何建木

摘要：近年來，隨著上海自由貿易試驗區(qū)建設的深入推進，浦東新區(qū)積極加快推進政府職能轉變，在政府機構改革和行政管理體制改革方面探索開展了一系列改革創(chuàng)新。其中，上海陸家嘴金融城在全國首創(chuàng)“業(yè)界共治+法定機構”公共治理架構，探索政府、企業(yè)和社會主體多元參與區(qū)域公共治理的模式，取得了良好的經濟社會效益。對陸家嘴金融城體制改革試點的背景動因、創(chuàng)新做法和經濟社會效益等方面進行綜合研究，并對如何深化改革提出若干對策建議，有助于對全國行政體制改革提供可復制、可推廣的示范借鑒作用。

關鍵詞：自貿試驗；制度創(chuàng)新；陸家嘴金融城；業(yè)界共治；法定機構

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.010

加快推進政府職能轉變、探索構建與開放型經濟新體制相適應的完整一級地方政府管理體系是中國（上海）自由貿易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的四大重點任務之一。作為上海自貿試驗區(qū)的重要片區(qū)，陸家嘴金融城（即陸家嘴金融貿易區(qū)）在全國首創(chuàng)了“業(yè)界共治+法定機構”公共治理架構，探索政府、企業(yè)和社會主體多元參與區(qū)域公共治理的模式，取得了良好的經濟社會效益，有望對全國行政體制改革和推動法治建設提供可復制、可推廣的示范借鑒作用。

一、改革的背景與動因

（一）中央和市里有要求

黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中全會明確提出要優(yōu)化政府組織結構、加快轉變政府職能。浦東新區(qū)是全國第一個綜合配套改革試點試驗區(qū)、全國第一個自由貿易試驗區(qū)，加快轉變政府職能是國家對浦東綜合配套改革試點“三個著力”和上海自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的首要要求。

近年來，中央和市委、市政府始終要求浦東新區(qū)在社會主義市場經濟條件下，在更加開放的法治環(huán)境中探索完整一級地方政府管理新體制，積極當好全國改革開放的排頭兵和科學發(fā)展的先行者。2016年4月5日，市政府第112次常務會議審議通過了《關于陸家嘴金融城體制創(chuàng)新改革試點方案情況的匯報》；4月7日，市委常委會審議通過了由市政府黨組提交的《陸家嘴金融城體制創(chuàng)新改革試點方案》，決定在陸家嘴金融城實施體制創(chuàng)新改革試點，要求浦東通過制度創(chuàng)新積累可復制、可推廣的經驗，為上海乃至全國政府體制改革提供示范借鑒。

（二）浦東和陸家嘴有需求

1.適應浦東新區(qū)政府職能轉變的需求

“小政府、大社會”歷來是浦東新區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)，但面對當前區(qū)域面積大、人口集聚多、社會治理呈現多元化的現狀，不可能無限制擴大政府機關和事業(yè)單位規(guī)模以應對新的發(fā)展趨勢。在深化上海自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新背景下，更要通過積極探索適合浦東特點、精簡高效的公共治理模式，以便為浦東新一輪政府機構改革探索新路徑，最終實現“小政府、大社會”的目標。正是在此背景下，近年來浦東新區(qū)陸續(xù)探索推進在張江、金橋等地區(qū)實施開發(fā)區(qū)與屬地鎮(zhèn)“管鎮(zhèn)聯(lián)動”、市場監(jiān)管“四合一”、“知識產權三合一”、“綜合執(zhí)法”等多項行政管理體制改革。

2.適應陸家嘴金融城創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展的需求

1990年，陸家嘴金融貿易區(qū)獲批成立，是全國唯一以“金融貿易”命名的國家級開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積31.78平方公里，范圍即上海內環(huán)線的浦東部分（龍陽路、羅山路和黃浦江的圍合區(qū)域），在行政區(qū)劃上隸屬浦東新區(qū)管轄。2007年上海市第七次黨代會明確提出上海國際金融中心核心功能區(qū)的空間布局為“一城一帶”，其中“一城”指陸家嘴金融城，即陸家嘴金融貿易區(qū)。2015年4月，中國（上海）自由貿易試驗區(qū)正式擴區(qū)，陸家嘴成為上海自貿試驗區(qū)的重要片區(qū)。作為全國和上海市最重要的金融集聚區(qū)和高端中央活動區(qū)（CAZ），經過26年的開發(fā)建設和不斷發(fā)展，目前陸家嘴已形成以金融、航運、貿易為主導產業(yè)，以旅游、會展為支撐產業(yè)的“3+2”現代服務業(yè)發(fā)展體系，進入了以服務經濟為主、金融市場體系和機構體系高度集聚并加快完善的新階段。在陸家嘴區(qū)域范圍內，2016年改革之前長期存在著較多行政主體，其中：經濟發(fā)展和行政審批事項由上海陸家嘴金融貿易區(qū)管理委員會、上海自貿試驗區(qū)管理委員會陸家嘴管理局承擔；社會管理和社區(qū)事務職能由區(qū)域范圍內的浦東新區(qū)人民政府派出機構——陸家嘴、濰坊、洋涇、塘橋和花木街道辦事處分別承擔；浦東新區(qū)金融服務局對區(qū)域范圍的金融機構和金融人才有服務職能；浦東新區(qū)政府相關委辦局如市場監(jiān)管局、城管執(zhí)法局等對轄區(qū)內的相關市場執(zhí)法、城管執(zhí)法等職責也有管轄權。

