞典、挪威、丹麥以及澳洲的支持者,同時(shí)攻擊伊朗大使館以及軍事駐地。1994年,通過(guò)美國(guó)路透社以及英國(guó)BBC報(bào)導(dǎo),PMOI主張其戰(zhàn)士攻擊并癱瘓了伊朗北部古澤斯坦省的14條油管,以及3月間在伊朗境內(nèi)發(fā)生的25件攻擊事件。PMOI在歐洲、北美、中東以及澳洲都有辦公室和員工,辦公室主要是用來(lái)募集民間的捐款,尤其是那些流亡在外的伊朗人。

遭到第一次指名后,PMOI遂向美國(guó)法院主張國(guó)務(wù)院的指名①People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,182 F.3d 17(1999).,沒(méi)有提供通知也沒(méi)有提供答辯的機(jī)會(huì),違反了PMOI美國(guó)憲法第五修正案的正當(dāng)法律程序。但是本案法院認(rèn)為PMOI無(wú)法主張美國(guó)憲法的適用,因?yàn)镻MOI是外國(guó)組織,沒(méi)有財(cái)產(chǎn)在美國(guó)遭到封鎖/凍結(jié)、也沒(méi)有存在于美國(guó),所以無(wú)法主張美國(guó)憲法的保護(hù)。本案法院再進(jìn)一步表示,由于PMOI沒(méi)有美國(guó)憲法的保護(hù),只能主張《反恐與有效死刑法》中法條賦予的權(quán)利,按照該法對(duì)外國(guó)恐怖組織的定義：第一,該組織必須為外國(guó)組織；第二,該外國(guó)組織從事法條定義的恐怖行為；第三,該恐怖行為造成美國(guó)國(guó)家安全或美國(guó)人安全的威脅。

即使本案法院直接承認(rèn),國(guó)務(wù)院在提交數(shù)據(jù)說(shuō)明PMOI有進(jìn)行法條定義的恐怖行為時(shí),并未有實(shí)質(zhì)的證據(jù)證明國(guó)務(wù)院的主張,但是只要證據(jù)可以顯示PMOI為了達(dá)到其政治目的而進(jìn)行炸彈或是殺戮,本案法院認(rèn)為只要有一件事發(fā)生,PMOI就是外國(guó)恐怖組織,法院認(rèn)為,即使國(guó)務(wù)院依賴的基礎(chǔ)是完全的傳聞證據(jù)、證據(jù)也未經(jīng)過(guò)PMOI的反證、PMOI也沒(méi)有被提供答辯的機(jī)會(huì),但是法院的角色,就只是審查確認(rèn)國(guó)務(wù)院是否有足夠的訊息支持其作出指名的決定,且國(guó)務(wù)院并未被禁止使用傳聞證據(jù),有鑒于國(guó)務(wù)院信息的來(lái)由,即使國(guó)務(wù)院的決定可能是錯(cuò)的,這也不是法院能決定的領(lǐng)域,法院不對(duì)國(guó)務(wù)院的指名決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,只要有足夠證據(jù)可以合理支持國(guó)務(wù)院的指名決定即為已足。由于PMOI并不是和美國(guó)有實(shí)質(zhì)連結(jié)的外國(guó)組織,所以無(wú)法主張美國(guó)憲法的保護(hù),國(guó)務(wù)院的指名沒(méi)有違反《行政程序法》的規(guī)定,所以法院維持PMOI第一次的指名決定維持。

接著于1999年,PMOI受到國(guó)務(wù)院第二次指名為外國(guó)恐怖組織,與PMOI一起被同時(shí)指名為外國(guó)恐怖組織的還有NCRI,國(guó)務(wù)院指名NCRI的理由是國(guó)務(wù)院認(rèn)定NCRI是PMOI的分身,PMOI遂和NCRI一起向美國(guó)法院主張國(guó)務(wù)院的指名,②National Council of Resistance of Iran v.Department of State,251 F.3d 192(2001).由于并未提供通知以及聽(tīng)證答辯的機(jī)會(huì),所以違反了憲法第五修正案的正當(dāng)法律程序。

