洪泉壽

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之困境及其應(yīng)對(duì)

洪泉壽*

推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并非輕而易舉就能實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在諸多假象，如出庭分布不均衡，各地負(fù)責(zé)人應(yīng)訴情況不容樂觀，負(fù)責(zé)人難覓蹤影，幾乎是本單位的工作人員或律師等代理出庭，“出庭不出聲”“出庭不出彩”“出庭就出事”“不出庭追責(zé)難”等問題客觀存在，這些因素致使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度愿景難以實(shí)現(xiàn)。從法理上分析，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴遭遇實(shí)踐困境，原因在于法治與人性的辯爭，正當(dāng)對(duì)效益的非難，誘致對(duì)強(qiáng)制的變換，延滯與超前的糾纏。鑒于此，要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，就應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)責(zé)人主體及其委托人員范圍、出庭次數(shù)、出庭情形、出庭次數(shù)限制及不出庭程序辦理、考核整改等內(nèi)容予以明確規(guī)定，以免該制度在實(shí)踐中因缺乏操作性而走過場。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人 出庭應(yīng)訴 困惑

新一輪推進(jìn)依法行政、優(yōu)化行政審判環(huán)境的改革目標(biāo)已經(jīng)明朗，中央 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》提出：健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴的要求，這一中央頂層設(shè)計(jì)給具體落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴帶來了諸多期盼。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴自1989年4月生發(fā)至今，已經(jīng)走過了不平凡的二十多年，尤其是新 《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，全國各地推陳出新作出了諸多努力，使“法官審案不見官”“官民對(duì)擂”“出庭不出聲”等問題再次成為人們熱議的話題，人們似乎一致地認(rèn)為，中央已經(jīng)尋找到了根治 “見官難”弊病的良策，行政權(quán)必將被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并遵循著法治規(guī)律快速前行。但在滿懷期望的背后仍出現(xiàn)了變通異化的面孔，部分地區(qū)仍處于觀望、應(yīng)付或無動(dòng)于衷的狀態(tài)。這是怎樣的狀況？原因何在？如何實(shí)現(xiàn)立法與制度的銜接？

一、困惑——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴踟躕不前

推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的核心在于弱化負(fù)責(zé)人的身份，將其視為 “凡人”，并在制度考量中充分滿足其利益訴求。因此，該項(xiàng)制度應(yīng)以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為中心，“退其權(quán)力”“弱其身份”“強(qiáng)其責(zé)任”，從理論上分析，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和相對(duì)人均是出庭應(yīng)訴制度紅利的共享者，應(yīng)該為制度立法鼓與呼，成為制度的重要推手和忠誠踐行者。但實(shí)踐情況又是怎樣呢？帶著這個(gè)疑問，筆者通過互聯(lián)網(wǎng)查閱了44個(gè)地區(qū)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴文本及50個(gè)地區(qū)出庭應(yīng)訴情況，但各地的現(xiàn)實(shí)狀況著實(shí)讓筆者感到困惑和不解。

表1：44個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴文本規(guī)定事項(xiàng)情況

從表1可以看出，雖然支持負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的地區(qū)占絕大多數(shù)，但根據(jù)各地出庭應(yīng)訴率來看，不少地區(qū)對(duì) “行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴”還是持觀望或應(yīng)付了事的態(tài)度，甚至有 “事不關(guān)己高高掛起”的情緒，這一狀況無疑是讓人難以料想的。誠然，在負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴已經(jīng)入法、中央最高行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)高度重視及公眾極度關(guān)注的背景下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人態(tài)度竟然與制度制定初衷背道而馳，制度落地開花之愿景似乎成了 “空中樓閣”，并正面對(duì)著現(xiàn)實(shí)的殘酷挑戰(zhàn)和危機(jī)。但毋庸置疑的是，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴乃依法治國的內(nèi)在邏輯要求，讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人從神壇上回歸到現(xiàn)實(shí)是依法行政與保障相對(duì)人合法權(quán)益的不二選擇。所以，深諳依法行政之道的負(fù)責(zé)人遠(yuǎn)比制度制定者更為心知肚明。且不論該項(xiàng)制度能否讓負(fù)責(zé)人真正脫去權(quán)力外衣，但制度所追求的價(jià)值與負(fù)責(zé)人內(nèi)心所希冀的 “法治藍(lán)圖”是一致的，單從這一角度來說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)出庭應(yīng)訴應(yīng)該是毫無異議的，至少不會(huì)持觀望、應(yīng)付了事的態(tài)度。那么，此次推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人消極、抵觸情緒的背后，到底又是哪種原因在起主導(dǎo)作用呢？

