劉高林

地方立法協(xié)調(diào)初探

劉高林*

2015年 《立法法》的修改，為地方立法的理論與實踐帶來了巨大的機遇與挑戰(zhàn)。地方立法協(xié)調(diào)作為重要的立法機制在當前的研究中卻在區(qū)域協(xié)調(diào)、工作機制和利益分析等三個向度上展開概念，在對這三個向度進行辨析后，本文明確了地方立法協(xié)調(diào)的概念，并進而對立法研究的實踐轉向進行了理論追問，在此基礎上提出了立項、起草、審議與立法后等四大平臺的實踐機制。

地方立法 協(xié)調(diào) 實踐轉向 實踐機制

2015年 《立法法》的修改，無疑是我國立法史上新的里程碑。授予設區(qū)的市地方立法權、規(guī)范授權立法、明確稅收法定原則等等亮點紛呈。在 “四個全面”戰(zhàn)略布局中，立法將進一步發(fā)揮引領推動和制度保障的關鍵作用。雖然新一輪的主體擴容為新時期的地方立法搭起了 “桁架”，但對于新獲得授權的設區(qū)的市來說，還屬于 “新手上路”，從制度建設到實踐運作都缺乏經(jīng)驗，不僅面臨著地方立法一直以來的如提升立法質(zhì)量等 “老問題”的同時，還面臨著依法治國新形勢下的各種新挑戰(zhàn)，如立法在改革發(fā)展中的引領推動作用、“一帶一路”如何實現(xiàn)區(qū)域立法聯(lián)動協(xié)同等等。地方立法的理論和實踐都亟待進一步提升。

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵。加強立法工作組織協(xié)調(diào)，是新形勢下加強和改進立法工作、提高立法質(zhì)量的重要著力點?！北疚膹牡胤搅⒎ǖ慕嵌热胧?，對立法協(xié)調(diào)進行了梳理與分析。地方立法要提高質(zhì)量，衡平各方利益，立法協(xié)調(diào)機制不可或缺。能否妥善協(xié)調(diào)好各方面關系，是地方立法能否順利進行、立法后能否順利實施的關鍵。對地方立法協(xié)調(diào)的理論分析與實踐機制進行研究，對于認識和分析立法行為，推動地方立法工作水平的提高具有重要意義。

一、地方立法協(xié)調(diào)概念辨析

地方立法協(xié)調(diào)的問題很早就引起了理論界和實務界的關注，自上世界九十年代就開始進行研究討論。從現(xiàn)有研究來看，地方立法協(xié)調(diào)含義并不一致，主要聚焦在三個向度上：一是從區(qū)域一體化的角度研究立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致和立法工作中的溝通合作；①參見華國慶：《我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)研究》，載《學術界》2009年第2期；丁宇航：《我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法研究》，載《學習與探索》2009年第1期；陳俊：《區(qū)域一體化背景下的區(qū)域立法協(xié)調(diào)初探》，載 《暨南學報 （哲學社會科學版）》2012年第5期；陳?。骸段覈鴧^(qū)域經(jīng)濟一體化中地方立法協(xié)調(diào)的模式及樣本》，載 《江漢大學學報 （社會科學版）》2013年第5期，等等。二是從地方立法機關特別是地方人大的立法實踐操作的角度進行研究，強調(diào)的是立法工作程序和機制；②參見惠天平：《地方立法中的協(xié)調(diào)問題》，載《人大研究》1992年第6期；毛新民：《地方立法如何破解“協(xié)調(diào)難”——lt;江西省制定地方性法規(guī)協(xié)調(diào)制度gt;凸顯三大亮點》，載 《中國人大》2007年第23期；張友南、顧群莉：《在地方立法中破解協(xié)調(diào)難題的實踐與思考》，載 《時代主人》2010年第4期；盛華東：《加強立法工作組織協(xié)調(diào) 發(fā)揮人大立法主導作用》，載《人大研究》2013年第3期。三是從利益的角度入手，對立法行為背后的利益訴求和主張進行分析和研究。③參見宋薇薇：《地方立法中的利益協(xié)調(diào)問題研究》，載 《人大研究》2011年第3期；陳光：《利益均衡與立法公正的沖突與協(xié)調(diào)》，載 《貴州警官職業(yè)學院學報》2010年第3期；司春霞：《論和諧社會中的利益協(xié)調(diào)——從立法的視角分析利益協(xié)調(diào)》，載 《西昌學院學報.社會科學版》2009年第1期。筆者認為，這些研究成果雖然在很大程度上豐富了“地方立法協(xié)調(diào)”這一名詞的內(nèi)涵和外延，促進了相關制度或機制的建設，但也容易產(chǎn)生一些混淆，因此對其進行概念上的界定十分必要。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法

