朱志萍

摘要：城市交通公共安全是指涉及城市交通系統(tǒng)人、車、環(huán)三要素狀態(tài)的安全程度，既包括交通安全事故發(fā)生的量以及事故的嚴重程度，也包括與城市交通系統(tǒng)三要素有關(guān)的責任事件、違法犯罪行為等。當前的城市交通公共安全風險管理既要從狹義上對可能引發(fā)道路交通安全事故的原因進行分析，更要從廣義上對引發(fā)城市交通公共安全危機的風險源加以管理。對此，在對城市交通公共安全風險度“三角模型”加以研究的基礎(chǔ)上，可以得出“科學調(diào)研、準則約束、協(xié)同治理”三位一體的解決路徑。

關(guān)鍵詞：風險管理；城市交通；公共安全；“三角模型”

2016年5月23日凌晨零點12分許，上海中環(huán)線高架內(nèi)圈滬嘉立交出口至滬太路上匝道之間發(fā)生一起貨車單車事故，導(dǎo)致車上裝載的水泥管樁散落，部分管樁翻落至地面道路，事故造成中環(huán)高架主線橋體內(nèi)側(cè)翹起移位，致事故發(fā)生點周邊交通受到嚴重影響。事故原因系兩輛重載掛車深夜違禁上中環(huán)高架，其中沒有翻車的一輛車上面裝載32根鋼管，明顯超載嚴重。[1]

近年來，因超載貨車違規(guī)上高架導(dǎo)致的交通事故屢見不鮮。相關(guān)法律法規(guī)里早就清楚闡述了限制貨車上高架的原因：大貨車質(zhì)量普遍偏大，甚至會有部分超載車輛，一旦上了高架，造成單側(cè)載重過大，超過高架橋的承受力，尤其是上下高架橋時，有將高架壓塌的風險。這種狀況對于由城市交通問題而引發(fā)的公共安全而言，就是最大的風險隱患，必須科學管理，否則將對城市公共安全造成極大的惡果。

一、城市交通公共安全風險已經(jīng)成為當前城市公共安全危機的主要來源之一

城市交通是對城市道路（地面、地下、高架、水道等）系統(tǒng)間的公眾出行和客貨輸送的統(tǒng)稱。城市交通系統(tǒng)主要由三個基本要素組成：車輛（機動車與非機動車）、交通環(huán)境（道路與交通信號燈）和交通參與者（駕駛員和行人）。城市交通的公共安全就是指涉及城市交通系統(tǒng)三要素狀態(tài)的安全程度，既包括交通安全事故發(fā)生的量以及事故的嚴重程度，也包括與城市交通系統(tǒng)三要素有關(guān)的責任事件、違法犯罪行為等，兩者的危害性不僅在于傷亡人數(shù)上，在經(jīng)濟上所造成的損失也是巨大的。因此，城市交通公共安全風險管理既要從狹義上對可能引發(fā)道路交通安全事故的原因進行分析，更要從廣義上對引發(fā)城市交通公共安全危機的風險源加以管理。

公共安全首先是指不特定的、多數(shù)人的安全。隨著各種經(jīng)濟新業(yè)態(tài)形式的發(fā)展，這種安全的內(nèi)涵除了傳統(tǒng)意義上的生命和財產(chǎn)安全，還包括個人信息安全、隱私安全、健康安全、社交安全等。公共安全危機就是發(fā)生在公共場所，或者是與公共領(lǐng)域有關(guān)的，影響到不特定的大多數(shù)人的生命財產(chǎn)等安全的突發(fā)事件。毫無疑問，城市交通系統(tǒng)是當前最大的公共域或公共空間之一，發(fā)生在其中的交通安全事故是安全責任事件與違法犯罪行為等，不僅會直接損害到廣大民眾的生命財產(chǎn)安全，而且還會嚴重影響到社會的公共安全感，已然成為當前城市公共安全危機的主要來源之一。

