劉金霞

(北京青年政治學(xué)院 文秘與法律系， 北京 100102)

監(jiān)護(hù)監(jiān)督的必要性及其制度構(gòu)建

劉金霞

(北京青年政治學(xué)院 文秘與法律系， 北京 100102)

在監(jiān)護(hù)法律關(guān)系中，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人理論上具有平等的法律地位，但監(jiān)護(hù)人卻具有事實上強勢地位，難以杜絕監(jiān)護(hù)人侵害處于事實上弱勢的被監(jiān)護(hù)人利益的現(xiàn)象。我國監(jiān)護(hù)實踐也表明，無論未成年人監(jiān)護(hù)還是成年人監(jiān)護(hù)，均存在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的現(xiàn)象，亟需建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機制，監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的選定與監(jiān)護(hù)人的行為。我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的構(gòu)建，可借鑒國外先進(jìn)的立法例，建立國家公權(quán)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)人監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機制，國家公權(quán)機關(guān)主要監(jiān)督監(jiān)護(hù)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選定，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人則主要監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為。

民法典； 監(jiān)護(hù)； 監(jiān)護(hù)人； 監(jiān)護(hù)監(jiān)督人

2015年3月，全國人大常委會法工委為了貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典”的精神，率先啟動了《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)的起草工作。2016年6月28日《民法總則》草案提交第十二屆全國人大常委會第二十一次會議進(jìn)行初次審議后，在中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)公布并公開征求意見?！睹穹倓t》草案對監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了完善，擴大了監(jiān)護(hù)對象，調(diào)整了監(jiān)護(hù)人范圍，豐富了監(jiān)護(hù)人選定方式，完善了監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度，補充了監(jiān)護(hù)人爭議解決程序，確立了“最有利于被監(jiān)護(hù)人”和“尊重被監(jiān)護(hù)人意愿”原則，進(jìn)一步強調(diào)了家庭的責(zé)任。這些變化，回應(yīng)了社會轉(zhuǎn)型給現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度帶來的挑戰(zhàn)，關(guān)照了人口老齡化社會老齡人口的監(jiān)護(hù)需求，一定程度上彌補了現(xiàn)有監(jiān)護(hù)制度的不足。然而，從監(jiān)護(hù)實踐看，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)甚至侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的現(xiàn)象突出，亟需建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機制，對監(jiān)護(hù)人的選定及監(jiān)護(hù)人的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，從而保障被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，真正實現(xiàn)監(jiān)護(hù)制度的立法意旨。

一、監(jiān)護(hù)監(jiān)督的必要性

1.理論分析

監(jiān)護(hù)關(guān)系的雙方當(dāng)事人分別是監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人。從民事關(guān)系的本質(zhì)分析，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人應(yīng)該是平等的民事主體，法律地位平等；從監(jiān)護(hù)制度設(shè)立的意旨看，近現(xiàn)代以來監(jiān)護(hù)均以保護(hù)被監(jiān)護(hù)人為根本目的，監(jiān)護(hù)人負(fù)有照護(hù)被監(jiān)護(hù)人人身、財產(chǎn)、代理被監(jiān)護(hù)人法律行為的職責(zé)?，F(xiàn)代成年監(jiān)護(hù)制度改革，更將尊重成年被監(jiān)護(hù)人的自我決定權(quán)，幫助成年被監(jiān)護(hù)人分享正常社會生活作為監(jiān)護(hù)(德國為成年照管、法國為成年保護(hù))的基本理念和目標(biāo)。

然而，法律雖然對人們的行為具有規(guī)范和指引作用，但法律實踐與法律期待、現(xiàn)實生活與法律秩序往往存在差距。正如法律規(guī)定和期待父母對未成年子女承擔(dān)起撫養(yǎng)、照顧、教育和保護(hù)的責(zé)任，但“現(xiàn)實生活中常出現(xiàn)(父母)對子女的非法虐待和漠不關(guān)心”[1]。監(jiān)護(hù)實踐中，同樣難以杜絕父母以外的其他監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)類似甚至更為嚴(yán)重的道德風(fēng)險和違法行為。