當前，在陸家嘴金融城區(qū)域，地方政府的工作重心已進入從開發(fā)建設轉向完善功能配套的新階段，區(qū)域公共管理和服務重心已進入從相對單一的行政管理轉向創(chuàng)新政府管理服務方式、提升公共服務效率水平的新階段。新的發(fā)展階段對進一步理順區(qū)域管理體制和公共治理體系提出了新的要求，因此亟需改革傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)管理模式，構建及時有效反映市場需求的新型管理體制，提高對區(qū)域資源的整合調動能力，豐富服務企業(yè)的手段，提高服務企業(yè)的精細化水平，從而全面提升區(qū)域創(chuàng)新功能、完善產業(yè)生態(tài)、優(yōu)化營商環(huán)境和生活服務體系。

（三）業(yè)界和企業(yè)有訴求

目前，陸家嘴金融城區(qū)域擁有金融、航運、貿易、專業(yè)服務業(yè)重點機構等市場主體和高端人才集聚的特點和優(yōu)勢，業(yè)界的企業(yè)、機構和從業(yè)人員對參與優(yōu)化營商環(huán)境、完善產業(yè)生態(tài)鏈、完善生活服務體系等方面公共治理的意愿十分強烈，對吸引更多國際化專業(yè)人才共同推動金融、航運、貿易、專業(yè)服務業(yè)等產業(yè)健康快速發(fā)展的需求十分迫切。

隨著新興金融產業(yè)的興起，業(yè)界對金融行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展、金融領域創(chuàng)新開展自律和溝通協(xié)商的呼吁十分強烈，都期待有一個可以發(fā)揮行業(yè)自律和溝通協(xié)商的公共平臺。為呼應當前業(yè)界新的訴求，亟需拓展業(yè)界參與行業(yè)自治共治和區(qū)域公共治理的內涵，提升業(yè)界共建、共治、共享的水平。

再者，陸家嘴金融城與其他開發(fā)區(qū)還有一個明顯區(qū)別在于，目前50多萬名從業(yè)人員中，金融從業(yè)人員約有22萬名，機構企業(yè)的高管和從業(yè)人員整體素質水平相對較高、國際視野相對較廣，具備較好的參與區(qū)域公共治理的能力水平。

二、改革的主要創(chuàng)新與做法

（一）總體思路與基本架構

在充分借鑒倫敦金融城、新加坡、香港、深圳前海等國際、國內經驗的基礎上，結合上海陸家嘴金融城的特殊功能定位，深化制度創(chuàng)新，改革原上海陸家嘴金融貿易區(qū)管理委員會作為浦東新區(qū)人民政府派出機構的傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)行政管理模式，在全國率先實施“業(yè)界共治+法定機構”公共治理架構，逐步實現從公共管理向公共管理與公共服務并重的轉變，實現向政府、市場與社會多元主體共同參與公共治理模式的轉變。

1.“業(yè)界共治”的邏輯起點及其主要內涵

首先，“管理”和“治理”僅一字之差，但從本質上講卻有明顯區(qū)別。“管理”基本是以政府為主導、自上而下（“管理”二字本身有點居高臨下的意味），體現了單向度的一元主體，市場和社會作為接受管理和服務的對象，只是被動的主體；而“治理”尤其是“公共治理”，更強調政府、市場和社會多元主體的共同參與，市場和社會也是公共管理和公共服務的參與者，而不僅僅是作為接受管理、接受服務的“被動對象”。引進“業(yè)界共治”這一理念，本身就是為了強化并提升市場、社會主體對區(qū)域共同治理的參與度和有效性。其次，傳統(tǒng)政府管理模式容易導致公共政策在地方政府內部形成“內循環(huán)”，在產業(yè)政策、財政扶持、綜合環(huán)境配套、營商環(huán)境改善等方面公共政策的制定，相當于一個“閉環(huán)”，基本上以政府為主導、政府部門說了算，公共政策的透明度可能會相對不足；在決策過程中，市場和社會主體的參與度都相對較低，公共政策的科學性可能會相對欠缺，這就可能導致政府制定公共政策出現偏差，或不夠精準，或無法有效調動市場和社會的積極性。針對上述弊端，提出“業(yè)界共治”治理架構，目的在于讓區(qū)域內的企業(yè)和機構，可以更加直接、便利地參與到金融城的公共治理；政府也可以直接聽取業(yè)界的心聲和訴求，讓公共政策更貼近市場和企業(yè)的實際需求，更具針對性，更加有效。