二、當前城市交通公共安全風險源分析

公共安全與人密切相關(guān)，威脅到人的安全的源頭就是風險源，這是一種隱藏的、潛在的安全危險，構(gòu)建以風險為中心的公共安全管理，就是要加強對風險源的管理。由此，保障人的安全也成為了公共安全管理的根本目的。

城市交通的快速發(fā)展是城市建設(shè)的重要組成部分，的確是首先滿足了當前社會公眾在日常出行中的方便性、靈活性、自主性等個性化需求，但同時，客觀上也確實存在一些與此相隨的安全隱患，由此給城市公共安全帶來了新情況和新問題，成為城市公共安全的新的風險源。

（一）公共交通安全事故頻發(fā)

一定的道路交通環(huán)境（城市道路、交通特性、交通管理等）往往通過對人與車之間的相互作用或影響而引發(fā)交通事故。所以引發(fā)交通事故的原因有很多，但最基本的就是人、車、路三要素之間的矛盾。從事故造成的死傷后果來看，道路交通安全事故造成的損失甚至遠高于火災(zāi)事故。以2015年為例，全國共接報火災(zāi)30多萬起，造成1 700多人死亡、1 100多人受傷；共接報涉及人員傷亡的道路交通事故18.7萬多起，但造成了58 000多人死亡，近20萬人受傷，死傷人數(shù)分別是火災(zāi)事故的30多倍和近180倍（兩者的比較見圖1。在圖中，由于數(shù)量相差懸殊，以致火災(zāi)的傷亡人數(shù)都無法呈現(xiàn)出來）?？梢哉f，隨著近年來交通事故尤其是重特大交通事故的高發(fā)、頻發(fā)（據(jù)公安部交通管理局相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年5月，一次死亡5人以上的交通事故2016年為42起，2015年為68起，2014年高達121起），造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，導(dǎo)致一定范圍內(nèi)生產(chǎn)生活受到重大影響，甚至造成群體性事件和國內(nèi)外媒體的廣泛報道，由此成為城市交通公共安全風險的第一大來源。

（二）以公共交通工具為犯罪實施場所的案件多發(fā)

當前，我國仍處于社會矛盾高發(fā)多發(fā)時期，個人極端和嚴重暴力案件時有發(fā)生。一些犯罪分子往往出于報復(fù)社會、泄私憤等原因而選擇最能制造社會轟動效應(yīng)的公共場所實施犯罪行為。公交車具有易接近、空間封閉、人員集中且流動性大、安全防范措施簡單等特點，成為犯罪分子實施和擴大犯罪影響的“理想場地”，所以近年來針對公交車的縱火案不斷發(fā)生，造成大量人員傷亡，社會影響非常惡劣。如2016年“1·5銀川公交縱火案”就造成18名無辜乘客遇難，32人受傷。這類案件雖然發(fā)生的絕對數(shù)量較少，但當前的發(fā)生概率卻相對較高，極易造成社會恐慌情緒的快速蔓延，社會危害性極其嚴重。在信息化時代，一時一地一事的安全問題個案，都極有可能演變成具有社會廣泛影響的公共安全威脅，由此成為城市交通公共安全風險的第二大來源。