在監(jiān)護(hù)關(guān)系中，被監(jiān)護(hù)人是未成年人、無行為能力或者限制行為能力的成年人，相對于監(jiān)護(hù)人，從體力、體能、智力、精神狀態(tài)、生活經(jīng)驗、社會經(jīng)驗等方面均處于弱勢地位。同時，為了保障監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)，切實保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，法律也賦予了監(jiān)護(hù)人一定的保護(hù)、監(jiān)督、管理、規(guī)束被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，無疑更加強化了監(jiān)護(hù)人的強勢地位。隨著監(jiān)護(hù)逐漸走出家庭自治、親屬監(jiān)護(hù)的局限而走向社會化監(jiān)護(hù)的方向，有越來越多的毫無血緣和親情聯(lián)系的“非親非故”的自然人或者社會組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。如何防止監(jiān)護(hù)人利用其強勢地位，侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益是監(jiān)護(hù)法律制度必須考慮并應(yīng)予解決的問題。

2.實證分析

對于監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的狀況以及監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的狀況，我國尚無專門的研究和權(quán)威的報告。但從公諸媒體的報道看，無論是未成年人監(jiān)護(hù)還是成年人監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)人履職狀況并不樂觀，監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。如何讓監(jiān)護(hù)制度發(fā)揮其制度功能、保護(hù)被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益，特別是保護(hù)被監(jiān)護(hù)人不受監(jiān)護(hù)人的侵害，成為我國監(jiān)護(hù)實踐中不容忽視的社會問題，也是需要從立法層面給予高度重視的立法課題。

第一，未成年人監(jiān)護(hù)——親職監(jiān)護(hù)缺位、家庭監(jiān)護(hù)不力。

從法律規(guī)定和監(jiān)護(hù)實踐看，我國的未成年人主要由父母進(jìn)行監(jiān)護(hù)，少數(shù)父母死亡或者喪失民事行為能力的，由祖父母、外祖父母或者其他近親屬、親屬或者朋友監(jiān)護(hù)，而沒有親朋擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的孤兒，則由國家和集體舉辦的社會福利事業(yè)單位集中監(jiān)護(hù)養(yǎng)育，或者由福利院監(jiān)護(hù)、在社區(qū)群眾家中寄養(yǎng)[2]。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村青壯年勞力外出打工，一些勞動力輸出的大省或者地區(qū)出現(xiàn)了數(shù)量可觀的農(nóng)村留守兒童①[3，4]。留守兒童，多由祖父母、外祖父母隔代監(jiān)護(hù)，或者由父母委托的其他長輩親朋監(jiān)護(hù)，少數(shù)由年長的同輩兄姐監(jiān)護(hù)，個別的無人監(jiān)護(hù)(自我監(jiān)護(hù))。

我國未成年人監(jiān)護(hù)存在的主要問題是：(1)父母不盡親職，遺棄子女，直接或間接侵害未成年子女的生存權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，父母對未成年子女負(fù)有撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)的責(zé)任，父母是未成年子女的首要監(jiān)護(hù)人。但是，實踐中，父母不盡親職，遺棄未成年子女的現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)報道，石家莊市福利院每年都會發(fā)現(xiàn)10多個棄嬰。為了盡力救助棄嬰，2011年6月1日，石家莊市福利院設(shè)立了全國首家嬰兒安全島，至2013年11月底近兩年半的時間，挽救了181名棄嬰[5]。嬰兒安全島的設(shè)立，改善了棄嬰被遺棄后的生存環(huán)境，能夠使棄嬰得到及時救治，體現(xiàn)了尊重兒童生命權(quán)益的理念。石家莊的經(jīng)驗在全國推廣后，截至2014年4月，全國已有10個省市設(shè)了25個嬰兒安全島[6]，各地嬰兒安全島設(shè)立后，短期內(nèi)都收到了超過其設(shè)計容量的棄嬰，廣州、廈門、南京等地的嬰兒安全島因棄嬰數(shù)量太多，超過其救助能力不得不被迫暫停試點?？梢?，我國棄嬰數(shù)量之多，而每一個棄嬰后面都隱藏著一對因各種原因不愿盡撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)之親職的父母。(2)父母未善盡親職，直接或間接侵害未成年子女的身體、健康、安全、受教育以及社會發(fā)展的權(quán)益。根據(jù)《民法通則》以及《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，未成年人監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，包括照護(hù)未成年人的人身、財產(chǎn)，對未成年人進(jìn)行教育引導(dǎo)，預(yù)防和糾正其不良行為等。但是，一些父母在監(jiān)護(hù)中卻常常不能善盡親職，忽視對未成年子女的照料和教育、缺少與未成年子女情感交流，甚至有個別父母毆打、體罰、虐待未成年子女，更有很多留守兒童的父母在自己不能直接監(jiān)護(hù)時，未能妥善安排未成年子女的臨時監(jiān)護(hù)事宜，致使留守子女無人監(jiān)護(hù)，自己也較少過問其留守子女的生活和學(xué)習(xí)，直接或間接侵害了未成年子女的身體、健康、安全、受教育以及社會發(fā)展的權(quán)益，也給未成年人遭受意外傷害、犯罪侵害甚至違法犯罪留下了諸多隱患。公開統(tǒng)計資料顯示，中國每年有近5萬名兒童死于意外傷害，其中大部分是留守兒童。2014年一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，49.2%留守兒童在過去一年中遭遇過不同程度的意外傷害。還有報告指出，2015年全年媒體公開曝光的性侵兒童(14歲以下)案例340起，平均每天曝光0.95起[3]。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院發(fā)布的《涉案未成年人家庭監(jiān)護(hù)狀況調(diào)查報告》則顯示，(涉案未成年人中)55.52%的人并未受到監(jiān)護(hù)人或照管人的管教；監(jiān)護(hù)人或照管人很少或者從不詢問未成年人學(xué)習(xí)或者工作情況的共有168人，占54.55%[7]。(3)隔代監(jiān)護(hù)、親朋監(jiān)護(hù)、自我監(jiān)護(hù)則存在監(jiān)護(hù)人缺乏監(jiān)護(hù)能力、工作忙碌、精力不足等客觀情況，監(jiān)護(hù)方法簡單粗暴，對被監(jiān)護(hù)人缺乏情感交流、精神關(guān)愛、學(xué)習(xí)指導(dǎo)、行為引導(dǎo)與規(guī)束，在未成年人成長和發(fā)展方面缺失較多。