從上述第一個向度的相關研究我們可以發(fā)現(xiàn)，在區(qū)域一體化背景下的地方立法協(xié)調(diào)，是從綜合運用立法、政策和措施等各方面的手段以促進一定區(qū)域的經(jīng)濟、社會各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的角度展開的。無論其討論的區(qū)域是東三省、長三角還是珠三角，其模式是松散型還是緊密型，地方立法協(xié)調(diào)都只是區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中的一種手段或者是一個目的，但它不能體現(xiàn)地方立法的主體性。地方立法是從屬于地方發(fā)展的大目標的。如地方立法的協(xié)調(diào)合作就是 《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》的重要一項，其建立的各種協(xié)調(diào)機制是服務于泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展的目標與任務的。當我們從立法協(xié)調(diào)各方利益的角度出發(fā)來看待這類研究的話，實際是地方立法協(xié)調(diào)中比較宏觀的層面。與其稱之為地方立法協(xié)調(diào)，不如稱之為 “區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法”或 “區(qū)域立法合作”。

（二）地方立法協(xié)調(diào)工作機制

這一向度的研究多是從地方立法實務的角度來展開的。相關研究多是從人大主導立法的角度，貫穿于地方立法的立項、起草、論證、審議及修改、廢止、解釋和備案審查等立法各環(huán)節(jié)的全過程，探討地方立法參與各方的溝通制度機制及相應的程序。這些研究著眼于地方立法工作現(xiàn)實的觀照，具有很強的實踐意義，如江西省出臺的全國首個地方立法協(xié)調(diào)制度——《江西省制定地方性法規(guī)協(xié)調(diào)制度》，在全國地方立法協(xié)調(diào)的實踐上都具有突破性的意義。但不可否認的是，這些研究往往停留在程序等立法工作的靜態(tài)表象分析上，研究進路多是從具體的人大制度運行或人大工作完善的角度進行分析和提出建議，有片面重視規(guī)范分析和對策研究，忽視理論升華之嫌，特別是缺乏立法的理論分析框架，難以實現(xiàn)理論與實踐、立法與社會之間的互動和溝通。

（三）利益分析方法

4.氧傳感器λ值為0.99，理想狀態(tài)下空燃比λ值為1，故障車的λ值為0.99，也算正常，但是混合汽短期修正值和長期修正值遠超正常范圍(正常應不超過±10%)，說明故障車的λ值(0.99)是經(jīng)過修正后才處于正常范圍的。

利益分析無疑是包括法學研究在內(nèi)的一種社會科學研究基本方法，“能夠洞悉法權背后的利益訴求并以此為對象和焦點理解法律發(fā)展和法治轉型背后的真正動因和源泉所在。”④杜建明：《法學利益分析方法的現(xiàn)代啟示——以lt;自由大憲章gt;為藍本》，載 《公民與法》2010年第6期。在法學研究中，不同法學流派都廣泛運用利益分析方法形成了各具特色的法學理論，如以龐德為代表的社會法學派和以耶林為代表的利益法學派等等。從現(xiàn)實的研究來看，運用利益分析方法，我們可以發(fā)現(xiàn)法律這一社會規(guī)范得以生成和發(fā)展的內(nèi)在驅動力，而立法的作用就在于對不同主體和不同層次的利益加以界定、確認和分配，如利益表達的發(fā)展與利益集團的研究等等。⑤宋薇薇：《地方立法中的利益協(xié)調(diào)問題研究》，載 《人大研究》2011年第3期，等等。但利益分析方法更多的是在法學方法層面，而不是法律方法層面的。⑥嚴格來講，法學方法和法律方法是完全不同的，“法學方法旨在解釋法律的意義世界，追求法學的真理，具有法學認識論的工具作用，其實踐面向能力是較低的，它只能解釋世界，而不能直接轉化為改造世界的手段。法律方法則是一種具有積極的實踐指向的范疇，是 ‘成文法向判決的轉換方法’，負荷著指導法律人適用法律、生成法律結論的理論使命，并為法律人的法律活動指引方向，開辟道路?！崩钇淙穑骸斗▽W研究與方法論》，山東人民出版社2005年版，第21-22頁。采用利益分析方法，對于我們宏觀地認識立法所確立的規(guī)則以及立法過程有著不可否認的解釋力，但其并不能與微觀的實踐完全結合，成為立法實踐操作指南。如地方人大常委會不同工作機構之間的分工與合作就難以運用利益分析方法進行解釋。

