(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

建立我國行政處罰證據(jù)制度的必要性分析

秦遠(yuǎn)

(西北政法大學(xué)陜西西安710063)

改革開放的三十多年以來，我國仍未有一部統(tǒng)一的行政證據(jù)法律規(guī)范，使得各種與行政證據(jù)相關(guān)的規(guī)則和制度散見于一些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中。導(dǎo)致了各地行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中標(biāo)準(zhǔn)層次不齊，出現(xiàn)了相同案件不同處理的結(jié)果，也使執(zhí)法過程成為了權(quán)力尋租和貪污腐敗現(xiàn)象的溫床。因此，建立一套完備的行政處罰證據(jù)制度是我國當(dāng)前立法工作的重要目標(biāo)之一。

行政處罰 ；證據(jù)制度；立法規(guī)劃

行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的最為普遍的一種行政行為，在處罰當(dāng)中，證據(jù)對(duì)于處罰合法性的重要意義是不言而喻的。因此，行政機(jī)關(guān)在處罰程序中，必須重視證據(jù)制度并根據(jù)證據(jù)制度中的規(guī)定來實(shí)施處罰，不得任意裁量?！缎姓幜P法》第三十條中提出了明確要求“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰?！?/p>

行政證據(jù)是在行政程序中，行政機(jī)關(guān)為了做出一定行政行為收集的用來證明案件事實(shí)情況的材料。而行政處罰行為作為具體行政行為中最為普遍的一種，我們可以將處罰中的證據(jù)定義概括為行政機(jī)關(guān)及其它被授權(quán)組織收集的用來證明公民、法人和其他組織實(shí)施了違返行政管理法規(guī)的行為以及受到行政處罰的一切事實(shí)材料。這些材料中包括了證明相對(duì)人違法行為的事實(shí)，證明行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)作出以及如何作出行政處罰的，還有證明處罰真實(shí)情況的事實(shí)。

行政處罰證據(jù)作為證據(jù)的一種分類，當(dāng)然具有訴訟制度上證據(jù)的一般特點(diǎn)，即客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性。但除此之外，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職權(quán)上的差異，司法活動(dòng)和行政管理活動(dòng)目的上的差異，也造成了行政處罰證據(jù)自身獨(dú)有的特點(diǎn)：

第一、形成性。所謂證據(jù)的形成性、是指其是用于權(quán)利義務(wù)的初次確定、產(chǎn)生一個(gè)新的法律關(guān)系的屬性。①在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)通過調(diào)查行政相對(duì)人的違法事實(shí)、搜集相關(guān)證據(jù)、依據(jù)一定的行政法律規(guī)范對(duì)違法的相對(duì)人作出行政處罰決定，這主要是一個(gè)行政法律關(guān)系形成的過程。而不同于訴訟過程中的證據(jù)，主要用來對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的法律關(guān)系進(jìn)行審查認(rèn)定，證明案件的合理性及合法性。

第二、程序性。證據(jù)制度的存在本身就是為了保證案件的客觀真實(shí)，更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在行政處罰程序中，相對(duì)人較之于行政機(jī)關(guān)來說在很多環(huán)節(jié)上都處于弱勢(shì)地位，如證據(jù)的搜集、保全、質(zhì)證等等。而行政處罰又是一種對(duì)相對(duì)人給予人身、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)及其他形式的法律制裁的活動(dòng)。因此，首先必須堅(jiān)持“先取證、后裁決”，沒有充分的證據(jù)絕對(duì)不能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰。其次、處罰必須按照法定的步驟、階段、方法、時(shí)限等進(jìn)行證據(jù)的收集、調(diào)查、審查和運(yùn)用，違反法定程序得到的證據(jù)不能作為處罰的依據(jù)。此外，程序的公平還應(yīng)體現(xiàn)在不同情況不同處理，處罰的種類是多種多樣的，在不同境況下，行政機(jī)關(guān)所采取的措施方法也應(yīng)當(dāng)有所不同。

第三、時(shí)限性。由于行政管理活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)一種極其廣泛的活動(dòng)，具有很強(qiáng)的復(fù)雜性和廣泛性，而違法案件又往往表現(xiàn)出隨機(jī)和經(jīng)常的特點(diǎn)。這就要求行政機(jī)關(guān)必須快速、及時(shí)的獲取和保全證據(jù)。如果不及時(shí)取證，很多證據(jù)就會(huì)稍縱即逝，而且錯(cuò)過后很難再次取得，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出判斷造成極大的困擾，使一些違法行為逃脫應(yīng)有的制裁。就算過后缺失的證據(jù)通過其它方式得到補(bǔ)充，也會(huì)影響處罰決定作出的時(shí)間和效率，不利于更好地維護(hù)社會(huì)秩序。

行政證據(jù)制度對(duì)于政法依法行政，推進(jìn)法治國家建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。但改革開放的三十多年以來，我國仍未有一部統(tǒng)一的行政證據(jù)法律規(guī)范，使得各種與行政證據(jù)相關(guān)的規(guī)則和制度散見于一些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中。但即使如此，這些規(guī)定也是乏善可陳，殘缺不全的。