第二，無民事行為能力、限制行為能力成年人監(jiān)護(hù)——精神病人監(jiān)護(hù)問題多。

我國《民法通則》沒有成年人監(jiān)護(hù)概念，只規(guī)定了精神病人的監(jiān)護(hù)。根據(jù)最高法院的司法解釋，這里的精神病人應(yīng)單指成年精神病人，同時，它包含了成年癡呆癥患者。另外，根據(jù)2015年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第26條的規(guī)定，老年人也被納入監(jiān)護(hù)的范疇。這樣就構(gòu)成了我國以無民事行為能力、限制行為能力的成年精神病人、成年癡呆癥患者和老年人為監(jiān)護(hù)對象的成年人監(jiān)護(hù)制度體系。

據(jù)報道，當(dāng)前，我國各類精神疾病患者人數(shù)超1億人，重性精神病患者人數(shù)超1600萬[8]。根據(jù)《民法通則》以及《精神衛(wèi)生法》的相關(guān)規(guī)定，精神病人的監(jiān)護(hù)人，主要職責(zé)是保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財產(chǎn)和其他合法權(quán)益，對被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行生活照顧、治療看護(hù)、財產(chǎn)管理、行為代理等。

然而，從媒體公開的報道看，近年來虐待精神病人、精神病人暴力傷害他人以及“被精神病”等案件頻發(fā)，暴露了我國成年精神病人監(jiān)護(hù)中存在的問題：(1)監(jiān)護(hù)不力，直接或間接侵害被監(jiān)護(hù)人的健康權(quán)益。監(jiān)護(hù)實踐中，精神病人的監(jiān)護(hù)人主要是父母或者其他近親屬。因為經(jīng)濟原因，對精神病患者多采取在家看護(hù)的方式，80%的精神病患者不能得到有效治療，致使病情加重。因為監(jiān)護(hù)人年齡、精力等原因，對被監(jiān)護(hù)人的管理、規(guī)束力不從心，往往采取放任自流的消極監(jiān)護(hù)方式，任其散落社會、到處游蕩，甚至放任一些暴力型、應(yīng)激性精神病人在社會上闖禍殺人，危害公共安全[9]。(2)監(jiān)護(hù)方式簡單粗暴，直接侵害被監(jiān)護(hù)人人身自由和身體、健康權(quán)益。監(jiān)護(hù)實踐中，一些監(jiān)護(hù)人為了防止被監(jiān)護(hù)人的暴力傷害行為，對被監(jiān)護(hù)人采取了捆綁、“用鐵鏈拴”、“用鐵門關(guān)”等簡單粗暴的監(jiān)護(hù)方式[10]，嚴(yán)重侵害了被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)益。(3)遺棄、殺害被監(jiān)護(hù)人，侵害被監(jiān)護(hù)人的生命權(quán)。監(jiān)護(hù)實踐中，個別監(jiān)護(hù)人由于難以承受精神病患者長時間的折磨，遺棄、殺害精神病人以求解脫[11，12]。此外，亦存在個別監(jiān)護(hù)人為自己利益拒絕已經(jīng)治愈的“精神病患者”出院或者隨意處置、侵吞精神病人財產(chǎn)的現(xiàn)象。