基于上述考慮，改革方案提出，聯(lián)合并調動金融城區(qū)域內業(yè)界（包括企業(yè)、社會和從業(yè)人員）的廣泛力量，集聚政府、市場和社會等各方智慧，從單一的政府行政管理方式，轉變?yōu)橛行男姓毮芎统浞职l(fā)揮市場、社會主體作用相結合的公共治理模式，形成推進陸家嘴金融城發(fā)展的共識與合力。

2.“法定機構”的邏輯起點及其主要內涵

傳統(tǒng)政府管理模式下，受制于多方面的規(guī)矩和約束，公共管理機構服務企業(yè)、服務市場的手段可能相對欠缺，缺乏對市場的敏感度，與市場和社會主體開展溝通協(xié)調、對話相對不易。同時，傳統(tǒng)的政府管理機構對于內部員工管控手法相對單一，年度考核容易流于形式，無法達到有效的考核和激勵。建立具有公共管理服務職能的“法定機構”，采用市場化運作模式，有利于提供與市場接軌的服務手段，同時采用市場化的人員選聘、激勵和考核機制，更好地為市場和企業(yè)開展服務。

基于上述考慮，改革方案提出，充分借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)在“新公共管理運動”背景下探索“法定機構”所取得的成功經驗，整合政府、市場和社會資源，探索建立由地方性法規(guī)明責賦權的更具獨立性、靈活性、參與性的新型法人主體，通過企業(yè)化、專業(yè)化運作提升金融城發(fā)展能力與效率，打造開放度更高、便利化更優(yōu)的營商環(huán)境。

（二）實行“業(yè)界共治”，釋放市場活力和社會創(chuàng)造力

1.陸家嘴金融城理事會的性質和定位

浦東新區(qū)人民政府聯(lián)合業(yè)界，發(fā)起設立陸家嘴金融城理事會，作為金融城業(yè)界共治和社會參與的公共平臺。理事會作為非法人組織的公共議事平臺，圍繞金融、航運、貿易等產業(yè)發(fā)展和商業(yè)、交通、文化等環(huán)境優(yōu)化方面，開展業(yè)界共治，并參與部分重大事項的決策。理事會致力于保障金融城的持續(xù)繁榮發(fā)展，推動金融城成為國家重大金融、航運、貿易等領域改革措施先行先試的承載平臺，促進金融市場、金融行業(yè)和金融監(jiān)管方式創(chuàng)新，推動金融、航運、貿易及相關業(yè)務海外拓展，進一步提升陸家嘴金融城作為上海建設“四個中心”核心功能區(qū)的全球競爭力和影響力。

2.陸家嘴金融城理事會的主要職能和職責

主要職能包括：（1）參與金融城發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等相關重大事項的決策。（2）組織開展金融城產業(yè)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化和生活服務體系等重大項目實施的溝通協(xié)商。（3）搭建行業(yè)機構和監(jiān)管部門、地方政府之間的溝通平臺，共同營造良好的金融創(chuàng)新環(huán)境和法治環(huán)境。（4）發(fā)起組織金融城品牌推廣、國際國內交流交往、重大招商等活動。

3.陸家嘴金融城理事會的人員規(guī)模、構成和產生機制

2016年8月24日，上海陸家嘴金融城理事會和上海陸家嘴金融城發(fā)展局正式掛牌成立。第一屆理事會的理事成員單位共計124家，由理事單位推舉或任命理事人選。理事任期2年（無薪酬），主要由兩部分組成：一是金融、航運、商貿等重點企業(yè)和行業(yè)組織的業(yè)界代表。成員主要來自重點企業(yè)、行業(yè)組織、樓宇業(yè)主等方面，參照國內外公認度較高的行業(yè)排名等指標協(xié)商確定。二是政府部門和相關金融監(jiān)管機構派出的代表。地域來源以陸家嘴金融城為主，兼顧上海其他區(qū)域有意愿參與的、具有重要行業(yè)影響力的企業(yè)、機構或組織。行業(yè)分布以金融業(yè)為主，兼顧航運、貿易和專業(yè)服務業(yè)等各個領域。業(yè)界代表在整個理事會占比超過90%，僅有少量人員來自金融監(jiān)管機構和地方政府部門，最大程度集合了陸家嘴金融城最廣泛的社會力量，充分體現了市場主體的絕對地位，充分發(fā)揮理事會建言獻策、參與決策的作用，全面體現“專業(yè)化、多元化、國際化”的特征。第一屆理事會設常務理事會，通過民主推薦產生，規(guī)模26名；理事長由政府提名，遴選業(yè)界有代表性和影響力的人士擔任。