二、透視——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的假象

就實(shí)踐文本而言，新 《行政訴訟法》頒布前后各地關(guān)于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文本可謂是不勝枚舉。就實(shí)踐成效來說，如果單從各地出庭應(yīng)訴率來評(píng)判，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也確乎取得了一些成效。但進(jìn)一步探究，就會(huì)端倪出負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的諸多 “內(nèi)幕”。

（一）出庭分布不均衡

從表2可以看出，即便是新 《行政訴訟法》頒布實(shí)施，各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況也并沒有如制度制定初衷般如意：一是負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴入法并沒有帶來可觀的出庭率，目前各地狀況極不均衡，總體來說出庭應(yīng)訴率還是偏低。只有江蘇、山東、浙江、湖北等地出庭率較高，其他地方均差強(qiáng)人意，如廣東惠州，2015年出庭率僅15.02%，且同比增加了14.02%；浙江寧波2015年出庭率雖是2014年的2.4倍，但也僅達(dá)到77.68%。二是同一地區(qū)出庭應(yīng)訴率也極不均衡，有高有低。如河南，?？h2015年出庭率已達(dá)100%，但商城縣卻只有67%；在廣東，深圳羅湖2014年出庭率59%，但惠州卻小于1%，江門也就13.93%。三是整體發(fā)展不平衡、不穩(wěn)定。比如2014、2015年，荊門掇刀區(qū)連續(xù)兩年出庭率維持在100%，但廣西防城港則連續(xù)兩年不超過12.5%；湖南望城近兩年出庭率雖然增長了4倍多，但出庭應(yīng)訴情況仍不容樂觀。

表2：在新 《行政訴訟法》頒布前后50個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率①數(shù)據(jù)來自互聯(lián)網(wǎng)可以收集到的資料。一覽表

續(xù)上表：

（二）負(fù)責(zé)人難覓蹤影

從44個(gè)地區(qū)文本看，有18個(gè)地區(qū)規(guī)定了出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人包括副職，而且有25個(gè)地區(qū)還明確了負(fù)責(zé)人最低的出庭次數(shù)。那為何行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一定要出庭應(yīng)訴呢？這緣于對(duì)原告來說，被訴行政機(jī)關(guān)是否有負(fù)責(zé)人出庭有著多重效應(yīng)：首先是感官層面的暗示效應(yīng)，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴反映出誠懇化解訴爭的誠意，容易在原告心中形成好的印象，進(jìn)而有助于爭端的實(shí)質(zhì)性化解；其次是效果層面的零和效應(yīng)，負(fù)責(zé)人出庭與相對(duì)人就焦點(diǎn)問題進(jìn)行法律對(duì)抗，結(jié)果自然是贏者安心、輸者舒心。但現(xiàn)實(shí)中卻往往出現(xiàn)以下這些狀況：一是負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭時(shí)卻總是缺席。比如惠州在2003年頒布了行政訴訟案件應(yīng)訴工作的通知，要求負(fù)責(zé)人每年出庭率不少于30%，②羅銳、鄒仕喬、臧博：《惠州本月起實(shí)施新規(guī)行政首長需出庭應(yīng)訴》，載《南方日?qǐng)?bào)》2014年1月8日。但2014-2015年均沒有超過16%，甚至更低。探究個(gè)中因由，不是以工作忙難脫身為借口，就是以身體抱恙難出席、涉發(fā)展應(yīng)酬多等事由推脫。二是髙層級(jí)負(fù)責(zé)人出庭少，低層級(jí)負(fù)責(zé)人出庭率高。近幾年，在各地行政案件庭審中，我們常常看到科級(jí)以下機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的身影，但副處級(jí)以上負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的極其少見，若有也是 “物以稀為貴”，成為媒體報(bào)道的 “香餑餑”。三是由于缺乏剛性約束，③武漢行政學(xué)院課題組：《對(duì)武漢市行政首長出庭應(yīng)訴問題調(diào)查思考》，載 《武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。大部分案件均為負(fù)責(zé)人委托的工作人員或律師等出庭應(yīng)訴。如江蘇南京從2011年至2014年四年間共審理509件行政案件，其中160件負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件99%由副職領(lǐng)導(dǎo)替代，④張愛敏、周斌：“對(duì)行政首長出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀分析與思考”，新華網(wǎng)：http://www.js.xinhuanet.com/2015-07/02/c_1115796965.htm，2016年11月21日訪問。其他的均是本單位的工作人員或律師等代理出庭，幾乎難以一睹負(fù)責(zé)人的 “廬山真面目”。