（三）互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)帶來新的交通安全風險隱患

互聯(lián)網(wǎng)用車服務(wù)是一個由交通出行需求方（乘客）、供給方（司機和車輛）、運營平臺等多環(huán)節(jié)組成的鏈條體系，供需雙方需要達成關(guān)于運營方式、價格以及安全等方面的相互協(xié)議。但在互聯(lián)網(wǎng)用車服務(wù)體系中，多個環(huán)節(jié)都存在潛在的安全隱患。如專車運營模式下，大量的私家車車主兼職“駕駛員”，私家車接入營運平臺，產(chǎn)生了管理漏洞。一方面，一般駕駛?cè)思媛殞＼嚒榜{駛員”，其駕駛技能和對交通流狀況適應(yīng)性相對職業(yè)駕駛員較低，極易產(chǎn)生不當操作、應(yīng)急操作失誤等危險行為，而且交通部門對營運駕駛員的管理滯后，不能有效制約其發(fā)生交通違法行為。另一方面，私家車提供專車服務(wù)，其實際使用性質(zhì)由非營運轉(zhuǎn)變?yōu)闋I運，車輛損耗愈加接近出租車，但現(xiàn)有的安全檢驗、報廢等規(guī)定難以有效管制，也存在安全隱患。假設(shè)車輛安全風險隨行駛里程數(shù)增加而線性增加是基本規(guī)律，那么，由普通私家車轉(zhuǎn)變成的“專車”其安全風險也一定是成倍上升的。此外，盡管一些運營公司針對旗下業(yè)務(wù)實施了諸如互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)管理規(guī)定、乘客安全保障標準等，對專車車輛和“駕駛員”有相應(yīng)的安全要求，但其無法核實車輛注冊登記信息，更難以監(jiān)督“駕駛員”的資質(zhì)、犯罪記錄等背景，同時存在交通安全和治安的隱患，甚至有報載一位女乘客從南京叫網(wǎng)約車，竟被司機劫持到臺州，24小時之后才被警方解救。2016年3月底，深圳市交通委通報了一組數(shù)據(jù)：經(jīng)初步排查，深圳市網(wǎng)約車駕駛員中發(fā)現(xiàn)有吸毒前科人員1 425名、肇事肇禍精神病人1名、重大刑事犯罪前科人員1 661名。[2]杭州公安機關(guān)日前對2015年以來運管部門查扣的約300輛私家車接入網(wǎng)約車平臺從事非法營運的司機進行背景審查，發(fā)現(xiàn)9名司機有違法犯罪記錄，其中部分司機存在搶劫等暴力犯罪記錄。同時，杭州市2016年還多次發(fā)生了網(wǎng)約車司機聚集滋事、擾亂社會秩序、影響社會穩(wěn)定的事件。[3]所以，互聯(lián)網(wǎng)專車是與新業(yè)態(tài)發(fā)展相伴隨的，的確是滿足了當前社會公眾對日常出行方式的個性化需求，但由于各種制度、法律、規(guī)范的不健全，與此有關(guān)的各類糾紛、事故、事件、案件等呈現(xiàn)上升趨勢，由此成為城市交通公共安全風險的第三大來源。

（四）城市電動自行車和電動三輪車無序發(fā)展導(dǎo)致的風險不可控

隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展和電商業(yè)的全面覆蓋，電動車憑借其便捷、省力、經(jīng)濟的特點，可為物流配送模式提供便利的交通條件，一定程度上刺激了電動自行車、電動三輪車、低速電動車等交通工具的出行和使用。從存量和增量來看，此類車均高于汽車。據(jù)公安部于2015年形成的《中國大城市道路交通狀況研究報告》中的數(shù)據(jù)顯示，近5年來，電動自行車年均增長約1 600萬輛；未來5年，1億農(nóng)村人口進城和老齡化人口增多導(dǎo)致這些交通工具極有可能成為更多群體的交通出行首選，未來還將有較大的增長空間，但由此類車引發(fā)的交通違法事故也是頻發(fā)，由此對交通秩序產(chǎn)生了惡劣影響。2014年，我國駕駛電動自行車導(dǎo)致的交通事故造成6 359人死亡，比2010年增加了57.8%，占全國道路交通事故死亡人數(shù)的10.9%。電動自行車和電動三輪車往往是城市務(wù)工人員交通出行的首選，也是一些從業(yè)人員完成職業(yè)行為的基本交通工具，但由此產(chǎn)生的風險卻是無法忽視的，而且受此影響的群體還為數(shù)不少，甚至一些電動自行車不上正式牌照，堂而皇之上路，自由穿梭于機動車道，逆向行駛或者鉆隧道、上高架，成為潛在的馬路殺手，自身也極易成為交通安全事故的受害者，由此成為城市交通公共安全風險的第四大來源。