綜觀我國監(jiān)護(hù)實踐，無論是未成年人監(jiān)護(hù)，還是成年人監(jiān)護(hù)，均存在監(jiān)護(hù)人直接或間接侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的現(xiàn)象。監(jiān)護(hù)是一項費時、費力、費心的工作，監(jiān)護(hù)事務(wù)繁瑣又繁重，需要監(jiān)護(hù)人巨大的付出。由于監(jiān)護(hù)人的地位特殊，實踐中難以避免監(jiān)護(hù)人怠于履行職責(zé)甚至侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的現(xiàn)象。為了預(yù)防監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人利益，國外普遍規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，從監(jiān)護(hù)人的選定到監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職務(wù)，全面予以監(jiān)督。這些制度設(shè)計經(jīng)驗，值得我國在編纂民法典的過程中吸收借鑒。從我國監(jiān)護(hù)實踐出發(fā)，增設(shè)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，實有必要。

二、我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的構(gòu)建

1.域外經(jīng)驗

近現(xiàn)代以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，兩大法系監(jiān)護(hù)制度均進(jìn)行了較大幅度的改革。改革的整體方向是確立了監(jiān)護(hù)的國家主義原則，監(jiān)護(hù)不再被視為私人事務(wù)，而被看做國家公務(wù)，監(jiān)護(hù)人不再局限于親屬，而可以是社會上任何被國家(為履行其照顧人民的義務(wù))指定的可以信任的人(含社會組織)。監(jiān)護(hù)的目的完全轉(zhuǎn)向為保護(hù)被保護(hù)人的利益。與此同時，為了切實保護(hù)被保護(hù)人(或曰被照管人、被保護(hù)人)的利益，大陸法系國家普遍建立了國家公權(quán)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機制。

法國《民法典》二戰(zhàn)后經(jīng)過多次修改，規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)和成年人保護(hù)(包括法院保護(hù)、財產(chǎn)管理與監(jiān)護(hù))是家庭與公共行政部門共同的責(zé)任(法國《民法典》第394條、第415條)②，弱化了親屬會議職能，將原來由親屬會議負(fù)責(zé)的一般監(jiān)護(hù)監(jiān)督的職責(zé)轉(zhuǎn)移到監(jiān)護(hù)法官和共和國檢察官(法國《民法典》第388-3條)③。監(jiān)護(hù)法官還可以決定未成年人監(jiān)護(hù)、成年人財產(chǎn)管理與監(jiān)護(hù)的開始，主持親屬會議，指定財產(chǎn)管理人、監(jiān)護(hù)人以及財產(chǎn)管理監(jiān)督人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，批準(zhǔn)監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)人重大財產(chǎn)的處分行為等。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或者財產(chǎn)管理監(jiān)督人對監(jiān)護(hù)人、財產(chǎn)管理人進(jìn)行特別監(jiān)督。上述監(jiān)督人的主要職責(zé)是監(jiān)督監(jiān)護(hù)人、財產(chǎn)管理人的行為，在監(jiān)護(hù)人、財產(chǎn)管理人與受保護(hù)人的利益存在沖突時保護(hù)被監(jiān)護(hù)人或者受保護(hù)人的利益等等(法國《民法典》第410條、第454條)④。