（三）出庭問題難掩飾

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以通過庭審 “對(duì)擂”發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法和管理問題，能夠針對(duì)訴爭焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)性化解爭端。但在案件庭審中，負(fù)責(zé)人 “出庭不出聲、坐庭走過場”等 “陪坐”問題較為突出。⑤羅海、林慕恒、李翔：《江門：讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭又出聲》，載 《人民法院報(bào)》2016年1月12日。比如在溫州地區(qū)，由于法律知識(shí)缺乏和訴訟經(jīng)驗(yàn)不足，不少負(fù)責(zé)人在法庭上傾向于少說話為佳，唯恐一語不慎導(dǎo)致敗訴，有的負(fù)責(zé)人甚至至始至終一言不發(fā)，沉默是金。⑥戴北平：“關(guān)于完善溫州市行政首長出庭應(yīng)訴制度的建議”，溫州市人民政府網(wǎng)：http://www.wenzhou.gov.cn/art/2009/6/1/art_6945_255.html，2016年4月21日訪問。為了根治負(fù)責(zé)人出庭 “走過場”現(xiàn)象，有些地區(qū)明確規(guī)定 “負(fù)責(zé)人出庭發(fā)言時(shí)長不少于被告發(fā)言總時(shí)長的50%”。⑦李立：《行政首長 “出庭不出聲”被指 “作秀”》，載 《法制日?qǐng)?bào)》2011年4月6日。另外，一些負(fù)責(zé)人雖 “出聲”但 “不出彩”。這因?yàn)榇蟛糠重?fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)不了解爭端事實(shí)、不嫻熟法律知識(shí)、不掌握應(yīng)訴技巧，因此在庭審中往往不能胸有成竹、思路清晰、言之有物、對(duì)答如流。還有一些負(fù)責(zé)人 “出庭總?cè)鞘隆?。如不聽從法官的主持、“官本位”意識(shí)猶存、⑧蔣煒：《關(guān)于惠州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況調(diào)研》，載 《惠州學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。言行舉止顯示出傲慢，甚至暴露出官老爺姿態(tài)、以權(quán)壓法等與法治理念相違背的行為，從而引致相對(duì)人的不斷反感、唾罵或是直接對(duì)抗?！俺鐾プ哌^場”“出庭不出彩”“出庭總?cè)鞘隆保?fù)責(zé)人這般拙劣的庭審應(yīng)對(duì)讓出庭應(yīng)訴制度的立法初衷蒙上了 “灰塵”。

（四）制度問責(zé)成 “空文”

學(xué)者們普遍認(rèn)為新 《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定 “偏軟”，沒有規(guī)定不出庭應(yīng)訴的具體問責(zé)程序及責(zé)任追究后果，可能導(dǎo)致制度形同虛設(shè)。⑨劉武俊：《用問責(zé)制破解行政首長出庭應(yīng)訴難》，載 《學(xué)習(xí)日?qǐng)?bào)》2015年11月5日。確實(shí)，監(jiān)督是制度成效的保障，問責(zé)是倒逼制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)的鏈條，所以追究有關(guān)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任應(yīng)關(guān)涉兩個(gè)方面內(nèi)容：一是問責(zé)主體；二是問責(zé)實(shí)效。從44個(gè)地區(qū)規(guī)則文本看，雖有93%的地區(qū)對(duì)責(zé)任追究部門和種類作出規(guī)制，且 “看起來很美”，但實(shí)踐中針對(duì)負(fù)責(zé)人 “到庭一游”、無故缺席、理由太多等現(xiàn)象的規(guī)制卻顯得過于疲軟，截止目前尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)負(fù)責(zé)人因此擔(dān)責(zé)的狀況。同樣，大部分地區(qū)均確認(rèn)由同級(jí)政府或監(jiān)察部門作為追責(zé)主體，但卻忽視了它們與有關(guān)負(fù)責(zé)人間藕斷絲連的關(guān)系，這極易使問責(zé)陷入 “上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟”“不問不責(zé)，有問無責(zé)”的困境。