綜上，筆者認為，當前關于地方立法協(xié)調(diào)的研究無論在理論還是實踐的向度上都有了相當?shù)倪M展，將區(qū)域協(xié)同、工作機制和利益表達等立法過程中的突出問題都納入了視野，并在分析問題和解決問題方面提供了相當有建設性的方案，對于促進地方立法的發(fā)展無疑是有積極意義的。但不可否認的是，在地方立法協(xié)調(diào)的研究中也存在著一些不足，如概念界定不明晰，缺乏有解釋力的理論框架、理論和實踐相互溝通促進還需進一步提升等等。

二、地方立法協(xié)調(diào)的概念界定

協(xié)調(diào)，從漢語語義學的角度進行分析，則兼有動詞和名詞的用法和語義：從動詞角度看，是表示為了實現(xiàn)理想狀態(tài)，在動態(tài)過程中有意為之的特定行為；從名詞角度，是表示已經(jīng)達致的靜態(tài)情勢或理想狀態(tài)。筆者認為，就地方立法協(xié)調(diào)的語境而言，應是用于動詞，指正確處理好地方立法的內(nèi)外各種關系，為地方立法的正常運轉創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。而對于地方立法協(xié)調(diào)的分析，筆者認為可以借鑒理性制度分析學派的理論框架，如Ming Xia通過對省級人大的研究所提出的網(wǎng)絡狀治理模式的分析等，⑦Ming Xia,The People’s Congresses and Governance in China:Toward A Network Mode of Governance,London;New York:Routledge,2008.通過相應的行為與制度分析著力解決 “誰協(xié)調(diào)”“協(xié)調(diào)什么”和 “如何協(xié)調(diào)”等等。

（一）地方立法協(xié)調(diào)的主體

地方立法協(xié)調(diào)的主體也就是解決 “誰協(xié)調(diào)”的問題，毫無疑問應該是以地方人大為主導的地方立法機關，包括地方人民代表大會、地方人民代表大會常務委員會和地方人民政府。但是值得注意的是，除了地方人大與地方人大常委會的權限協(xié)調(diào)問題值得進一步研究外，作為立法提案主體的地方人大常委會各專門委員會與作為立法審議主體的法制委員會的協(xié)調(diào)機制，作為立法工作機構的地方人大常委會法工委與其他工作委員會、政府法制機構、政府相關部門都從屬于地方立法協(xié)調(diào)主體研究的范疇，這些主體組成部分之間的溝通協(xié)調(diào)，對于地方立法主體的有效運作也是頗值研究。

（二）地方立法協(xié)調(diào)的對象

這是解決 “協(xié)調(diào)什么”的問題。筆者認為，地方立法協(xié)調(diào)的對象應該是地方立法多元參與主體之間的關系，包括地方立法機關、政府相關部門、政黨、媒體、利益集團、社會組織、專家和公民個體等之間的關系。這種主體之間關系的視角可以包含但超越利益的視角，如政黨、利益集團和社會組織等主體比較鮮明地代表著不同群體的相對一致利益，但上述的地方人大各專門委員會和常委會各工作機構之間的關系就不宜用利益來進行分析。特別是隨著法治政府建設的深入，過去強調(diào)的部門利益已不如過去突出，更多表現(xiàn)為通過立法推動某方面工作的要求。需要注意的是，地方立法機關與政府相關部門并不一定是平級的，如省級立法機關或省政府部門與市級立法機關之間可能存在立法權限以及區(qū)域或長遠利益等要求也需要協(xié)調(diào)。

（三）地方立法協(xié)調(diào)的方式

這是指地方立法 “如何協(xié)調(diào)”的問題，是指在立法各個環(huán)節(jié)中如遇到利益紛爭或者有關主體對立法內(nèi)容的設定有不同意見時，由地方立法機關運用確定的相應程序協(xié)調(diào)各方關系，如召集相關各方進行協(xié)商等以解決爭議、統(tǒng)一意見。立法過程中，地方立法機關應通過正式長效的程序設計，設置相應的協(xié)調(diào)機制，制度化地保障相關主體的立法參與和意見表達，構筑博弈平臺以實現(xiàn)充分的利益協(xié)調(diào)與整合，寬容地吸納不同立法參與主體的意見，使立法沿著正當?shù)某绦蜍壍肋\作。