雖然在第一次指名時(shí),法院認(rèn)定PMOI為外國(guó)組織,沒(méi)有美國(guó)憲法的保障駁回了PMOI的違憲主張,但是和前次情況不同的是,這次和PMOI一起被指名的NCRI,據(jù)政府的指名理由是“NCRI為PMOI的分身”,所以本案法院認(rèn)為,如果NCRI在本案中被認(rèn)定為存在于美國(guó)的外國(guó)組織,則由于NCRI是PMOI的分身,所以PMOI也會(huì)被視為存在于美國(guó)的外國(guó)組織,而得以主張美國(guó)憲法的保護(hù)。法院表示,在認(rèn)定外國(guó)組織存在于美國(guó)時(shí),法院不去探究實(shí)質(zhì)連結(jié)的程度,相反的,只要法院認(rèn)為依據(jù)整體的證據(jù)考慮,NCRI可以合理的主張其在美國(guó)管轄范圍內(nèi)并且有實(shí)質(zhì)連結(jié),即可以主張美國(guó)憲法的保護(hù),NCRI在華盛頓特區(qū)的全國(guó)記者大樓設(shè)有辦公室,是明顯公開(kāi)的存在,且在美國(guó)銀行也有小額存款,所以法院認(rèn)定NCRI是和美國(guó)有實(shí)質(zhì)連結(jié),存在于美國(guó)的外國(guó)組織,因此可以主張美國(guó)憲法的保護(hù),而既然NCRI為PMOI的分身,所以當(dāng)NCRI被認(rèn)為是存在于美國(guó)的外國(guó)組織,同樣的,PMOI也因此被認(rèn)定為存在于美國(guó)的外國(guó)組織。法院亦進(jìn)一步表示,當(dāng)外國(guó)組織在美國(guó)境內(nèi)所持有的財(cái)產(chǎn)可能因?yàn)檎母深A(yù)而受到威脅時(shí),該外國(guó)組織可以主張憲法的保護(hù)。

在認(rèn)定PMOI和NCRI可以主張美國(guó)憲法保護(hù)后,法院接著判斷國(guó)務(wù)院是否有違反其正當(dāng)法律程序。法院認(rèn)為：第一,一旦被指名為外國(guó)恐怖組織,資產(chǎn)就會(huì)被凍結(jié),美國(guó)政府有權(quán)利禁止該組織的成員入境,以及禁止任何美國(guó)國(guó)民資助外國(guó)恐怖組織,政府的指名的確有剝奪PMOI和NCRI的財(cái)產(chǎn)利益。第二,在判斷怎樣的正當(dāng)法律程序該提供給人民時(shí),是一個(gè)彈性的考慮,正當(dāng)法律程序必須取決于具體的事實(shí)情況決定要給予怎樣的正當(dāng)程序,所以法院下一步考慮何時(shí)要給予正當(dāng)法律程序以及怎樣的程序是正當(dāng)。

本案法院認(rèn)為,判斷何時(shí)給予正當(dāng)法律程序時(shí),應(yīng)該要考慮事前通知或事后通知兩者間,哪一個(gè)時(shí)點(diǎn)會(huì)讓正當(dāng)法律程序最有效的發(fā)揮,國(guó)務(wù)院主張,如果事前通知,會(huì)影響到職務(wù)執(zhí)行的成效并且影響到外交政策的實(shí)行和國(guó)家安全。法院表示同意國(guó)務(wù)院的主張,事前通知外國(guó)恐怖組織告知其將要被指名,并且附上指名的非機(jī)密原因及證據(jù),即使該原因和證據(jù)并非機(jī)密,但是對(duì)于外國(guó)恐怖組織來(lái)說(shuō),這些原因和證據(jù)可能還是揭露了情報(bào)來(lái)源,所以法院也理解事前的通知可能會(huì)造成的影響,且法院也并非要求國(guó)務(wù)院不能保持機(jī)密信息的機(jī)密性,但是在本案的訴訟過(guò)程中,法院認(rèn)定國(guó)務(wù)院并未善盡舉證義務(wù),國(guó)務(wù)院沒(méi)有舉證證明無(wú)法提供PMOI及NCRI事前通知的原因,所以法院仍認(rèn)定國(guó)務(wù)院違反了PMOI及NCRI的正當(dāng)法律程序。

正當(dāng)法律程序的核心要求就是提供有意義的通知和答辯機(jī)會(huì),基于上述理由,法院認(rèn)為,在沒(méi)有其他證據(jù)證明國(guó)務(wù)院有正當(dāng)理由不提供事前通知的情況下,國(guó)務(wù)院在指名之前就必須要通知調(diào)查對(duì)象,讓該調(diào)查對(duì)象知道可能即將被指名為外國(guó)恐怖組織,在不揭露機(jī)密信息的情況下,國(guó)務(wù)院必須要附上該調(diào)查對(duì)象即將被指名的原因,并且讓該調(diào)查對(duì)象有機(jī)會(huì)可以提出反證的證明和答辯的機(jī)會(huì)。本案法院亦進(jìn)一步表示,雖然沒(méi)有理由去推斷PMOI和NCRI有辦法提出足夠的反證,使國(guó)務(wù)院可以改變其指名的決定,但是在沒(méi)有正當(dāng)法律程序的保護(hù)下,法院不可以去反推PMOI和NCRI無(wú)法提供足夠的反證。

雖然PMOI和NCRI的正當(dāng)法律程序遭到違反,法院應(yīng)將該指名予以撤回,但是法院表示外國(guó)恐怖組織的指名是國(guó)家安全和外交政策的領(lǐng)域,①本案判決決定時(shí)為6月8號(hào)。所以本案法院不撤回指名,但是國(guó)務(wù)院應(yīng)該要提供PMOI和NCRI答辯并且提交反證的機(jī)會(huì),再由國(guó)務(wù)院重新審議該指名的決定。