德國聯(lián)邦法院在1960年的判決中明確表示，監(jiān)護(hù)制度乃是國家執(zhí)行其對公民之公法上的保護(hù)義務(wù)，監(jiān)護(hù)系一公職[13]。德國“以監(jiān)護(hù)法院為選任監(jiān)護(hù)人及監(jiān)護(hù)監(jiān)督機關(guān)。”[14]。1992年，德國成年監(jiān)護(hù)制度改革，以法律上照管制度取代原來的監(jiān)護(hù)與保佐制度，但監(jiān)護(hù)法院作為公權(quán)監(jiān)督機關(guān)的職能并未改變，監(jiān)護(hù)法院的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：決定監(jiān)護(hù)、照管的設(shè)立；選任監(jiān)護(hù)人、照管人；選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、照管監(jiān)督人；執(zhí)行監(jiān)護(hù)、照管監(jiān)督；干預(yù)和制止監(jiān)護(hù)人、照管人違反義務(wù)的行為；向監(jiān)護(hù)人、照管人提供咨詢意見；批準(zhǔn)涉及被監(jiān)護(hù)人、被照管人的重大人身和財產(chǎn)行為；檢查監(jiān)護(hù)人提交的財產(chǎn)報告、計算書等。監(jiān)護(hù)法官在選任監(jiān)護(hù)人、照管人的同時，可以選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、照管監(jiān)督人，但官方機構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的除外。監(jiān)督人主要負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人、照管人的監(jiān)護(hù)、照管執(zhí)行行為；發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人、照管人違法義務(wù)行為以及監(jiān)護(hù)人、照管人死亡或應(yīng)予免職、終止監(jiān)護(hù)職務(wù)的情形，及時向監(jiān)護(hù)法院報告；協(xié)助監(jiān)護(hù)人、照管人制作財產(chǎn)報告、計算書等。

此外，在未成年人保護(hù)方面，大陸法系國家傳統(tǒng)上對未成年人的父母持信任態(tài)度，限制較少。但隨著兒童權(quán)利保護(hù)觀念的增強以及國家親權(quán)理論的廣泛接受，在現(xiàn)代親權(quán)制度改革中，對父母行使親權(quán)或父母照顧權(quán)(德國)也開始進(jìn)行積極干預(yù)，主動監(jiān)督。如，法國《民法典》規(guī)定，家事法官對包括親權(quán)行使方式和子女生活費教育費用的分擔(dān)、子女居所的確定、探望權(quán)的行使等非常廣泛的內(nèi)容進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)督。在父母對未成年子女財產(chǎn)進(jìn)行法定管理時，監(jiān)護(hù)法官亦負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任，可根據(jù)需要選定專門管理人、在父母有分歧時對其管理行為的批準(zhǔn)或者對涉及未成年子女重要財產(chǎn)的處置行為的批準(zhǔn)等。德國在改革中將親權(quán)概念剔除，代之以父母照顧權(quán)，同時賦予家庭法院對父母照顧權(quán)行使的廣泛的監(jiān)督權(quán)，家庭法院可發(fā)出命令拒絕可能對子女造成身體、精神、心靈危害的父母一方使用家庭住宅、禁止其靠近或停留在子女活動的特定區(qū)域等；對子女財產(chǎn)受到危害的情況，家庭法院可命令父母遞交子女財產(chǎn)目錄并就管理提出計算報告等等(德國《民法典》第1666條、第1666a條、第1667條)。

日本《民法典》、我國臺灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定受法國、德國親權(quán)、監(jiān)護(hù)制度改革的影響做了相同方向的改革。

綜上，大陸法系國家普遍建立了國家公權(quán)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機制，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人(或曰照管人、保護(hù)人)的監(jiān)護(hù)、照管、財產(chǎn)管理行為，協(xié)助監(jiān)護(hù)人(或曰照管人、保護(hù)人)制作財產(chǎn)目錄或財產(chǎn)報告書、計算書，向代表國家公權(quán)力的法院報告監(jiān)護(hù)人違法義務(wù)以及死亡、需要免職、終止職務(wù)等情況。由代表國家公權(quán)力的法官(法國包括檢察官)對監(jiān)護(hù)人的行為給予一般監(jiān)督，并對親權(quán)(父母照顧權(quán))的行使給予監(jiān)督。嚴(yán)密的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機制，有效預(yù)防了各類保護(hù)人的懈怠和濫權(quán)，在各類保護(hù)人懈怠和濫權(quán)時能夠及時被發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，從而有效地維護(hù)了各類被保護(hù)人的利益，確保制度立法宗旨的實現(xiàn)。

2.我國民法典監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的構(gòu)建

監(jiān)護(hù)監(jiān)督是監(jiān)護(hù)制度的重要組成部分，也是實現(xiàn)監(jiān)護(hù)立法意旨的保障。缺之，則監(jiān)護(hù)制度不完整，被監(jiān)護(hù)人利益也難以保障。如前所述，我國監(jiān)護(hù)實踐中常有監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的情況，由于現(xiàn)行民法未有監(jiān)護(hù)監(jiān)督的規(guī)定，致使監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人的行為長時間不能被發(fā)現(xiàn)抑或長時間無人干預(yù)、糾正。為了維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益，實有必要借《民法典》編纂之契機，規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，以監(jiān)督制約監(jiān)護(hù)人行為并及時發(fā)現(xiàn)、糾正監(jiān)護(hù)人的違法行為，從而有效維護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。