圖1：責(zé)任追究部門和種類

三、溯源——理想與現(xiàn)實(shí)間的解構(gòu)

在理論上，加強(qiáng)與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范更有利于拓寬化解行政訴訟 “不理睬、不應(yīng)訴、不執(zhí)行”⑩田勇軍：《被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴之理論分析》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2015年第6期。問題的路徑，但是實(shí)踐中負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的眾多假象引致了期望成遙望、應(yīng)訴成應(yīng)付的窘?jīng)r。為何負(fù)責(zé)人出庭如此之難？是規(guī)范制定的超前抑或是制度形成的延滯呢？

（一）法治與人性的辯爭

“法治追求的不僅是法的秩序價(jià)值，更應(yīng)該追求法的人性價(jià)值?！雹偃~才勇：《論法治與人性的關(guān)系》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第4期。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范在實(shí)踐中不斷被模糊、架空、異化甚至明目張膽地違背，根本原因在于規(guī)范制定者自始至終沒有將負(fù)責(zé)人納入 “普通人”范疇。制度的闕如和程序的規(guī)避，映射出規(guī)范制定并沒有充分涵括負(fù)責(zé)人正當(dāng)合法的利益需求，且對(duì)實(shí)踐中已然存在的規(guī)范缺位預(yù)防不足，從而導(dǎo)致負(fù)責(zé)人有理有節(jié)有力地推脫甚或迂回變通出庭應(yīng)訴，最終衍變成正常不過的現(xiàn)象。要達(dá)到規(guī)范規(guī)制與現(xiàn)實(shí)無縫鏈接的效果，就需把握法治與人性之間的張性，這因?yàn)椤坝猩朴袗菏欠ǖ膬r(jià)值的人性基礎(chǔ)”，②劉斌：《法治的人性基礎(chǔ)》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。因而在規(guī)范制定時(shí)既要將負(fù)責(zé)人視為 “好人”，一方面要充分展示立法的柔性，切實(shí)保護(hù)其正當(dāng)合法的利益需求，一方面又要拿捏準(zhǔn)他們畏難、抵觸、畏懼等心理障礙；同時(shí)，也要將負(fù)責(zé)人當(dāng) “壞人”看待，為諸多可能存在的不在位扣上 “緊箍咒”，來根治他們的嫌 （出力不討好，嫌麻煩）和愛 （是領(lǐng)導(dǎo)，面子重要），化解他們的難 （工作忙，難以顧及）和怕 （情況不了解，易敗訴），糾正他們的無 （監(jiān)督乏力，無關(guān)痛癢）和可 （制度缺失，可有可無）。

（二）正當(dāng)對(duì)效率的非難

作為依法行政基本原則之一的效率原則，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷提高工作質(zhì)量和效率。然而，從目前各地實(shí)施的強(qiáng)制負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的諸多規(guī)定看，它們均在不同程度上與效率行政原則相向而行，這因?yàn)榘殡S著行政訴訟的逐漸增長，強(qiáng)求負(fù)責(zé)人每個(gè)案件均需親自出庭應(yīng)訴，不僅可能影響到負(fù)責(zé)人對(duì)其他重要事務(wù)的妥善處理，還很可能由于負(fù)責(zé)人對(duì)案件涉及的法律問題不專業(yè)而出現(xiàn)敗訴結(jié)果。更何況，新 《行政訴訟法》第三條第二款對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴作出了兜底條款，規(guī)定負(fù)責(zé)人 “不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！贝送?，在行政訴訟法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與原告的訴訟地位是平等的，原告擁有法律賦予的出庭與否的選擇自主權(quán)，那么作為被告的行政機(jī)關(guān)也應(yīng)具備這些權(quán)利，因而，強(qiáng)求負(fù)責(zé)人必須親自出庭應(yīng)訴則有悖于行政訴訟當(dāng)事人地位平等原則?？梢哉f，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并不當(dāng)然 “事必躬親”。