三、城市交通公共安全風險度“三角模型”研究

公共安全管理主要有兩種模式，一是以風險管理為中心，另一是以危機善后為中心。前者需要對隱藏的風險源及其轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H危險的概率進行評定，其目的在于提前發(fā)現(xiàn)、排查、挖掘潛在的風險隱患，破壞風險轉(zhuǎn)化成危機的條件，最終規(guī)避公共安全問題由可能性的風險變成現(xiàn)實性的危機事件。

綜合分析城市交通公共安全風險源可見，與風險度有關(guān)的主要是交通參與者的遵紀守法度、城市道路資源分配的均衡度、公共安全的社會共同治理度等三項要素，共同構(gòu)成了城市交通公共安全風險度“三角模型”（圖2）。

（一）道路交通參與者的遵紀守法程度

但凡出現(xiàn)在道路中的行人、機動車駕駛員、非機動車騎行人都屬于道路交通參與者的范疇。城市交通安全事故中，很大一部分原因是由于道路交通參與者的法律意識不強而導(dǎo)致的，由此造成極大的安全隱患。行人不遵守信號燈就是嚴重誘發(fā)行人傷亡的主要原因。諸多交通參與者認為行人闖紅燈只是不文明的交通行為，并不會產(chǎn)生嚴重的危險后果，也未意識到行人闖紅燈就是違法行為，過分強調(diào)自身權(quán)利，回避承擔的責任義務(wù)，交通安全法治意識十分淡薄。據(jù)公安部交通管理局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2005年至2014年間，行人違反交通信號導(dǎo)致的交通事故數(shù)量占行人原因?qū)е率鹿实?1%～42%，導(dǎo)致死亡人數(shù)占行人原因事故致死人數(shù)的20%～30%、受傷人數(shù)占行人原因事故致傷人數(shù)的40%～50%，成為涉及行人交通安全事故的最主要因素。再如，2015年，上海市共發(fā)生適用一般程序處理的道路交通安全事故1 044起，造成868人死亡、455人受傷，雖然同比分別下降11.00%、3.88%、27.32%，但是，各類交通違法行為卻是主要誘因，具體數(shù)字見圖3、圖4、圖5。

交通安全事故之外的交通公共安全事件很多亦是由于法律意識淡薄、目無法紀造成的。所以，道路交通參與者的遵紀守法程度將會直接影響到城市交通公共安全的狀況。

（二）城市交通資源分配的均衡程度

交通資源某種意義上是路權(quán)的象征，擁有相應(yīng)資源才能履行相應(yīng)權(quán)利。路權(quán)即交通參與者的權(quán)利，是交通參與者根據(jù)交通法規(guī)的規(guī)定，一定空間和時間內(nèi)在道路上進行道路交通活動的權(quán)利。路權(quán)可分為上路行駛權(quán)、通行權(quán)、先行權(quán)、占用權(quán)。通行權(quán)是指交通參與者根據(jù)交通法規(guī)之規(guī)定，在道路某一空間范圍內(nèi)進行交通活動的權(quán)利。例如，機動車在機動車道行駛，即在機動車道這一范圍內(nèi)享有通行的權(quán)利，非機動車在非機動車道內(nèi)行駛，行人在人行道上行走，都享有各自的權(quán)利，其他交通參與者不得侵犯，否則就是侵權(quán)行為。長期以來，“車本位”理念在我國道路交通發(fā)展過程中根深蒂固，道路規(guī)劃設(shè)計、設(shè)施設(shè)置、信號燈配時，常將機動車的通行、效率、可達性作為首要目標，忽略了步行和非機動車出行最基本的訴求，久而久之形成了“機動車”和“行人”之間的對抗，造成人與車、機動車與非機動車、大型車與小型車等爭搶道路交通資源。