4.陸家嘴金融城理事會與其他一般理事會的主要區(qū)別

在我國，某些社會領域、行業(yè)領域、學術領域的“自治”和“共治”已有較多探索，比如社區(qū)自治、行業(yè)自治、居民自治、社會共治、社區(qū)綜治等?；谀硞€社會領域或行業(yè)、學術范圍而發(fā)起設立的“自治”或“共治”平臺，一般也被命名為某某理事會，也具有一定的職能職責。但是，與一般性的理事會所不同，陸家嘴金融城理事會最鮮明的特征在于：（1）在一個完整的開發(fā)區(qū)范圍內，構建由政府、市場和社會主體多元參與的公共平臺，將來源于重點企業(yè)和行業(yè)組織的業(yè)界代表吸納到區(qū)域的綜合性的公共治理，這在全國尚屬首例；（2）陸家嘴金融城理事會不只是一般性的學術團體或行業(yè)協(xié)會，理事會的成員真正參與了區(qū)域的綜合性的公共治理，換言之，它們具有參與行政管理和公共服務的“實權”，能夠參與到區(qū)域公共治理重大事項的決策，這是一般性的理事會所無法比擬的。

（三）創(chuàng)設“法定機構”，提升政府公共治理能力

1.“法定機構”的主要涵義與特點

國內所謂的“法定機構”，從詞源上講，是從新加坡、香港意譯而來。由于法律體系和行政體制等差異，不同國家和地區(qū)類似機構的名稱、分類、模式均略有差異，其中新加坡、中國香港稱之為Statutory board（法定機構），英國稱為Semi independent institution（半獨立機構）或Quasi governmental agency（準政府機構），美國稱為Central intelligence agency（獨立機構）。20世紀中期以來，在以“小政府主義”、“部分政府職能社會化”、“政府再造”為主要精神的“新公共管理運動”推動下，運用高效的企業(yè)化管控模式履行政府公共服務職能的法定機構應運而生，并在1960年代后的新加坡和1980年代后的香港蓬勃發(fā)展。新加坡和中國香港法定機構共通性的制度特征包括：一是強調依專門法設立、職責法定；二是半官方、相對獨立；三是公司化治理模式；四是人事管理和薪酬制度比較靈活；五是公開透明運行、監(jiān)督十分嚴格；六是經費來源相對多樣。其中，最大特征是“職責法定+企業(yè)化運作”，即機構職能通過法定賦權以保證其公正，機構運作采用企業(yè)化管控以提高其效率，機構并非政企不分，而是在公共服務中引入企業(yè)化管理理念和方式，是公共性機構和企業(yè)化管理的有機結合。綜觀新加坡、香港發(fā)展經驗，法定機構的運行功效十分明顯：一是推動行政決策與行政執(zhí)行相分離，有利于控制政府規(guī)模，實現“小政府、大社會”；二是實行靈活的人事管理和薪酬制度，有利于按需調控員工規(guī)模、吸引優(yōu)秀專業(yè)人才；三是倡導多元參與的治理結構，對市場和社會需求靈敏度較高，有利于提升公共服務效率和水平。

2.陸家嘴金融城“法定機構”改革的框架設計

總體框架設計：撤銷上海市陸家嘴金融貿易區(qū)管理委員會，設立具有行政管理和公共服務職能、以企業(yè)化運作但不以營利為目的的“法定機構”——陸家嘴金融城發(fā)展局（以國有獨資公司注冊，登記名稱為“上海陸家嘴金融城發(fā)展局有限公司”）。在改革試點初期，暫保留上海自貿試驗區(qū)管委會陸家嘴管理局，但高度精簡。陸家嘴管理局局長兼任金融城發(fā)展局負責人，兼職不兼薪。

3.陸家嘴金融城發(fā)展局的性質和定位及其與金融城理事會的關系

陸家嘴金融城發(fā)展局的總體職責定位是：作為具有與新加坡、香港等國家和地區(qū)“法定機構”相同性質的公共管理服務機構，負責實施和協(xié)調陸家嘴金融城區(qū)域內的公共事務，并組織和落實理事會業(yè)界共治的相關事項，促進上海“四個中心”核心功能區(qū)建設（圖1）。在優(yōu)化產業(yè)生態(tài)鏈和生活服務體系、宣傳推廣金融城品牌等方面，發(fā)展局采用更加靈活有效的機制，承擔政府部門可能無法有效發(fā)揮作用的事務；在事中事后監(jiān)管、金融風險防范等方面，發(fā)展局通過配合、參與、協(xié)同等辦法發(fā)揮有益的補充作用，不取代監(jiān)管機構的職權。