綜上，地方立法協(xié)調(diào)的主體是以地方人大為主導的地方立法機關，對象是地方立法的多元參與主體，貫穿于地方立法的立項、起草、論證、審議及修改、廢止、解釋和備案審查等立法后各環(huán)節(jié)的全過程，最終目標是確保地方立法能達致各方利益的平衡。地方立法協(xié)調(diào)在靜態(tài)上是一個地方立法程序問題，在動態(tài)上是指地方立法機關在立法過程中運用制度化的程序設計協(xié)調(diào)參與各方的爭議的過程。它通過設立相關機制，確保立法文本既符合社會主義法制體系統(tǒng)一的要求，又符合地方治理的需求，達致和諧有序。就微觀方面而言，主要是指地方立法的內(nèi)容要和諧，術語的選擇與使用要得當、法律規(guī)范的設計要完整、法律條文的表達要順暢、前后章節(jié)的銜接應合理；就中觀層面而言，主要是指立法機關建立的立法參與者之間的有效協(xié)商機制，如地方人大及其常委會與公民、人大代表和政府部門等等之間的各種協(xié)商或協(xié)調(diào)制度及其運作；而立法的宏觀協(xié)調(diào)則主要表現(xiàn)在：中央與地方之間立法權限的協(xié)調(diào)、區(qū)域內(nèi)立法之間的協(xié)調(diào)、新舊立法之間的協(xié)調(diào)以及法律頒布與法律實施之間的協(xié)調(diào)。

三、地方立法協(xié)調(diào)：立法研究的實踐轉向

雖然我們對地方立法協(xié)調(diào)進行了一個概念界定，而且在中共中央的文件和法律文本中都在立法的專門闡述中不斷使用了協(xié)調(diào)的相關概念，⑧除了前述的十八屆四中全會文件中的表述，新修訂的 《立法法》中也分別于第五十一、五十四和六十六條三處提到了 “協(xié)調(diào)”。但立法協(xié)調(diào)并沒有作為一個立法學的基本概念得到充分闡發(fā)，更不用說作為一個主流的立法學基本范疇進行充分的研究展開了。這也從側面反映了我國立法學的理論發(fā)展與實踐需求之間的差距。立法是世俗的事業(yè)，是集中反映和權威整合各種利益、不同意志進而進行法律化確認的活動。立法的研究不能以自我的道德期許、主觀的自我犧牲境界和理想的人際狀態(tài)作為論證的支撐。

當然，隨著近年來我國法治實踐及研究的深入，立法實踐和理論也越來越受到重視。例如，除了從法律規(guī)范層面對我國立法模式⑨秦前紅：《憲政視野下的中國立法模式變遷》，載 《中國法學》2005年第3期。進行研究之外，針對我國立法模式的實證政治考察，以及將立法實踐納入中國政治的宏大結構中考察的研究也紛紛涌現(xiàn)。⑩參見姚建宗：《法律的政治邏輯闡釋》，載《政治學研究》2010年第2期；瞿鄭龍：《當代中國的國家立法模式及其原則重塑——實證政治視野的分析》，載 《法制與社會發(fā)展》2016年第6期；王理萬：《立法立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載 《中國法律評論》2016年第2期，等等。而諸如立法需求、地方立法協(xié)調(diào)之類新概念的探討實際上是我國立法研究實踐轉向的表征之一。特別是在2015年立法法修訂后，我國的地方立法權力格局以及立法實踐過程更是不斷發(fā)生著重大變化，“不抵觸有特色可操作”的追求使地方立法必須擺脫那種自我迷戀式的理想主義和道德泛化。因為 “人民群眾對立法的期盼，已不是有沒有，二是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國?！雹購埼娘@：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。地方立法的探索必將面向實際問題，發(fā)掘實踐動能，在實踐的沃野中闊步向前，而其所汲取的實踐經(jīng)驗也必將促進立法學整體的成熟。