既然負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為的合理性受到諸多質(zhì)問，那么如何看待新 《行政訴訟法》實(shí)施前各地負(fù)責(zé)人出庭 “不降反升”的狀況呢？毋庸諱言，推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有著無可替代的地位。從行政機(jī)關(guān)自身考量，一是有助于推進(jìn)行政爭端的實(shí)質(zhì)性化解。在我國，由于行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，一般的工作人員并沒有權(quán)限代表行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人進(jìn)行調(diào)解或和解，而負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴直面爭端，能更有效地化解爭端。二是有助于發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題及不足，并有針對(duì)性地安排部署下一步工作。在當(dāng)前的行政訴訟中，大部分行政爭端均是一些共性問題的死灰復(fù)燃，只有負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并有效地從案件中吸取教訓(xùn)、汲取經(jīng)驗(yàn)，才能防止共性問題反復(fù)發(fā)作。三是有助于樹立依法行政的好形象。行政相對(duì)人平常難以遇見行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人出庭與他們共同上演 “擂臺(tái)戲”，既顯示出首長放下身段尋求問題解決的誠意，③章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評(píng)論》2014年第12期。也彰顯了首長對(duì)他們?nèi)烁竦淖鹬?，自然而然在無形中樹立起好的形象。從原告角度考量，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，傳達(dá)的是訴權(quán)平等和程序公正的理念，能夠化解原告不滿的戾氣，彌合原告與行政機(jī)關(guān)之間的裂痕，最終更易于使原告心服口服地接受裁判。而從法院角度考量，推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭有助于審判環(huán)境的優(yōu)化、法治精神的弘揚(yáng)、司法權(quán)威的提升及行政訴訟難題的解決，特別是執(zhí)行難問題?？梢哉f，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭是當(dāng)然正當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）誘致與強(qiáng)制的變換

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)框架內(nèi)，任一制度的變遷均是 “供求”關(guān)系誘致性或強(qiáng)制性變遷而引發(fā)的。所謂誘致性制度變遷，指的是現(xiàn)行制度的變更或替代是由多重制度邏輯引致個(gè)體或群體自發(fā)或漸進(jìn)的內(nèi)生性力量，然后沿著非均衡的發(fā)展路徑再給予制度強(qiáng)制推力的變遷行為；而強(qiáng)制性制度變遷，指的是以政府為主導(dǎo)，通過自上而下的發(fā)布命令或制定法律，激進(jìn)或漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的變革。事實(shí)上，誘致性制度變遷的制度供給是一種邊際制度安排，只有當(dāng)誘致性制度變遷供給效益等于邊際成本且過去增量制度效率難以契合社會(huì)對(duì)該制度的熱切期望時(shí)，才需要適用強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)入，以增進(jìn)制度供給新的增量效益來實(shí)現(xiàn)制度與利益間的均衡。實(shí)踐中，我們常遇到一些從誘致到強(qiáng)制的制度變遷的成功案例：如在行政訴訟中，調(diào)解是被正式制度所排斥的，但在審判實(shí)務(wù)中，各地法院往往偏好于促進(jìn)爭端雙方協(xié)調(diào)和解，并以原告撤訴的方式結(jié)案?？梢哉f，這種變通式的 “協(xié)商化解、和解結(jié)案”的非正式制度安排，從生發(fā)之日起就不斷影響著正式制度，并最終獲得立法、行政規(guī)章和司法解釋的確認(rèn)，從而實(shí)現(xiàn)了行政訴訟和解的強(qiáng)制性制度變遷。同樣，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度亦是由多重制度邏輯變遷的，具體來說：一是國家有建設(shè)法治社會(huì)、推進(jìn)依法行政的要求，二是地方政府有維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的要求，三是社會(huì)公眾期盼有尊嚴(yán)的生活、和睦的社會(huì)關(guān)系和公正的司法環(huán)境的要求。這三種不同的內(nèi)生性力量集聚，便產(chǎn)生了完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具體規(guī)則的要求。但在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的先行區(qū)，負(fù)責(zé)人不出庭、出庭不出聲而案件和解撤訴率提髙的現(xiàn)象，反過來印證了非正式制度 （行政訴訟無需出庭）的正當(dāng)性，引發(fā)了非正式制度與正式制度的對(duì)抗，也顯現(xiàn)出誘致性制度變遷的供給效率不足，這急需國家通過立法解釋、行政規(guī)章或司法解釋等方式實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)入。