發(fā)展局和理事會的職責各有側重、相互支撐。理事會秘書處設在發(fā)展局內，發(fā)展局定期向理事會報告工作。

4.陸家嘴金融城發(fā)展局的主要職能和職責

主要職能包括：（1）編制實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。負責金融城發(fā)展戰(zhàn)略研究、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的制訂與實施。（2）促進形成和優(yōu)化產業(yè)生態(tài)鏈。負責金融城經濟發(fā)展和投資促進相關工作，統(tǒng)籌區(qū)域內相關資源；推進各類高能級金融、航運、貿易企業(yè)和總部機構的集聚和培育，促進優(yōu)化以金融業(yè)為重點的產業(yè)生態(tài)鏈；對接和服務區(qū)域內金融機構，密切與金融市場各參與方的聯(lián)系。（3）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和生活服務體系。負責牽頭實施金融城商業(yè)、交通、景觀、文化和信息化等配套優(yōu)化項目；引導市場和社會提供多元化、高品質的生活服務和產品。（4）承擔相關公共管理和服務事務。負責金融城相關基金的運作，落實產業(yè)發(fā)展政策及相關扶持政策，負責區(qū)域內企業(yè)和人才服務工作。（5）協(xié)同推進服務業(yè)創(chuàng)新和對外開放。負責爭取監(jiān)管機構支持，鼓勵推動金融城各類要素市場、金融機構進行產品、業(yè)務和制度創(chuàng)新；推動國家重大金融改革創(chuàng)新項目在金融城先行先試；負責金融城對外合作和交流，宣傳推廣金融城品牌。（6）協(xié)同金融法治和信用體系建設。配合事中事后監(jiān)管和金融風險防范體系建設。負責會同相關各方推進樓宇經濟、新興金融業(yè)態(tài)等信息服務平臺建設，為金融監(jiān)管信息和社會公共信用信息的互換共享提供支撐，強化事中事后監(jiān)管；協(xié)助配合金融監(jiān)管機構和地方政府金融服務部門加強金融風險防范體系建設。（7）法律、法規(guī)、規(guī)章以及發(fā)展局章程規(guī)定的其他職能。

5.陸家嘴金融城發(fā)展局與陸家嘴區(qū)域內其他行政主體的關系

為盡快推動改革試點，考慮到改革的可行性和簡便性，采取了先易后難、分步實施的策略。此次改革的實施范圍暫定為陸家嘴金融貿易區(qū)管理委員會所管轄的31.78平方公里，不涉及其他金融集聚區(qū)；同時，當前改革試點只涉及陸家嘴金融城管理委員會和上海自貿試驗區(qū)管委會陸家嘴管理局（其中原陸管委和管理局的關系是“合署辦公”），不涉及區(qū)域內其他行政主體。實施“法定機構”改革后，陸家嘴區(qū)域內仍存在較多行政主體?，F將陸家嘴金融城發(fā)展局與其他行政主體的關系闡述如下：（1）與管理局的關系。改革試點初期，暫保留上海自貿試驗區(qū)管委會陸家嘴管理局，主要承接自貿試驗區(qū)事務的對上對外溝通協(xié)調，并按現行操作模式辦理相關行政許可事項。發(fā)展局通過政府購買服務的方式，實施公共管理服務職能。（2）與浦東新區(qū)金融服務局的關系。新區(qū)金融局作為區(qū)政府的工作部門，統(tǒng)籌全區(qū)的金融發(fā)展和服務工作，并做好與“一行三局”、市對口部門的工作銜接。發(fā)展局負責落實相關政策，做好包括金融機構在內的各類重點機構和企業(yè)的具體對接和服務工作。（3）與區(qū)域內街道的關系。目前，陸家嘴區(qū)域包括陸家嘴、濰坊、洋涇、花木和塘橋五個街道。改革后，區(qū)域內的社區(qū)管理與服務、社會穩(wěn)定、治安消防、安全生產等職能，仍保持現狀，由所在街道和區(qū)相關部門共同承擔。屬地街道與金融城發(fā)展局共同營造好區(qū)域發(fā)展環(huán)境，既相互錯位，又相互補位。

6.陸家嘴金融城“法定機構”的主要特點和創(chuàng)新

浦東新區(qū)人民政府設立陸家嘴金融城發(fā)展局，作為金融城法定的管理服務機構，通過職責法定、企業(yè)化組織、市場化運作、專業(yè)化服務、國際化導向的模式和理念，提升推進金融城發(fā)展的能力和效率。