具體到行政處罰證據(jù)中來說，行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的最為普遍的一種行政行為，在處罰當(dāng)中，證據(jù)對(duì)于處罰合法性的重要意義是不言而喻的。《行政處罰法》第三十六條明確規(guī)定了：“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給與行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)?！钡谌畻l規(guī)定：“對(duì)于公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的違法行為，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)，違法事實(shí)不清的，不得給與行政處罰?！边@些條款僅僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的證明責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一個(gè)極為簡單、模糊的陳述。而且其中真正屬于證據(jù)規(guī)則范疇的條款少得可憐，只有第37條第一款規(guī)定的：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻擾。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)只做筆錄?！背缎姓幜P法》以外，環(huán)保部門、國家發(fā)展改革委員會(huì)、國家工商總局也相繼下發(fā)了《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》、《價(jià)格行政處罰證據(jù)規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等文件。這些部門規(guī)章主要涉及行政處罰證據(jù)制度的程序性規(guī)定，例如規(guī)定了兩人以上取證、出示執(zhí)法證件、證據(jù)種類、非法證據(jù)排除、證據(jù)未經(jīng)發(fā)表意見排除、域外證據(jù)取得等相關(guān)證據(jù)規(guī)則。但這些規(guī)范只調(diào)整一定領(lǐng)域內(nèi)的行政處罰行為，內(nèi)容和結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，并不具有廣泛的適用性。

此外，由于實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)每天都要面對(duì)大量的行政處罰行為，隨時(shí)都要面臨被推上被告席的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在執(zhí)法過程中就得考慮萬一被訴至法院，該如何贏得訴訟。但因?yàn)槲覈⒎▽?duì)于行政證據(jù)制度的忽視，行政機(jī)關(guān)開始普遍采用行政訴訟中對(duì)于證據(jù)的規(guī)定要求自己。法院在審理因行政處罰引起的行政訴訟案件時(shí)，涉及到證據(jù)的部分主要依據(jù)《行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》以及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》。這三部法規(guī)對(duì)于舉證責(zé)任、舉證期限、證據(jù)種類、質(zhì)證規(guī)則、證據(jù)的認(rèn)定等問題進(jìn)行了規(guī)范。這些規(guī)定大致構(gòu)建起了行政訴訟中證據(jù)規(guī)則的大致框架，不僅成為了法院審判活動(dòng)的權(quán)威，也成了行政執(zhí)法的非正式權(quán)威。但這種非正式權(quán)威在實(shí)踐操作過程中往往還會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效果、例如降低行政機(jī)關(guān)工作效率等等。

綜上所述，在行政處罰進(jìn)入法制化時(shí)代的十余年時(shí)間里，我國并沒有在全國范圍內(nèi)建立起一部統(tǒng)一的、體系完善的行政證據(jù)法規(guī)。一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)中所涉及到的證據(jù)規(guī)則受到地區(qū)和適用領(lǐng)域的限制，具有很大的局限性，并不能構(gòu)建起處罰證據(jù)規(guī)則的整體框架，沒有形成一個(gè)完備的體系。再這樣的背景下，行政機(jī)關(guān)在處理眾多的行政處罰案件時(shí)，就面臨著判斷標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則混亂的問題，再加上行政處罰行為的復(fù)雜性和多樣性，以及執(zhí)法人員自身素質(zhì)和執(zhí)法水平參差不齊，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同一案件不同結(jié)果的情況。嚴(yán)重違背了社會(huì)主義法治理念對(duì)平等和公正的追求。而行政處罰證據(jù)制度和行政訴訟證據(jù)制度的失衡，也會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在認(rèn)識(shí)案件客觀情況上的差異，以致于對(duì)同一案件的評(píng)價(jià)結(jié)果卻截然不一，過度耗費(fèi)行政資源和審判資源。

行政處罰證據(jù)制度的缺失，是我國行政程序立法的一大缺失。因此，建立起體系完備的行政處罰證據(jù)規(guī)則是建立中國特色社會(huì)主義法治國家，全面推進(jìn)依法行政，提高各級(jí)政府的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也應(yīng)成為當(dāng)下我國立法工作的一個(gè)重要目標(biāo)。

【注釋】

①李紅楓：《行政處罰證據(jù)原理研究》，北京，中國政法大學(xué)出版社，2013，第40頁。

[1]劉金友：《證據(jù)法學(xué)》，北京，中國政法大學(xué)出版社，2001

[2]徐繼敏.行政證據(jù)制度研究.北京，中國法制出版社，2006

[3]李紅楓.行政處罰證據(jù)原理研究.北京，中國政法大學(xué)出版社，2013

秦遠(yuǎn)(1993.12-)，男，漢族，陜西咸陽人，碩士研究生，行政法與行政訴訟法，西北政法大學(xué)。

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