（一）地方立法協(xié)調(diào)更注重法治的整體性

自改革開放以來，我國的法治進程取得了長足的進步，但與立法數(shù)量的快速增長相比，我國的法治整體水平并沒有取得相應的進展。正如有學者在環(huán)境法治時所指出的現(xiàn)狀：“法制 ‘瘋長’、法治‘不長’、生態(tài)系統(tǒng)崩潰。”②鞏固：《激勵理論與環(huán)境法研究的實踐轉向》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2016年第4期。因為特定的歷史時期的原因，傳統(tǒng)的法學研究長期聚焦于法的“內(nèi)在品質(zhì)”，法學研究的主流仍然是法的語義、邏輯、價值、規(guī)范體系等法律 “本身”的研究，法律實施往往只是法學研究 “偏遠地帶”，更不用提立法需求、立法協(xié)調(diào)之類的 “前法律之地”了?！捌錆撆_詞是，法律是否良好是一回事，而法的實施是另一回事，法學家只需探究 ‘良法’之制定，而把實施問題應留待執(zhí)法者甚至政治實踐來解決?！雹蹍⒁娗耙?，鞏固文。而實踐中一旦出現(xiàn)問題，則必然是執(zhí)行的問題，因為 “良法”是理念先進、目標正確、邏輯科學的。于是，“法律本身良好，只是沒有得到認真執(zhí)行”成為當前法治困境的慣常解釋。

但是，法律作為一種社會制度結構中的正式制度，其生命和價值離開實踐將無從體現(xiàn)。法學的終極使命在于提升一國之法治狀態(tài)而非僅僅描繪理想秩序藍圖。從上世紀八十年代的 “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”到如今的 “科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，我國的法治戰(zhàn)略部署都是要求整體性的推進法治，而不是相互割裂地 “自掃門前雪”。立法、執(zhí)法、司法和守法應協(xié)同整體推進法治進程。從地方立法協(xié)調(diào)的主體、內(nèi)容和方式都是貫穿于執(zhí)法、司法和守法的法治全過程，再交互反饋于地方立法協(xié)調(diào)的過程、機制、技術和邏輯的全環(huán)節(jié)之中。而且，地方立法機關在協(xié)調(diào)時宜將立法置于一定區(qū)域內(nèi)社會制度體系的形成與演變之中進行整體考察，將一個區(qū)域內(nèi)的社會愿景、群體目標、關系格局、行為樣態(tài)和利益流轉等等都納入到協(xié)調(diào)的過程中充分博弈，這樣就將利益紛爭和政治紛擾納入到立法的對話、交涉、辯論和協(xié)商的程序之中，并最終轉化為立法中的制度設計和規(guī)范創(chuàng)設。

（二）地方立法協(xié)調(diào)更注重目的的導向性

現(xiàn)代社會是多元社會，立法是通過表現(xiàn)為法律的人民意志來分配社會的利益和正義。由于社會利益的多元化、公眾需求的差異性、個體認識的多樣性等原因，立法必然面臨著錯綜復雜的問題或矛盾需要協(xié)調(diào)。多元利益的博弈和協(xié)調(diào)也是現(xiàn)代民主政治的正?，F(xiàn)象。地方立法不僅同樣面對著立法的共性問題，而且由于其權限的有限性以及地方治理的可操作性和及時性等特性問題，如宏觀上的中央和區(qū)域性的統(tǒng)一需求與現(xiàn)實中的地方治理的效用需求使地方立法面臨的問題更加復雜、壓力更大。地方立法不同于國家立法，不強求立法內(nèi)容的體系完整?！安坏钟|有特色可操作”是地方立法的原則。如果一廂情愿地把法律視為對自己認同的理想秩序的規(guī)范表達，地方立法協(xié)調(diào)這種綜合考量和充分博弈各方利益的過程甚至會被斥為地方立法的 “黑箱操作”。例如有學者在分析立法需求時指出，如果將立法看作一種制度供給，就需要考察制度短缺的成因——是制度供給的數(shù)量不足，還是供給主體供給的意愿和能力不足，還是供給主體在具體執(zhí)行和實踐安排的意愿和能力不足。這也可以是地方立法的考察進路，“將立法作為社會制度的正式供給方式，置于社會制度體系的形成與演變之中進行考察”，④石東坡：《立法需求的生成與確立問題研究——析lt;立法法gt;第72條第4款》，載《法學論壇》2016年第1期。惟其如此，才能有效地分析出地方立法針對的到底是制度短缺還是效力懸空。例如在地方立法的環(huán)境保護方面，對于治理環(huán)境具有門檻意義的環(huán)評制度，重要的不在于規(guī)定更復雜的程序和要求，而在于完善制度落地的實踐安排，不至于使其落到企業(yè) “過場都懶得走”的尷尬境地。