職責法定。改革明確了法治保障分兩步走的基本思路做法，先由區(qū)人大出臺相關決定、最后由市人大出臺地方性法規(guī)。目前改革試點初期，先由浦東新區(qū)人大常委會依據市人大常委會《關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》，以法律性問題決定的形式，明確陸家嘴金融城發(fā)展局的法人主體地位、管理社會公共事務的權責邊界和業(yè)務范圍，實現金融城重大公共事務共商共議共決的制度規(guī)范，使法定機構的設立和運行于法有據，為改革試點提供依據、保障和支持（2016年6月21日區(qū)人大常委會審議通過了《關于促進和保障陸家嘴金融城體制改革的決定》）。陸家嘴金融城發(fā)展局按照浦東新區(qū)人大常委會通過的《決定》，建立完善的法人治理結構，探索職責明晰、決策科學、運作高效的體制機制，提高管理效能和服務水平。區(qū)人大常委會通過聽取專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問等形式，依法對金融城體制改革工作開展監(jiān)督檢查，促進和保障改革在法治框架下依法依規(guī)有序推進。

企業(yè)化組織。與原來傳統(tǒng)的行政管理機構相比，發(fā)展局不列入政府部門序列，在全國率先以企業(yè)法人的形式登記注冊成立，實行企業(yè)化組織。構建完善的內部治理架構。包括設立黨組、紀檢等相關組織；內設綜合部門承接理事會秘書處職能；發(fā)展局的工作部門設置，建立相對靈活的事業(yè)部制度，相應實現輕型化、扁平化、國際化，優(yōu)化綜合部門、強化業(yè)務部門，搭建專業(yè)化的運作平臺，搭建專業(yè)化運作平臺，有利于為市場和企業(yè)提供優(yōu)質高效服務。

市場化運作。發(fā)展局建立市場化、能力導向的用人機制和薪酬體系。通過市場化招聘方式，面向全球公開招聘金融、航運、貿易等行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究與推進實施，以及金融城運營管理與品牌推廣等方面的專業(yè)人才，打造一支符合國際一流金融城建設需求的專業(yè)團隊。改革試點所涉及現有機構和崗位的工作人員，可根據個人意愿參與公開招聘，亦可保留公務員或事業(yè)人員身份，由區(qū)組織人事部門統(tǒng)籌安排。發(fā)展局實行職位分類管理，根據實際需要設置部門和崗位，聘用相應數量和層次的人才，實行市場導向的薪酬機制，其薪酬水平參考市場等因素綜合確定，并根據績效和市場薪酬水平變化情況進行動態(tài)調整。對專業(yè)化管理服務團隊采取市場化薪酬、市場化考核，實現有效的激勵，有利于提高服務效率。

專業(yè)化服務。強化服務導向，為業(yè)界和企業(yè)提供高效優(yōu)質服務是發(fā)展局的最高宗旨。發(fā)展局依托專業(yè)化的人才團隊和服務手段，為區(qū)域各類企業(yè)產業(yè)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化和高端人才的服務，更加便捷、高效、專業(yè)、優(yōu)質。

開放透明的監(jiān)督機制。包括：發(fā)展局重大事項、財務預決算、年報公示等方面的信息公開和社會監(jiān)督機制；理事會對發(fā)展局年度重點工作、落實業(yè)界共治事項、金融城發(fā)展基金運行等情況進行定期評議的制度；監(jiān)察、財政、審計等部門負責對發(fā)展局的財務審計和績效考核。

不以營利為目的。明確不參與市場競爭、不以營利為目的，是發(fā)展局的鮮明特點。發(fā)展局的職責定位具有鮮明的公益性特征，其主要職能是實施和協(xié)調金融城的公共事務，組織和落實理事會業(yè)界共治的相關事項，提升金融城發(fā)展的能力與效率，打造開放度更高、便利化更優(yōu)的營商環(huán)境，更好地為企業(yè)提供專業(yè)化精細化服務、更好地促進金融城的發(fā)展與繁榮。作為全新類型的法人主體，雖然它以企業(yè)法人的形式登記注冊，但不以營利為目的。按照公平公正公開的原則，發(fā)展局提供公共產品和公共服務，旨在促進社會的“公共利益”。

以國際化為導向。陸家嘴金融城體制改革是浦東新區(qū)對標國際通行規(guī)則的重大改革舉措，吸收借鑒了新加坡、香港等國家和地區(qū)“法定機構”的公共治理理念，“國際化”是改革試點的重要特色和亮點。理事會的組成突出國際化，124家理事成員單位中的外資機構占比達30%，具有廣泛的開放性和包容性。發(fā)展局面向全球招聘國際專業(yè)人才，體現了國際化的開放視野。理事會、發(fā)展局已連續(xù)舉辦了各類國際合作交流活動，強化陸家嘴金融城品牌的國際推廣，幫助陸家嘴金融城企業(yè)尋找全球資源和商務合作機會，有效提升了陸家嘴金融城的國際知名度、影響力和競爭力。

