沈慶柄

摘 要：績效預(yù)算管理是提高高校預(yù)算管理水平、提高資金使用效益的有效方法。文章以構(gòu)建高校項(xiàng)目績效評價(jià)體系為切入點(diǎn)，探討如何實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部績效預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：高校 績效 預(yù)算

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）03-194-02

2011年7月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，要求各級財(cái)政部門和預(yù)算單位要積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)，結(jié)合本地區(qū)、本單位實(shí)際情況，先易后難，選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效管理試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)基本支出績效管理試點(diǎn)、單位整體支出績效管理試點(diǎn)和財(cái)政綜合績效管理試點(diǎn)。目前，各級財(cái)政部門都在積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，績效預(yù)算的業(yè)務(wù)范圍主要集中在部門預(yù)算的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申請及績效評價(jià)。

高校作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供部門，其經(jīng)費(fèi)來源主要為財(cái)政資金，但由于高校撥款主要以生均定額方式撥款，財(cái)政按在校學(xué)生數(shù)來核定高校的財(cái)政撥款額度。因而高校的部門預(yù)算只是簡單地將預(yù)算資金分解為各類支出，不是真正意義上的績效預(yù)算。同時(shí)，高校在內(nèi)部資金分配時(shí)，又編制校內(nèi)預(yù)算，存在部門預(yù)算、校內(nèi)預(yù)算兩套預(yù)算的情況。高校在編制內(nèi)部預(yù)算時(shí)，存在預(yù)算編制不科學(xué)，資金使用效益低，資源浪費(fèi)等情況。績效預(yù)算管理將績效的理念和方法引進(jìn)預(yù)算管理中，使預(yù)算管理和績效管理有機(jī)結(jié)合，能有效提高資金的使用效益。目前，探討財(cái)政績效預(yù)算管理或在財(cái)政視角如何對高校進(jìn)行績效預(yù)算管理的研究較多，但高校自身如何開展績效預(yù)算管理還需進(jìn)一步探索。

一、預(yù)算績效的概念

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，反映因預(yù)算安排和執(zhí)行所達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理相結(jié)合。推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。

二、高校預(yù)算績效管理的必要性

（一）有利于提高預(yù)算管理水平

目前，高校編制預(yù)算的方法一般是用增量預(yù)算編制方法，即以上年預(yù)算或支出為基礎(chǔ)，在考慮年度變化因素的基礎(chǔ)上調(diào)增或調(diào)減來確定當(dāng)年預(yù)算。一些高校也對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評定和審核，但也只是對項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行簡單的考核。由于缺少績效指標(biāo)，對經(jīng)費(fèi)的投入會產(chǎn)生什么樣的效果，是否達(dá)到預(yù)期效果等無法進(jìn)行考核。預(yù)算過程就是財(cái)務(wù)部門與預(yù)算單位討價(jià)還價(jià)的過程，造成預(yù)算分配不均衡，資金使用效益不高等情況。績效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效管理為核心，關(guān)注目標(biāo)結(jié)果，注重資金使用效益，強(qiáng)化部門預(yù)算與部門目標(biāo)的聯(lián)系。高校推進(jìn)績效預(yù)算，必然制定相應(yīng)的項(xiàng)目評價(jià)體系和績效考核體系，完善相應(yīng)的管理制度，有利于提高高校事業(yè)支出的績效，提升預(yù)算管理水平。

（二）有利于學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

各高校都制定了發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃如何有效實(shí)現(xiàn)需要財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的有力的支撐。很多高校在編制預(yù)算時(shí)，沒有明確的目標(biāo)，各職能部門為了爭取更多的經(jīng)費(fèi)，利用各種名目申請經(jīng)費(fèi)，沒有真正考量項(xiàng)目的效益以及對學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)，造成經(jīng)費(fèi)預(yù)算與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)。績效預(yù)算管理使用預(yù)算管理與發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃相關(guān)聯(lián)，從關(guān)注預(yù)算運(yùn)作過程到關(guān)注預(yù)算活動結(jié)果，有利于學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）有利于提高資金的使用效率