（四）延滯與超前的糾纏

法治與人性的神合，正當(dāng)與合理的論辯，非正式制度與正式制度的變換，如何將制度的正當(dāng)性變換為合理性問題顯得更為重要，這不僅需要強(qiáng)制性制度變遷對(duì)誘致性制度變遷的進(jìn)入，而且在實(shí)質(zhì)上需要新 《行政訴訟法》得到全面深入地落實(shí)。然而，在新 《行政訴訟法》剛頒布實(shí)施的狀況下，地方政府不斷加強(qiáng)與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度則是規(guī)則意義上的先行；但立法是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的涵攝，立法的穩(wěn)定性決定了其延滯性，而該制度在各地的具體探索又反映了立法的延滯。同時(shí)，該制度在實(shí)踐中的 “變通異化”也顯示出該新生事物與現(xiàn)實(shí)社會(huì)期望不相吻合?！胺傻纳辉谟谶壿?，而在于經(jīng)驗(yàn)”，④李逸竹：《法律的生命不在于邏輯嗎》，載《人民法院報(bào)》2014年5月9日。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是先行還是延滯，關(guān)鍵在于立法解釋、行政規(guī)章及司法解釋的加強(qiáng)與完善，只有憑借系統(tǒng)的立法、司法解釋及行政規(guī)章，才能化解該制度目前的困境。

四、進(jìn)路——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之實(shí)現(xiàn)

推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是新 《行政訴訟法》的基本程序要求，也是建設(shè)法治政府、優(yōu)化審判環(huán)境的應(yīng)有之義。但經(jīng)過一年多的實(shí)踐探索，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具體制度在實(shí)踐運(yùn)行中逐漸暴露出諸多問題，這亟待我們?nèi)ゼ訌?qiáng)與完善。因?yàn)橹贫仁軆?nèi)生需要的影響獲得了不斷創(chuàng)新，且得到了適當(dāng)?shù)恼暮图訌?qiáng)；而在制度外部因素上，需等待法律予以細(xì)化或正式承認(rèn)，予化解當(dāng)前各地變形走樣的狀況。

（一）明確出庭負(fù)責(zé)人及其委托人員

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的立法目的的實(shí)現(xiàn)，需靠負(fù)責(zé)人親自出庭。從文意上辨析，負(fù)責(zé)人就應(yīng)專指行政機(jī)關(guān)法定代表人或注冊(cè)登記資料上注明的負(fù)責(zé)人一人，若其他人員包括副職出庭，在理論上應(yīng)屬于委托代理關(guān)系，不過在負(fù)責(zé)人公務(wù)繁多、有重大疾病不能處理公務(wù)活動(dòng)等客觀原因時(shí)，要凸顯法律的柔性。所以，若制訂專門的立法、司法解釋或行政規(guī)章規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具體行為的制度，宜明確出庭應(yīng)訴的 “負(fù)責(zé)人”應(yīng)涵括副職領(lǐng)導(dǎo)或主持工作的負(fù)責(zé)人。此外，新 《行政訴訟法》對(duì)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴而委托的 “相應(yīng)工作人員”具體涵括有哪些也沒有作任何論述，這一點(diǎn)需要法律予以明確，根據(jù)涉訴行政案件情況，應(yīng)確定為做出具體行政行為的負(fù)責(zé)人，包括做出具體行政行為的執(zhí)法人員或其分管負(fù)責(zé)人。⑤康雨：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的調(diào)查報(bào)告——以西寧市為例》，載《吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

（二）細(xì)化出庭范圍

盡管前文已經(jīng)闡明負(fù)責(zé)人并非任何行政案件均須出庭應(yīng)訴，但負(fù)責(zé)人出庭的范圍應(yīng)當(dāng)在不影響行政工作效率的前提下適當(dāng)擴(kuò)展，以擴(kuò)大負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的覆蓋面。結(jié)合當(dāng)前行政案件狀況，以下十種情形負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴：（1）環(huán)境污染、食品藥品安全等涉及社會(huì)公共利益的案件；（2）涉及支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等民生案件；（3）重大的涉港澳臺(tái)地區(qū)及外國人的案件；（4）案情復(fù)雜、原告人數(shù)眾多的共同訴訟、法律關(guān)系不清且在本地區(qū)有重大社會(huì)影響的案件；（5）以省級(jí)部門或者縣級(jí)以上地方人民政府名義所作的具體行政行為引起的訴訟案件；（6）對(duì)依法行政有較大影響或有特殊宣傳教育意義的案件；（7）上級(jí)明示下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件 （8）人民法院或同級(jí)政府法制部門建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件；（9）原告申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，且經(jīng)過法院審核準(zhǔn)許的行政案件 （10）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要出庭的其他案件。