（三）地方立法協(xié)調(diào)更注重方法的綜合性

地方立法協(xié)調(diào)不僅注重法治的整體性和目的的導向性，還更加注重方法的綜合性。其不再拘泥于立法中心主義，其內(nèi)容和方法都更加開放與多元。立法不再是簡單的價值目標宣示和理想制度藍圖構建，而是在具體的過程圖景中，綜合運用法社會學、法經(jīng)濟學、個案法理學和法律解釋學等多種實踐性方法，從問題入手 “少談些主義”，從 “大詞”主導的宏觀價值轉向多元微觀的實踐方法。這一方面有其實踐動因——隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分工愈加明顯，區(qū)域發(fā)展日趨不平衡，社會問題也愈益復雜，地方立法在解決實際問題時，不可能不采用多種方法進行綜合協(xié)調(diào)；另一方面也具有理論動能，隨著法學研究的不斷深入，法學理論的實踐轉向愈益凸顯，法學研究的主體、內(nèi)容和方法都不斷豐富，如蘇力教授的 “本土資源論”、季衛(wèi)東教授的 “法治建構論”和謝暉教授的“民間法”和徐顯明教授的“實踐性問題思考模式”等等，⑤相關觀點具體可參見各位學者論著，相關綜述可參見蘇力：《也許正在發(fā)生——轉型中國的法學》，法律出版社2004年版；鄧正來：《中國法學向何處去》，商務印書館2006年版；徐顯明、齊延平：《法理學的中國性、問題性與實踐性》，載 《中國法學》2007年第1期；李龍、陳佑武：《中國法理學30年創(chuàng)新的回顧》，載 《政治與法律》2008年第12期；石偉： 《論中國法理學的實踐轉向——三十余年法理學學術史考察》，載 《現(xiàn)代法學》2012年第4期，等等。都為地方立法提供了豐富的理論資源，也為地方立法協(xié)調(diào)的方法提供了理論支撐。例如在城市管理的立法中，執(zhí)法自由裁量的“靈活性”與對行政行為的 “合法性控制”如何達致平衡，在立法中就需要設置規(guī)范的協(xié)調(diào)程序，綜合運用經(jīng)濟學、社會學、政治學甚至是行為科學等各方面有助于解釋現(xiàn)象、闡述規(guī)律的知識、原理和方法，對于 “小攤販”等違法者多一些設身處地的同情理解，少一些道德高度的抽象指責，從現(xiàn)實出發(fā)最終解決實際問題。

四、地方立法協(xié)調(diào)的實踐機制

在探究了地方立法協(xié)調(diào)的理論意義后，我們需要進一步轉換視角，邁向實踐機制的構建。立法者不能總是以高高在上的秩序建構者自居，不考慮地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平、地區(qū)生態(tài)特點以及地區(qū)民情和特定風俗習慣，不考慮執(zhí)法者成本、守法者利益與違法者代價，那樣就難免會滑向理想主義和道德泛化，呈現(xiàn)出 “不接地氣”的尷尬。構建面向實踐的地方立法協(xié)調(diào)機制，充分地協(xié)調(diào)與整合立法中的各方意見，確保立法沿著正當?shù)某绦蜻\作，既是科學立法、民主立法的必然要求，也是地方治理水平高低的標志，更是地方立法機關義不容辭的責任。

由于地方立法協(xié)調(diào)貫穿于地方立法的立項、起草、論證、審議及修改、廢止、解釋和備案審查等立法后各環(huán)節(jié)的全過程，筆者嘗試以設區(qū)的市的地方人大常委會為對象提出 “四大平臺”的地方立法協(xié)調(diào)實踐機制，以供探討指正。⑥相關探討參見吳漢民：《加強立法工作組織協(xié)調(diào)發(fā)揮國家權力機關作用》，載《上海人大月刊》2013年第2期；上海市人大常委會法制工作委員會：《加強立法工作組織協(xié)調(diào) 切實發(fā)揮立法的引領和推動作用》，載 《上海人大月刊》2014年增刊；信春鷹：《深入推進民主立法科學立法》，載 《中國人大》2014年第23期，等等。之所以選擇設區(qū)的市地方人大常委會，一是因為設區(qū)的市是本次立法擴容的主要對象，其各方面制度都亟待建設，而其立法權限與協(xié)調(diào)問題與省級人大機關相比更具特色；二是因為地方人大機關相較于地方政府，無論從制度設計還是實踐要求上都更應發(fā)揮地方立法的主導作用；三是因為地方人大常委會作為地方立法的實體機構，承擔著更大量的日常協(xié)調(diào)工作。