而且，當前城市機動車尤其是私有車輛保有量增量過快，成為交通事故的主要車型。2015年，上海市已認定機動車交通肇事事故792起，造成684人死亡。其中，私用性質(zhì)車輛肇事事故474起，造成407人死亡，雖然同比分別下降11.40%、4.01%，但仍分別占機動車交通肇事總數(shù)和死亡人數(shù)的59.85%、59.50%（具體數(shù)據(jù)見圖6、圖7）。從全國看，截至2015年底，我國汽車保有量超過100萬輛的城市已經(jīng)達到了40個，其中，超過200萬輛的城市11個。當前，大城市機動車保有量普遍超過了交通擁堵水平下的城市交通承載能力，即所謂的城市道路交通資源需求側(cè)遠遠超過了供給側(cè)。所以，城市交通資源分配的均衡程度也會直接影響到城市交通公共安全的狀況。

（三）交通公共安全社會共同治理的效度

公共安全風險管理之公共性，意味著其影響的對象是不確定的大多數(shù)，其造成的后果具有廣泛的危害，而且在社會上易產(chǎn)生蔓延性的恐懼情緒，因此，對任何公共安全問題的治理必須是以政府為主導(dǎo)的政府職能部門、市場、社會三合一的多元主體，由多元而立體及全方位，這是要求將公共安全的管理提升到共同治理的高度，顯然，這是任何主體都無法單獨應(yīng)對的。由此，要從根本上實現(xiàn)交通公共安全的社會共同治理，就需要除交通管理政府職能部門之外的其他社會組織與社會公眾，都必須形成主動的參與意識和作為安全治理主體的自覺性，這種共同治理的效果如何也將影響到公共安全風險演變?yōu)槲C事件的概率。

但目前看來，我國社會力量參與交通公共安全治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性沒有得到充分發(fā)揮。當下比較多的就是一些志愿者站在路口，其效果是形式大于內(nèi)容。治理是由共同的目標支撐的社會活動，唯有以社會公共安全為共同目標被景仰并使之機制化，方能使除政府職能部門之外的企事業(yè)單位、各類社會組織、社會公眾等自覺參與其中，從而共同有效地實現(xiàn)交通公共安全事務(wù)的社會公共治理。

以上影響城市交通公共安全風險度的三項要素中，交通參與者的遵紀守法程度是基石，也是當前影響最突出的一項因素。沒有這塊基石，再均衡的交通資源分配、再完善的社會共同治理都可能功虧一簣。社會共同治理則是未來發(fā)展的必然趨勢，這其中還需要有科學合理的資源分配，由此形成的就是城市交通公共安全風險度“三角模型”。

四、城市交通公共安全風險管理存在的問題短板及解決路徑

通過上述對城市交通公共安全風險度“三角模型”的分析，清晰可見當前城市交通公共安全風險管理中存在的問題短板：一是資源管理科學性不夠；二是法律法規(guī)約束力不夠；三是協(xié)同治理合力不夠。在此提出“科學調(diào)研、準則約束、協(xié)同治理”三位一體的解決路徑。

（一）做實科學調(diào)研，解決交通資源管理科學性不夠的短板問題

現(xiàn)有交通資源主要包括交通信號燈和道路功能區(qū)域的劃分，這是一般的城市道路最基本的資源保障。但現(xiàn)在看來，由于缺乏科學調(diào)研，導(dǎo)致很多現(xiàn)有的資源并沒有發(fā)揮應(yīng)有的效率，如行人闖紅燈現(xiàn)象的屢禁不止，原因之一就是信號燈的設(shè)置不合理。以一個信號燈設(shè)置為30秒的路口為例，如果按照成年行人正常步速1.0米/秒的速度，30秒只能通過30米的距離，但實際上，很多道路的寬度是超過這一距離的，這就導(dǎo)致部分行人無法在信號燈轉(zhuǎn)換之前正常通行，外加左轉(zhuǎn)彎機動車的影響，這一數(shù)據(jù)還會上升。更有研究表明，當行人等候信號燈超過90秒時，這一信號燈的作用就趨于零，直接誘發(fā)行人闖紅燈。這些都需要做實科學調(diào)研來重新設(shè)置，以提升現(xiàn)有道路資源的使用效率。