（三）明晰出庭次數(shù)要求

對(duì)負(fù)責(zé)人每年出庭次數(shù)不宜作最低限制。當(dāng)前，各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法或規(guī)定中有明確次數(shù)比率 （如4件中有1件、5件中有3件必須出庭）和最低限度的出庭率 （如出庭率不少于40%）兩種規(guī)定。雖然最低次數(shù)限制的規(guī)定彰顯出制度剛性規(guī)制，但因操作可行性不強(qiáng)且難以在第一時(shí)間掌握實(shí)況，不管是人民法院還是行政機(jī)關(guān)或政府法制部門都難以準(zhǔn)確無誤地掌握案件數(shù)量，并及時(shí)地告知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴或出庭應(yīng)訴率為多少。更何況負(fù)責(zé)人可能存在不能出庭應(yīng)訴的正當(dāng)理由，規(guī)則制定者也應(yīng)考慮制度實(shí)施的彈性空間。因此，為了預(yù)防制度走形變樣，可對(duì)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不出庭情況規(guī)定如下：在有正當(dāng)理由不能出庭時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在開庭前三日以書面形式向法院闡述理由，并明確列明是否委托副職領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴或是否申請(qǐng)延期審理。同時(shí)，也應(yīng)向同級(jí)政府法制部門登記備案，并由該部門定期或不定期通報(bào)各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況。

（四）提升出庭質(zhì)效

為了轉(zhuǎn)移行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人愛面子、難應(yīng)付、怕敗訴的心理壓力，防止出現(xiàn) “出庭作秀 （走過場，重形式）”“出庭不應(yīng)聲”“出庭就出事”的現(xiàn)實(shí)尷尬，可以作以下規(guī)定：其一，負(fù)責(zé)人有委托一至兩名訴訟代理人共同出庭的權(quán)利，如可委托同級(jí)政府法制部門人員或律師出庭共同應(yīng)訴。其二，組織相關(guān)人員成立負(fù)責(zé)人應(yīng)訴案件小組，根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定擬定答辯狀、證據(jù)質(zhì)證及辯論意見，按法律期限提交證據(jù)材料，組織爭議焦點(diǎn)及抗辯事由等，盡量協(xié)助負(fù)責(zé)人快速嫻熟被訴爭事實(shí)及案件審判流程，全心融入出庭角色。其三，加強(qiáng)應(yīng)訴培訓(xùn)力度。要著力推進(jìn)負(fù)責(zé)人法律知識(shí)及應(yīng)訴技巧學(xué)習(xí)提升的常態(tài)化，切實(shí)增強(qiáng)他們的依法行政水平。

（五）規(guī)制出庭言行

在庭上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)如何避免不出彩，筆者認(rèn)為可從下面幾點(diǎn)為切入：一是要有強(qiáng)烈的時(shí)間觀念，按時(shí)到庭，遵守庭審紀(jì)律，尊重司法禮儀，禮待其他的庭審參與人員。二是在法庭調(diào)査階段，和緩陳述答辯意見，依據(jù)所知事實(shí)準(zhǔn)確對(duì)答法官提問的問題，按順序進(jìn)行質(zhì)證和舉證。三是在法庭辯論階段，聽從審判長指引，針對(duì)庭審爭議焦點(diǎn)認(rèn)真闡述辯論意見或補(bǔ)充辯論意見，杜絕漫無邊際地講與訴爭無關(guān)的事情或隨意中斷他人發(fā)言。四是在協(xié)調(diào)和解階段，應(yīng)依據(jù)自身權(quán)限大小對(duì)訴爭是否愿意調(diào)解、調(diào)解內(nèi)容為何作出明確的意見，杜絕越權(quán)和解或表態(tài)。五是在訴訟程序參與過程中，要自始至終維護(hù)良好的公務(wù)形象，謹(jǐn)小慎微，嚴(yán)格依據(jù)法律權(quán)限活動(dòng)。六是要樹立正確的庭審觀念，規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭言行，不能讓相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)力傲慢、以權(quán)壓法等與法治理念相違背的行為的想法，避免引致相對(duì)人在庭審中惡語相向或粗暴對(duì)抗。