(一)立項協(xié)調(diào)平臺

要確保從源頭上實現(xiàn)立法引領改革、推動發(fā)展，立項環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)必不可少。地方人大機關應對各方面提出的立法項目進行科學篩選和統(tǒng)籌，統(tǒng)籌安排好本行政區(qū)域內(nèi)年度或今后一段時間的立法工作。立項階段的協(xié)調(diào)著力點應強調(diào)的是立法項目的 “必要性”和 “緊迫性”。（1）公開征求立法項目意見機制。要提升立法質(zhì)量，有效發(fā)揮立項協(xié)調(diào)的作用，就必須廣泛吸收社會各界對于立法項目的意見。這就要求地方人大機關在編制立法規(guī)劃、計劃時，應當設置媒體公開、民意調(diào)查等必要的程序，廣泛收集本地區(qū)及人大代表和社會各界關心的熱點問題，形成科學的立項標準以及立項重點，引導立法項目更具有針對性和及時性。（2）與地方政府的協(xié)調(diào)機制。在確定立法項目前，應建立固定的制度與地方政府特別是相關政府部門進行協(xié)調(diào)。因為政府部門處在社會治理的一線，應與其就立法項目意見進行研究協(xié)商，根據(jù)需要還可以組織聯(lián)合論證。如有的地方由地方人大常委會法工委與地方政府法制部門進行聯(lián)合論證，對于立法項目是確立為法規(guī)還是規(guī)章進行協(xié)調(diào)后確定。⑦與地方政府的協(xié)調(diào)機制在實踐中非常重要，一方面可以有效發(fā)揮地方人大對于地方立法的主導作用，使區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章能夠協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，前期的立法協(xié)調(diào)可以進一步廓清地方政府規(guī)章的立法范疇，確保部門利益不至于因政府規(guī)章的特性而 “逸出”法治框架，也可以節(jié)省后期備案審查的法治成本。這一方面的實踐探索逐步被地方人大機關重視。如 “廣州市人大常委會召開地方立法工作協(xié)調(diào)會”，轉引自人大新聞網(wǎng)：http://npc.people.com.cn/n1/2017/0228/c14576-29113513.html，2017年3月3日訪問。而 《甘肅省地方立法條例》更是對地方政府規(guī)章的制訂進行了專門的規(guī)范，為地方立法的立項協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌構建了制度平臺。（3）與上級立法機關的協(xié)調(diào)機制。設區(qū)的市在經(jīng)過多方協(xié)調(diào)確定地方立法建議項目后，應與省級人大機關進行協(xié)調(diào)，不僅方便就立法方向、權限和重大制度等問題提前進行溝通，而且可以就省級立法區(qū)域統(tǒng)籌的要求進行協(xié)調(diào)，有利于發(fā)揮區(qū)域治理聯(lián)動的優(yōu)勢，確保立法規(guī)劃和立法計劃吸納真正能夠發(fā)揮引領和推動作用的項目。

(二)起草協(xié)調(diào)平臺

構建起草環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)平臺，是為了保證法規(guī)草案在形成階段就能夠充分體現(xiàn)引領和推動的立法意圖。這一環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)重點主要是要找準切入點，做好制度設計。起草階段的協(xié)調(diào)切入點應強調(diào)的是立法草案制度設計的 “有效性”和 “可操作性”。（1）提前介入機制。地方立法機關在起草階段就必須加強與起草單位的溝通聯(lián)系。地方人大各專門委員會或地方人大常委會各專門工作機構應按照各自對應的領域提前進行組織協(xié)調(diào)，如對政府主管部門牽頭起草的法規(guī)案，采取組織起草小組等方式牽頭共同擬定立法項目的起草方案，按年度計劃督促和推動起草單位做到任務、時間、組織、責任 “四落實”；在起草過程中應組織專門人員提前介入、全程跟進，及時掌握法規(guī)草案起草進展特別是起草中的重大問題和意見。對于法規(guī)草案中所涉及的管理體制、權限分工以及核心制度等存在的重大分歧意見，要及時采取各種方式進行協(xié)調(diào)，突出法規(guī)草案的可操作性。（2）多元化的起草機制。對于專業(yè)性較強的城市建設和管理的立法項目，可以由政府主管部門負責起草，還可以嘗試委托有關專門機構或專家聯(lián)合起草；而對一些綜合性較強、事關全局或者關系廣大人民群眾切身利益的，可以由人大有關專門委員會或常委會工作機構牽頭起草，或者聯(lián)合政府法制部門共同起草。（3）公開征求法規(guī)草案意見機制。在起草階段，應采取相關利益方座談會以及專家研討會、論證會和媒體公開草案稿等形式，廣泛聽取和收集各方面意見，對于立法草案的主要制度設計、管理體制和關鍵措施等要進行多方協(xié)調(diào)，確保立法能夠切實有效，引領并推動改革發(fā)展。