績效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)以績效為目標(biāo)來進(jìn)行預(yù)算資金的分配，用績效考核結(jié)果為依據(jù)來確定資金的分配，從而使用資金得到有效的配置，提高資金的使用效率。

三、高校預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)

（一）有明確的發(fā)展目標(biāo)

有明確的發(fā)展規(guī)劃是績效預(yù)算管理的前提。高等學(xué)校都比較注重自身發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃，安排大量的人力物力制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，有明確的辦學(xué)定位、發(fā)展目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃，為績效預(yù)算管理創(chuàng)造了條件。

（二）有完善的預(yù)算管理體系

自財(cái)政部2000年推行部門預(yù)算以來，經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，高等學(xué)校建立了完善的預(yù)算管理制度和管理體系，部分高校在預(yù)算信息化管理方面也取得了一定成績，為進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）有豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

科學(xué)研究是高等學(xué)校的三大功能之一，各高校都承擔(dān)各級各類科研項(xiàng)目，使高校積累了豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)?？冃ьA(yù)算管理是以項(xiàng)目管理為載體，豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)為推進(jìn)績效預(yù)算提供了可能。

（四）有較強(qiáng)的人才隊(duì)伍

績效預(yù)算管理涵蓋了財(cái)務(wù)管理的方方面面，從預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目評審、績效評價(jià)、財(cái)務(wù)管理等方面，對人員素質(zhì)的要求都比較高。高等學(xué)校自身的人才優(yōu)勢，對績效預(yù)算管理的推進(jìn)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

四、高校預(yù)算績效的編制

（一）制定戰(zhàn)略規(guī)劃——要做什么

績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向，使資金配置與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。因而績效預(yù)算的關(guān)鍵是資金安排在保證學(xué)校發(fā)展的項(xiàng)目上。目前，各高校都制定了五年發(fā)展目標(biāo)及遠(yuǎn)景規(guī)劃，高校內(nèi)部各職能部門、學(xué)院應(yīng)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃制定本部門的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括長遠(yuǎn)目標(biāo)和年度目標(biāo)，并闡述本部門總體工作任務(wù)及目標(biāo)，以及年度目標(biāo)和總體目標(biāo)的關(guān)系。學(xué)校發(fā)展規(guī)劃部門應(yīng)檢查部門發(fā)展規(guī)劃是否與學(xué)校整體戰(zhàn)略相一致，根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，分解下達(dá)各部門、學(xué)院的年度發(fā)展目標(biāo)。目標(biāo)應(yīng)盡可能量化，能獨(dú)立考核，有具體的衡量指標(biāo)。

（二）制定年度績效計(jì)劃——怎么做

校內(nèi)各部門應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算年度的績效目標(biāo)，說明預(yù)期產(chǎn)出和達(dá)到有效果。各部門根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)制定本部門年度績效計(jì)劃，制定工作方案和計(jì)劃，擬定績效指標(biāo)和考核辦法，確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，明確權(quán)利和責(zé)任。計(jì)劃應(yīng)有明確的時(shí)間表，責(zé)權(quán)明確可考核。

（三）預(yù)測完成項(xiàng)目所需要的資金——需要多少錢

進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目實(shí)話方案，測算完成目標(biāo)所需要的人力物力和財(cái)力，確定完成任務(wù)所需資金。測算應(yīng)具體、明細(xì)，依據(jù)充分。涉及到政府采購的應(yīng)編制采購計(jì)劃。這一步是使預(yù)算管理和學(xué)校目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，是績效預(yù)算管理最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

（四）對績效預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評審——方案是否可行

高校應(yīng)組織專家對項(xiàng)目進(jìn)行評審，評價(jià)項(xiàng)目合理性，主要考察項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)是否明確，戰(zhàn)略規(guī)劃是否合理，項(xiàng)目管理是否到位，是否能達(dá)到預(yù)期效果。