（六）加強(qiáng)出庭實(shí)況監(jiān)督

倒逼出實(shí)效，為防止行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不出聲、應(yīng)訴變應(yīng)付，應(yīng)當(dāng)健全如下制度：第一，考核監(jiān)督通報(bào)制度。要將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納人所在機(jī)關(guān)年度績效考核內(nèi)容中，并予以定期通報(bào)，年終考核不合格的，取消所在機(jī)關(guān)當(dāng)年評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。第二，敗訴整改制度。案件敗訴后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)主動(dòng)剖析原因，積極改進(jìn)行政管理和執(zhí)法工作，以免同類問題再次發(fā)生。第三，追究責(zé)任制度。明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有以下七種情形的，由同級(jí)人民政府或監(jiān)察部門追究其相應(yīng)責(zé)任：1.無正當(dāng)理由拒不出庭應(yīng)訴的；2.出庭后不依法舉證、答辯、應(yīng)訴，致使案件敗訴且造成較大損失或社會(huì)影響較大的；3.拒不履行人民法院生效裁判文書且造成較嚴(yán)重后果的；4.敗訴后不積極整改相關(guān)問題，致使同類問題再次被訴且敗訴的；5.干擾或介入人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)的；⑥李麗靜：“鄭州：行政首長不出庭應(yīng)訴將追責(zé)”，中國法院網(wǎng)：http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/02/id/1210169.shtml，2016年4月21日訪問。6.未正確履行應(yīng)訴職權(quán)而引發(fā)或者擴(kuò)大訴爭矛盾的；7.有其他違法違紀(jì)行為且引致較大社會(huì)影響的。第四，司法行政銜接制度。行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)征求法院工作意見，及時(shí)處理、反饋法院發(fā)出的司法建議，并向同級(jí)政府的法制部門備案登記。

（七）制訂出庭司法解釋

鑒于 《行政訴訟法》剛修訂，且已對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出了明確規(guī)制，因此，要進(jìn)一步束約當(dāng)前各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴走形變樣的行為，則需要慮及我國立法所遵循的 “宜粗不宜細(xì)”模式及保持法律剛性和穩(wěn)定性的需要等問題。但縱觀目前各地文本規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭程序的迥異及考核監(jiān)督乏力等狀況的客觀存在，則反向映射出負(fù)責(zé)人出庭制度缺乏高位制度的指引和拘束。所以，在不能頻繁立法的背景下，要學(xué)會(huì)汲取制度在實(shí)踐中獲取成長或調(diào)整的機(jī)會(huì)，可先行由最高法院聯(lián)合國務(wù)院法制部門共同對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為作出司法解釋，對(duì)負(fù)責(zé)人主體，可以委托人員類型、出庭情形、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和種類、出庭次數(shù)限制及不出庭程序辦理、考核整改等內(nèi)容予以明確規(guī)定，以免該制度在實(shí)踐中因缺乏操作性而走過場。

總結(jié)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之實(shí)質(zhì)是將負(fù)責(zé)人視為 “凡人”，使行政權(quán)全面納入法治軌道，這想必不會(huì)一帆風(fēng)順。而如何化解負(fù)責(zé)人 “出庭不出聲”“出庭不出彩”“出庭就出事”“不出庭追責(zé)難”問題？又如何確保負(fù)責(zé)人的基本利益訴求不被 “淹沒”，以增強(qiáng)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性？這些都是根本性問題?！案锩锏阶约旱念^上，對(duì)政府是個(gè)考驗(yàn)！”⑦石勇：《給中國一個(gè)機(jī)會(huì)》，載《南風(fēng)窗》2012年第6期。推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴說起來容易，但要落到實(shí)處非要有 “逢山開路、遇河架橋”的韌性不可。除此之外，還需要我們通過高位法引導(dǎo)、規(guī)制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的職務(wù)行為真正轉(zhuǎn)化為法治行動(dòng)，讓規(guī)則安排與行政實(shí)踐在互動(dòng)中達(dá)至共榮共生。唯有如此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度才能成為法冶發(fā)展中的一道靚麗的 “風(fēng)景線”。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.008

*廣東省湛江市中級(jí)人民法院科員，法律碩士。

（責(zé)任編輯：葉海波）