就具體監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度而言，需要明確規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體、監(jiān)護(hù)監(jiān)督的客體、監(jiān)護(hù)監(jiān)督的內(nèi)容以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督的規(guī)則。

第一，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體。監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體，即執(zhí)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督的人，解決監(jiān)護(hù)實踐中誰可以進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)護(hù)的問題。第二次世界大戰(zhàn)以后，大陸法系國家如法國、德國等，普遍進(jìn)行了民法典監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)代改革。改革后的監(jiān)護(hù)制度，建立了國家一般監(jiān)督與監(jiān)督人特別監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體制。因此，監(jiān)護(hù)主體基本分為兩類：一類是國家公權(quán)監(jiān)督主體，另一類是監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。國家公權(quán)監(jiān)督主體，以法院為主，如德國、日本等均由法院代表國家進(jìn)行一般監(jiān)護(hù)監(jiān)督。法國則規(guī)定由監(jiān)護(hù)法官和共和國檢察官共同承擔(dān)國家公權(quán)監(jiān)督的職責(zé)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人則是在設(shè)立監(jiān)護(hù)時，由法官(法國是親屬會議與法官結(jié)合)依職權(quán)選任，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任程序和任職資格等通常比照監(jiān)護(hù)人，一般是公民個人，也可以是具有資質(zhì)的社團(tuán)或者社會組織、官方機構(gòu)，如德國青少年局作為官方機構(gòu)，可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。

我國《民法通則》和提交審議的《民法總則》草案中，均未規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體。有專家建議，將來的民法監(jiān)護(hù)制度，“監(jiān)護(hù)監(jiān)督機構(gòu)由兩個層次構(gòu)成，一是被監(jiān)護(hù)人的所在單位、居民委員會、村民委員會為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機構(gòu)，對于監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的狀況進(jìn)行監(jiān)督；二是行政監(jiān)護(hù)監(jiān)督機構(gòu)，由各級政府的民政主管部門作為國家的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機構(gòu)，行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。”[15]但是，監(jiān)護(hù)實踐表明，《民法通則》所規(guī)定的單位、居委會、村委會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)指定機關(guān)的制度，受限于人手不足、缺乏監(jiān)護(hù)常設(shè)機構(gòu)和專業(yè)人員等多重因素，30年來施行效果并不理想。本次提交審議的民法總則草案已經(jīng)明確取消了單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，理由是“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，單位與職工之間主要是勞動合同關(guān)系，而且就業(yè)人員流動越來越頻繁，單位缺乏履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的意愿和能力?！盵16]同樣的理由，單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督機構(gòu)也不適宜。至于居委會和村委會，從性質(zhì)上屬于群眾性自治組織，具有各自的事務(wù)范圍，完成《民法通則》規(guī)定的監(jiān)護(hù)以及監(jiān)護(hù)指定機關(guān)的職責(zé)尚不理想，亦難以保障其監(jiān)督效果。如果《民法總則》草案有關(guān)監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定不做根本性修改，仍然規(guī)定居委會和村委會在法定情況下需擔(dān)任監(jiān)護(hù)人以及擔(dān)任監(jiān)護(hù)指定機關(guān)，那么，再賦予其監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)，則意味著其負(fù)擔(dān)更加沉重。同時，意味著居委會、村委會既是監(jiān)護(hù)人又是監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，其職責(zé)相悖，難以實現(xiàn)邏輯自洽。至于民政部門，《民法通則》以及《民法總則》草案均規(guī)定了其在法定情形下?lián)伪O(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)指定機關(guān)，從民政部門的職責(zé)看，由其代表國家在需要監(jiān)護(hù)保護(hù)的未成年人或者成年人沒有合適的自然人或者社會組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情況下，擔(dān)任官方監(jiān)護(hù)機關(guān)，是適宜的。在自然人或者社會組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時，作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人進(jìn)行特別監(jiān)督也是可以的。如是，則不宜代表國家進(jìn)行監(jiān)護(hù)的一般監(jiān)督。