為方便績效指標(biāo)的評價(jià)和對比，財(cái)務(wù)部門應(yīng)制定相對統(tǒng)一的績效預(yù)算項(xiàng)目評價(jià)體系，對項(xiàng)目是否可行，與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的匹配程度，項(xiàng)目的管理和效果如何等進(jìn)行評價(jià)。下面參照美國政府項(xiàng)目績效評級方法——PART法，結(jié)合高校情況，筆者設(shè)計(jì)一套高?？冃ьA(yù)算項(xiàng)目評價(jià)方案。由于高校業(yè)務(wù)相對簡單，指標(biāo)也相對簡化。方案主要從發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃，項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效果四個(gè)方面，設(shè)計(jì)了四類20個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)采用問答方式，答案為“是”或“否”，并闡述理由及依據(jù)，評審專家根據(jù)理由和依據(jù)對項(xiàng)目進(jìn)行評分。

高?？梢愿鶕?jù)自身要求對問題進(jìn)行調(diào)整，或?qū)栴}關(guān)注的重點(diǎn)對分值進(jìn)行調(diào)整，也可以根據(jù)學(xué)校不同類別的經(jīng)費(fèi)設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)。績效預(yù)算作為預(yù)算編制方法之一，可以和其他預(yù)算方法結(jié)合使用。根據(jù)項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果，綜合考慮各方面因素，最后按學(xué)校的預(yù)算程序確定預(yù)算方案并下達(dá)預(yù)算。

（五）進(jìn)行績效評價(jià)——結(jié)果如何

績效評價(jià)是績效預(yù)算管理的關(guān)鍵，高校應(yīng)建立績效評價(jià)體系，合理評價(jià)績效預(yù)算是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。評價(jià)體系可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的做法，我國財(cái)政部門也進(jìn)行了多年的績效評價(jià)實(shí)踐。高?？筛鶕?jù)自身情況，針對人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等不同類別的項(xiàng)目設(shè)計(jì)不同的評價(jià)體系。也可以按照個(gè)性與共性相結(jié)合，共性為主的原則，制定統(tǒng)一的評價(jià)指標(biāo)。

預(yù)算年度完成后，應(yīng)對本年度完成的績效項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)和總結(jié)，分析績效目標(biāo)完成情況，重點(diǎn)說明績效目標(biāo)沒有完成的原因。

五、績效預(yù)算管理的保障措施

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

高校應(yīng)成立戰(zhàn)略委員會，加強(qiáng)對學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，發(fā)展目標(biāo)應(yīng)具體、可行，可以量化，與學(xué)校的使命相關(guān)，有相應(yīng)的完成時(shí)限，并制定可行的戰(zhàn)略規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略委員會應(yīng)指導(dǎo)、監(jiān)督學(xué)校各職能部門制定相應(yīng)職能戰(zhàn)略，以具體落實(shí)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃。

高校應(yīng)成立預(yù)算管理委員會，加強(qiáng)績效預(yù)算管理實(shí)施，制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，完善管理制度，合理配置學(xué)校資源，保證學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實(shí)施。

（二）逐步推進(jìn)

高校可以先選取部分學(xué)?；虿块T進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善流程，再在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)。也可以選擇金額較大，關(guān)系學(xué)校發(fā)展的項(xiàng)目中開展績效預(yù)算管理。

（三）獎懲分明

實(shí)施績效管理的關(guān)鍵是建立考核及評價(jià)制度，對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行全面評價(jià)，評價(jià)結(jié)果與部門及部門管理者業(yè)績考核統(tǒng)一起來，與績效工資掛鉤，與下一年的預(yù)算安排掛鉤。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：云南師范大學(xué)計(jì)財(cái)處 云南昆明 650500）

（責(zé)編：賈偉）