交通資源分配不科學的另一現(xiàn)象就是有些道路沒有合理設(shè)置交通參與者應(yīng)有的功能區(qū)域，典型的就是沒有非機動車道，導(dǎo)致很多非機動車無路可走，結(jié)果只能借機動車道通行，或者是直接騎行在人行道上，由此產(chǎn)生的安全隱患是顯而易見的。所以，作為風險管理的基本措施，還需要將交通資源根據(jù)道路使用率來合理分配機動車道、非機動車道、人行道，唯有如此，方能各行其道。

（二）加強準則約束，解決法律法規(guī)約束力不夠的短板問題

城市交通公共安全中的一些風險與新業(yè)態(tài)有關(guān)，由此導(dǎo)致的一種狀況就是由于法律法規(guī)缺失，體系建設(shè)不完善，對于不規(guī)范行為的約束無法可依，如當前的網(wǎng)約車引發(fā)的問題即是如此。所以，既要盡快立法立規(guī)，對此有所規(guī)范，實現(xiàn)依法準入、依法生產(chǎn)、依法監(jiān)管；更要有法必依，由此才能有效地從源頭引起重視。

2016年12月21日，北京、上海、廣州三地連接發(fā)布網(wǎng)約車新政落地細則，如上海在國家七部委聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海實際，新出臺的《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》對網(wǎng)約車平臺公司條件、運營車輛的資質(zhì)和號牌、從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員的戶籍與駕照等主要內(nèi)容進行了細化，明確了“網(wǎng)約車應(yīng)在本市注冊登記，達到本市規(guī)定的可予以注冊登記的機動車排放標準”、“駕駛員應(yīng)為本市戶籍”等條件。這些細則的出臺就是維護交通公共安全形勢的必要之舉，也是安全形勢所迫的必然之舉。

（三）加強社會動員，解決協(xié)同治理合力不夠的短板問題

很大程度上，公共安全管理是現(xiàn)代社會一項很特別的公共治理事務(wù)，迫切需要社會各界的共同參與才能長治久安。面對與社會發(fā)展相伴隨的交通公共安全的新風險，需要探索協(xié)同式的、全員參與的共同治理模式，努力構(gòu)建由政府、社會團體、志愿者等共同組成的公共參與機制。其中，借助社會組織的力量參與公共交通安全共同治理就是政府公共安全管理實現(xiàn)可控、可持續(xù)發(fā)展的重要渠道。

相對于發(fā)達國家而言，我國社會組織在道路交通安全管理中參與度較低，發(fā)展尚處于初級階段。社會組織的構(gòu)成具有多元化、全民性的特點，積極引導(dǎo)社會組織參與道路交通安全管理，通過組織成員的示范帶動作用，可以在全社會形成全民參與的良好氛圍，有利于培養(yǎng)公眾在交通出行中的規(guī)則意識、責任意識和安全意識。此外，作為政府聯(lián)系公眾的橋梁，社會組織還可在一定程度上化解警民矛盾。在道路交通安全管理工作中，政府采取的措施大多具有強制性色彩，公眾對交通民警路面執(zhí)法易產(chǎn)生抵觸情緒。社會組織的形象則更加親民，其做法也更加柔性化。在公安交管部門嚴格執(zhí)法基礎(chǔ)上，通過社會組織輔助開展宣傳教育，倡導(dǎo)公眾遵紀守法，可取得良好社會效果。

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■責任編輯：張 煒