因此，筆者認(rèn)為，我國可借鑒國外成熟的立法例，規(guī)定國家公權(quán)監(jiān)護(hù)與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制。國家公權(quán)監(jiān)督機關(guān)可由人民法院擔(dān)任，具體地，可在基層人民法院設(shè)立監(jiān)護(hù)法庭，配備專職處理監(jiān)護(hù)事務(wù)的監(jiān)護(hù)法官，作為國家公權(quán)監(jiān)督機構(gòu)履行國家監(jiān)督職能。至于監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，則在監(jiān)護(hù)設(shè)立(開始)時，由監(jiān)護(hù)法庭依法指定或者選任。成年意定監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人亦可由成年人自己通過協(xié)議方式選定，成年人未通過協(xié)議方式選定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的，則在意定監(jiān)護(hù)開始時，由監(jiān)護(hù)法庭選任，意定監(jiān)護(hù)的開始須以選定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人為必要條件。

第二，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的客體及監(jiān)護(hù)監(jiān)督的內(nèi)容。監(jiān)護(hù)監(jiān)督的客體，即監(jiān)督人監(jiān)督的事務(wù)范圍，也就是對哪些行為行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)國外的經(jīng)驗，國家公權(quán)監(jiān)督機關(guān)，一般負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)人的選任、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任，從源頭及宏觀方面進(jìn)行監(jiān)督。同時，對監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)的具體行為進(jìn)行一定的監(jiān)督，如批準(zhǔn)一些涉及被監(jiān)護(hù)人人身、財產(chǎn)利益的重大行為等。而監(jiān)護(hù)監(jiān)督人則主要負(fù)責(zé)對監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)的具體行為進(jìn)行監(jiān)督。這些成熟的規(guī)定頗具實效，可資借鑒。

而具體的監(jiān)督內(nèi)容，國家公權(quán)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的監(jiān)督亦有不同。

借鑒國外立法例，結(jié)合我國監(jiān)護(hù)實踐，國家公權(quán)監(jiān)督的主要內(nèi)容應(yīng)包括：(1)監(jiān)護(hù)法院或者家庭法院依職權(quán)命令監(jiān)護(hù)開始；(2)選任監(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人；(3)依職權(quán)批準(zhǔn)或者同意監(jiān)護(hù)人實施的涉及被監(jiān)護(hù)人人身或財產(chǎn)利益的重大行為；(4)要求監(jiān)護(hù)人制作、提交財產(chǎn)清單、監(jiān)護(hù)事務(wù)報告、結(jié)算書并予以檢查；(5)剝奪或者撤銷包括父母在內(nèi)的監(jiān)護(hù)人的資格；(6)對監(jiān)護(hù)人提供監(jiān)護(hù)咨詢；(7)在父母擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時，主要在父母意見不一致時進(jìn)行裁決以及對涉及子女人身、財產(chǎn)重大利益的處置行為進(jìn)行監(jiān)督等等。

監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督的主要內(nèi)容是：(1)協(xié)助監(jiān)護(hù)人制作、提交財產(chǎn)目錄與報告；(2)協(xié)助監(jiān)護(hù)人編制和提交監(jiān)護(hù)事務(wù)報告、結(jié)算書；(3)協(xié)助法院監(jiān)督監(jiān)護(hù)人依法履行職責(zé)，向法院報告監(jiān)護(hù)違法情況以及法院有權(quán)干預(yù)的其他情形；(4)在監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的利益存在沖突時，代表被監(jiān)護(hù)人的利益；(5)向法院報告監(jiān)護(hù)人死亡及其他一切可能導(dǎo)致監(jiān)護(hù)職務(wù)終止或者應(yīng)予撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情況。

第三，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的具體規(guī)則。(1)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人設(shè)立的規(guī)則。借鑒先進(jìn)國家之經(jīng)驗，規(guī)定在由父母、國家官方機構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人或者有兩個以上監(jiān)護(hù)人時，可不選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。但監(jiān)護(hù)事務(wù)既包括人身事務(wù)又包括財產(chǎn)事務(wù)時，應(yīng)選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。在具有完全行為能力的成年人事先通過協(xié)議方式自己選定監(jiān)護(hù)人時(即意定監(jiān)護(hù)，《民法總則》草案第三十一條)，應(yīng)選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，并且監(jiān)護(hù)的開始應(yīng)以選定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人為必要條件。