三、改革所取得的經濟和社會效益

（一）為加快推進政府職能轉變探索新路徑

圍繞上海國際金融中心核心功能區(qū)建設、適應服務經濟發(fā)展對創(chuàng)新政府管理方式的新要求，在陸家嘴金融城開展體制創(chuàng)新改革試點，探索構建精簡高效的公共治理模式，最大的價值在于：有利于推進簡政放權、提高行政效能、加快政府職能轉變，為新一輪政府機構改革探索新路徑，實現“小政府、大社會”的目標。一方面，通過積極對標、學習借鑒國際上公共治理的先進經驗，合理界定政府、市場和社會三者職能，建立更有活力、更具效率的公共治理機制，將專業(yè)性、技術性較強的公共服務職能交由政府序列之外的法定機構承擔，促進政府部門減員增效和管理服務方式創(chuàng)新。另一方面，通過企業(yè)化、市場化運作方式，建立更加靈活開放的用人機制，有利于增強對高端人才的凝聚力和吸引力，提高陸家嘴金融城公共管理和服務的專業(yè)化和國際化水平。

（二）為促進區(qū)域轉型發(fā)展和創(chuàng)新治理體系開展新試驗

陸家嘴金融城體制創(chuàng)新改革試點的核心內容是在一個完整的開發(fā)區(qū)范圍內探索構建精簡高效的公共治理模式，有利于提高對區(qū)域內資源的調動能力、豐富服務區(qū)域內企業(yè)的手段、完善業(yè)界參與治理的體制保障，有利于提升區(qū)域創(chuàng)新功能、完善產業(yè)生態(tài)、優(yōu)化營商環(huán)境和生活服務體系。首創(chuàng)企業(yè)化組織的“法定機構”運作模式，以企業(yè)法人的形式登記注冊創(chuàng)設“法定機構”，在借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)“法定機構”核心理念的基礎上，發(fā)展局全面實行現代企業(yè)法人治理模式，這可以在當前以機關和事業(yè)單位作為主要公共管理服務機構的背景下，為區(qū)域公共治理模式創(chuàng)新，另辟蹊徑、探索新路，有利于為上海市各類開發(fā)區(qū)創(chuàng)新公共治理體系探索新路徑，進而為全國提供有益借鑒。

（三）為提升陸家嘴金融城國際競爭力積累新動能

陸家嘴金融城開展體制創(chuàng)新改革試點的理念靈感來源于對標國際、充分學習吸收借鑒國際先進經驗。通過這次改革，更好地處理好政府與市場的關系，讓政府變得更有效率、更加透明，讓市場贏得更大活力、更廣空間，有利于構建符合國際通行做法的“最大的開放、最高的效率、最強的法治”營商環(huán)境；有利于提升陸家嘴金融城的國際化水平；有利于打造金融城國際品牌，提升金融城的國際影響力；有利于吸引國際高端機構、高端人才集聚，進一步提升金融城的國際競爭力。

（四）為各界廣泛參與和溝通對話搭建新平臺

陸家嘴金融城開展體制創(chuàng)新改革試點，不是政府閉環(huán)式的內部自我循環(huán)。這次改革，最大的成果是為業(yè)界共商共議搭建了一個十分積極有效的公共平臺，構建企業(yè)、監(jiān)管機構和地方政府常態(tài)化的溝通協(xié)商機制，將業(yè)界吸納為改革試點的共同參與者，有利于深化自貿試驗區(qū)金融、航運、貿易等領域制度創(chuàng)新；有利于促進區(qū)域內市場主體從被管理、被服務的對象轉變?yōu)樽晕夜芾?、自我服務的主體，充分發(fā)揮市場主體和社會參與的作用；有利于增強金融監(jiān)管部門、地方政府和業(yè)界三方在信息共享和社會信用體系建設上的合力，提高金融開放度和防控金融風險的能力，樹立上海國際金融中心更加開放的形象。

四、深化完善改革的若干對策建議

（一）積極推動市人大開展地方立法支持保障改革

陸家嘴金融城體制改革試點方案，明確了法治保障分兩步走的基本思路做法，先有區(qū)人大出臺相關決定、最后由市人大出臺地方性法規(guī)。目前，僅僅走了第一步，尚未正式啟動第二步?！胺ǘC構”，必須確保職責法定、于法有據，而浦東新區(qū)作為市轄區(qū)，自身并沒有地方立法權，浦東新區(qū)人大常委會根據、援引市人大關于支持保障浦東綜合配套改革的地方性法規(guī)而做出的《決定》，不過是為了加快啟動改革的權宜之計。為了進一步推動改革向縱深發(fā)展、同時推動我國法治建設，當前亟需以地方性立法的形式，明確陸家嘴金融城理事會和發(fā)展局的機構性質、職能定位、具體職責、治理機制，強化改革的法律保障，對改革試點的框架性設計和制度性成果予以強化固化。建議盡快向市人大提出納入年度立法計劃的立項申請，開展立法調研、法規(guī)條文起草等工作，爭取最終由市人大常委會制定并頒布《陸家嘴金融城條例》。