(三)審議協(xié)調(diào)平臺

審議協(xié)調(diào)平臺是審查立法是否體現(xiàn)、能否實現(xiàn)引領推動作用的核心環(huán)節(jié)。平臺的要點在于通過完善審議制度，在草案審議和修改過程中做好意見建議的研判和協(xié)調(diào)。審議協(xié)調(diào)平臺的重點應是立法草案制度設計在 “合法性”基礎上的 “可操作性”。（1）審議溝通協(xié)調(diào)機制。邀請法規(guī)草案的主要起草人、人大各專門委員會的審議負責人等列席審議會議，對審議意見進行協(xié)調(diào)反饋。如在統(tǒng)一審議中對常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見以及其他方面的意見建議與相關負責人進行溝通協(xié)調(diào)，逐項研究并在合理合法的基礎上充分采納相關意見；對于未予采納的不同意見，在有關報告中要作出說明。（2）專題協(xié)調(diào)機制。對于立法草案中的重大爭議，應設置專題座談會、專家論證會等機制進行協(xié)調(diào)解決。如法制委員會在進入二審后，可以就重大爭議組織各種專題會議進行研討協(xié)調(diào)，特別是邀請行政管理涉及到的行政相對人或利益相關方進行溝通協(xié)調(diào)，力求在確保合法性的基礎上實現(xiàn)重大爭議的共同參與和妥善解決。（3）聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制。對于管理體制或權限劃分等重大爭議，特別是先行性立法中的探索性措施，宜設立由地方人大常委會與同級黨委、政府主要領導共同主持協(xié)調(diào)的聯(lián)席會議制度，保證黨委的重大決策與立法引領和推動的各種需求得到充分協(xié)調(diào)。（4）與上級機關的溝通協(xié)調(diào)。在進入二審后以及審議通過前，應與上級立法機關建立制度化的溝通協(xié)調(diào)機制，著力解決法規(guī)的合法性問題，避免與上位法的沖突，確保在社會主義法制統(tǒng)一基礎上的各種制度方案，在法規(guī)中得到充分體現(xiàn)。

(四)立法后協(xié)調(diào)平臺

構建立法后環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)平臺，是系統(tǒng)、持續(xù)發(fā)揮立法在治理現(xiàn)代化方面整體合力的現(xiàn)實需求。其重點在于設置各種機制綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案審查等多種形式，在實踐運作中保持法律法規(guī)及規(guī)章的協(xié)調(diào)一致，切實提高立法成效。立法后協(xié)調(diào)平臺的重點應是法規(guī)制度設計在社會變遷中的 “可持續(xù)性”。（1）立法后評估機制。立法后評估在新修改的 《立法法》中也得到了強調(diào)，廣東等省的地方立法條例也進行了制度性設置。在立法后的一定時間內(nèi)，對法規(guī)進行全面評估，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方對法規(guī)實施的意見，從法規(guī)的實施情況了解法規(guī)制度設計是否符合現(xiàn)實需求，為立法更好地回應社會需求、反映客觀規(guī)律提供科學依據(jù)和改進建議。（2）地方立法實施協(xié)調(diào)機制。法律規(guī)章的切實實施并長久實行，需要建立相應協(xié)調(diào)機制，適時啟動解釋、修改、廢止、清理以及配套性文件的實施等綜合形式才能保持地方立法的持續(xù)生命力，不斷適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，如地方性法規(guī)的修改與立法計劃的編制工作有機銜接，使立法更系統(tǒng)、及時、充分地反映區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，同時與國家法制體系的發(fā)展協(xié)同一致，確保立法的引領、推動和保障等作用能夠落到實處。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.010

*法學博士，廣東省佛山市人大常委會法工委科長。

（責任編輯：葉海波）