2001年,PMOI和NCRI又第三度被國(guó)務(wù)院指名為外國(guó)恐怖組織,PMOI和NCRI主張國(guó)務(wù)院使用非公開(kāi)的機(jī)密信息,是違反其正當(dāng)法律程序②People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,327 F.3d 1238(2003).,但法院予以拒絕,法院認(rèn)為國(guó)務(wù)院只要認(rèn)定PMOI和NCRI有符合法條對(duì)外國(guó)恐怖分子的定義：第一,該組織必須為外國(guó)組織；第二,該外國(guó)組織從事法條定義的恐怖活動(dòng)；第三,該恐怖活動(dòng)造成美國(guó)國(guó)家安全或美國(guó)人民安全的威脅,國(guó)務(wù)院就有權(quán)利指定其為外國(guó)恐怖組織。再加上,本案法院認(rèn)定在第二次指名的判決中,該案法院已經(jīng)指定了國(guó)務(wù)院應(yīng)提供的正當(dāng)法律程序,也就是在指名外國(guó)恐怖組織前提供通知給該組織,并且提供該組織有意義的答辯機(jī)會(huì)(包括適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)以及方式),而證據(jù)顯示國(guó)務(wù)院已遵守法院指示,本案法院表示,第二次指名的法院已提供正當(dāng)法律程序的指示,且國(guó)務(wù)院也已照做,所以PMOI和NCRI第三次被指名的決定并沒(méi)有正當(dāng)法律程序的疑義,國(guó)務(wù)院的第三次指名決定維持。

結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)外國(guó)人/組織在面對(duì)外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的經(jīng)濟(jì)制裁指名時(shí),除了依照法律規(guī)定請(qǐng)?jiān)摼种匦聦徸h外,可以尋求司法體系的審查,但是要能贏得司法審查可能性的前提,必須是該外國(guó)人/組織可以建立和美國(guó)間的實(shí)質(zhì)連結(jié),方得以主張美國(guó)憲法的保護(hù)。美國(guó)憲法是一切法律的最高指導(dǎo)原則,美國(guó)境內(nèi)的任何法律都不能與之相違背,如果有憲法的保護(hù)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),外國(guó)人/組織的勝算會(huì)高上許多,否則如果沒(méi)有美國(guó)憲法的保護(hù),最后結(jié)局就會(huì)像是PMOI第一次被指名的結(jié)局一樣,沒(méi)有憲法的主張保護(hù),外國(guó)人/組織只能主張法條的權(quán)利,如果回歸到法條的適用,只要政府的指名決定沒(méi)有到《行政程序法》的武斷、任意、濫用裁量權(quán)或是違反法律,政府的指名決定都會(huì)通過(guò)司法審查。

以POMI第二次被指名案例為例,在同樣的事實(shí)背景下,第一次被指名時(shí),由于和美國(guó)沒(méi)有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)所以無(wú)法主張憲法保護(hù),只要外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指名決定有合理基礎(chǔ),該指名決定就不會(huì)被法院廢棄；但是當(dāng)PMOI第二次被指名時(shí),由于得以主張美國(guó)憲法的保護(hù),第二次的指名決定就被法院認(rèn)定違反其正當(dāng)法律程序,法院指示外國(guó)資產(chǎn)控制管理局必須在符合正當(dāng)法律的情形下,才能指名,比方說(shuō)應(yīng)給予在調(diào)查中尚未被指名的組織事前通知,PMOI的指名案,充分地說(shuō)明外國(guó)人/組織能不能主張憲法保護(hù),最終結(jié)果有可能是天差地別。

受制裁方為美國(guó)人/組織時(shí),至少還有美國(guó)憲法的保護(hù)可以與外國(guó)資產(chǎn)控制管理局對(duì)抗,當(dāng)受制裁方為外國(guó)人/組織,而該外國(guó)人/組織又無(wú)法建立和美國(guó)有實(shí)質(zhì)連結(jié),則僅剩的就是法條上的權(quán)利,因?yàn)榉ㄔ和品该麤Q定的高門坎,所以當(dāng)剩下的只有法條權(quán)利時(shí),受制裁方幾乎難以成功挑戰(zhàn)政府的指名。

畢竟經(jīng)濟(jì)制裁作為取代武力威脅以外最有效的外交手段,要求美國(guó)政府不采取經(jīng)濟(jì)制裁無(wú)異于緣木求魚,但也正是基于這樣的立場(chǎng),美國(guó)政府有義務(wù)要將經(jīng)濟(jì)制裁衍生的問(wèn)題減低到最小,美國(guó)政府必須將外國(guó)資產(chǎn)控制管理局的指名程序和實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定清楚,包括一切相關(guān)的救濟(jì)程序,畢竟并不是所有受制裁的外國(guó)人/組織都可以主張美國(guó)憲法的保護(hù),一套制度的適用,不應(yīng)該在不同主體的適用保護(hù)程度上產(chǎn)生如此大的差別,尤其經(jīng)濟(jì)制裁給受制裁方帶來(lái)的效果是深遠(yuǎn)且劇烈的,必須更加審慎為之。