（二）健全完善金融城理事會多元參與運作機制

目前，雖然陸家嘴金融城理事會已經成立、常務理事會也已經成立，但具體的運營機制尚未完全明確、內部架構也尚未搭建起來。因此，為了充分發(fā)揮陸家嘴金融城理事會的積極作用，當前亟需根據金融城建設和發(fā)展的實際需要以及業(yè)界機構的意愿，完善金融城常務理事會的運作機制，定期召開常務理事會。根據陸家嘴金融城建設和發(fā)展的實際需要以及業(yè)界機構的意愿，突出跨界多元參與，研究明確專業(yè)委員會組建的基本原則和總體框架，逐步建立完善戰(zhàn)略規(guī)劃、產業(yè)促進、國際推廣、營商環(huán)境、金融風險防范等相關專業(yè)委員會。

（三）健全完善金融城發(fā)展局市場化高效運作機制

當前，雖然陸家嘴金融城發(fā)展局已經注冊成立，并且內部人員已經基本到位，但如何全面實現新舊接軌、新老交接，如何在實際運作中處理好與浦東新區(qū)人民政府相關委辦局、街鎮(zhèn)的關系，如何在招商引資和企業(yè)服務過程中發(fā)揮出預期的高效率和戰(zhàn)斗力，如何在開展國際活動中與國際市場主體和高標準國際通行規(guī)則相對接，仍有待時間和實踐的檢驗。因此，當前亟需按照市委、市政府和浦東新區(qū)人大常委會《決定》所確定的主要職能，遵循法定機構企業(yè)化組織、市場化運作的原則，進一步突出內部激勵機制并建立嚴格的內控制度，通過聚焦公共管理和服務，進一步提高法定機構促進經濟發(fā)展和服務企業(yè)的水平，提升區(qū)域經濟發(fā)展的加速度，區(qū)域內企業(yè)和業(yè)界的滿意度，以及社會對金融城品牌和改革的認可度。

（四）進一步對標國際，構建法治化、便利化、國際化的綜合營商環(huán)境

改革是否成功的評判標準主要是看是否有利于促進發(fā)展，因此既要通過改革促進發(fā)展，更要通過進一步發(fā)展不斷推動改革深化。根據《上海陸家嘴金融貿易區(qū)暨上海自貿區(qū)陸家嘴片區(qū)“十三五”規(guī)劃》，陸家嘴金融城未來的發(fā)展戰(zhàn)略目標是“一城兩區(qū)一支點”，即建設國際一流的金融城、建設世界級中央活動區(qū)（CAZ）、建設金融貿易制度創(chuàng)新先行區(qū)、建設成為上海建成卓越的全球城市的重要戰(zhàn)略支點。為實現這一戰(zhàn)略目標，啟動實施陸家嘴金融城體制改革只是開了一個頭，后面的路還更長。當務之急，在于進一步對標國際，構建法制化、便利化、國際化的綜合營商環(huán)境。一是要聚焦戰(zhàn)略招商和精準招商，打造國際化產業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。具體措施比如：堅持對標國際，細分行業(yè)分析、把握產業(yè)發(fā)展趨勢，找準切入口、補齊發(fā)展短板，積極通過樓宇招商、并購招商、以商招商、海外招商等手段，加速集聚一大批功能性、領袖性、創(chuàng)新性、平臺性的國際國內知名金融機構、企業(yè)和行業(yè)組織，打造國際化的產業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。二是要完善國際化綜合配套環(huán)境。具體措施比如：圍繞人才發(fā)展環(huán)境提升為人才集聚，提供更優(yōu)質的公共服務；圍繞文化軟環(huán)境優(yōu)化，大力發(fā)展文化產業(yè)；圍繞城市更新和品質提升，優(yōu)化公共配套環(huán)境。三是要聚焦形象塑造和品牌推廣，提升國際影響力和綜合競爭力。具體措施比如：圍繞“陸家嘴金融城”國際品牌塑造，開展各類品牌推廣活動；圍繞吸引全球投資聚焦陸家嘴，開展國際化區(qū)域營銷活動；圍繞助推陸家嘴金融城企業(yè)走向國際，支持企業(yè)海外市場拓展。通過上述努力，積極推動陸家嘴金融城代表上海乃至我國參與全球經貿投資規(guī)則制訂和全球城市網絡體系的構建。

■責任編輯：張 煒