(2)監(jiān)護(hù)人需經(jīng)法院批準(zhǔn)或者同意的行為范圍。監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù)的過程中，必須經(jīng)法院批準(zhǔn)或者同意才可實施的行為，通常是涉及被監(jiān)護(hù)人人身及財產(chǎn)重大利益的行為。我國可借鑒先進(jìn)國家之立法例，規(guī)定下列行為必須經(jīng)基層人民法院監(jiān)護(hù)法庭批準(zhǔn)，監(jiān)護(hù)人才能實施：①對被監(jiān)護(hù)人作出剝奪自由的安置措施；②對被監(jiān)護(hù)人作出絕育的措施，但對未成年被監(jiān)護(hù)人，任何人不得允許其絕育，子女自己也不得作出絕育的決定；③對被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行可能導(dǎo)致健康損害或死亡的醫(yī)療檢查、治療及手術(shù)；④處分不動產(chǎn)、放棄繼承或者遺贈、放棄債權(quán)、提供擔(dān)保等重大財產(chǎn)行為。

綜上，我國有必要建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，由國家監(jiān)護(hù)監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督監(jiān)護(hù)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任，并由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人協(xié)助國家監(jiān)護(hù)監(jiān)督機關(guān)共同監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的履職行為，以全面保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，實現(xiàn)監(jiān)護(hù)制度的宗旨。

注 釋：

① 關(guān)于我國留守兒童的數(shù)量，尚無權(quán)威的統(tǒng)計。由于統(tǒng)計口徑不同，數(shù)據(jù)差距較大。全國婦聯(lián)課題組《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》稱：根據(jù)“中國2010年第六次人口普查資料”樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬。2016年3月，民政部、教育部、公安部聯(lián)合發(fā)文，要求從2016年3月底至7月底，在全國范圍內(nèi)開展一次農(nóng)村留守兒童摸底排查工作。截至2016年8月28日，湖北省、福建省、江蘇省、青海省公布了此次摸底排查的結(jié)果。湖北省排查出農(nóng)村留守兒童73.9萬余人，福建省排查出農(nóng)村留守兒童10.5萬余人，江蘇省排查出的留守兒童達(dá)24.2萬余人，青海省排查出的留守兒童18180人。安徽省安慶市8月初公開數(shù)據(jù)，該市留守兒童共有10.4萬人，四川省巴中市留守兒童也超8萬人，湖南省婁底市農(nóng)村留守兒童總?cè)藬?shù)約為4.5萬人。湖北省無人監(jiān)護(hù)的留守兒童有1.1萬余人；福建省也有811名兒童處于無人監(jiān)護(hù)狀態(tài)。這次排查的對象是父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力，無法與父母正常共同生活的不滿十六周歲的農(nóng)村戶籍未成年人，根據(jù)國家要求，十六歲的計算截止時間為2016年7月31日。此外，2015年底，重慶市教委公布了一組重慶市2015年農(nóng)村留守兒童統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市在園幼兒和義務(wù)教育階段學(xué)生共391.57萬人，其中留守兒童89.6萬人。

② 法國《民法典》第394條：監(jiān)護(hù)，作為對兒童的保護(hù)，是一種公共性質(zhì)的任務(wù)；監(jiān)護(hù)是家庭與公共行政部門的責(zé)任。第415條：此種保護(hù)(法院保護(hù)、財產(chǎn)管理和監(jiān)護(hù))是家庭的責(zé)任，也是公共行政部門的責(zé)任。

③ 法國《民法典》第388-3條：監(jiān)護(hù)法官和共和國檢察官對其轄區(qū)內(nèi)的法定管理與監(jiān)護(hù)實行一般監(jiān)督。法定管理人、監(jiān)護(hù)人以及其他負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)事務(wù)的組織，均有義務(wù)服從監(jiān)護(hù)法官和共和國檢察官的傳召并向其報送要求提供的情況。對于不回應(yīng)傳召的人，法官得對其宣告指令以及判處《新民事訴訟法典》規(guī)定的罰款。

④ 法國《民法典》第410條：監(jiān)護(hù)監(jiān)督人負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)任務(wù)的實施，在未成年人的利益與監(jiān)護(hù)人的利益相抵觸時，代表未成年人。監(jiān)護(hù)人在實施任何重大行為之前，均應(yīng)通知監(jiān)護(hù)監(jiān)督人并聽取其意見。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對監(jiān)護(hù)人以此身份訂立的契約進(jìn)行監(jiān)督，在其認(rèn)定監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)任務(wù)中有過錯時，立即向監(jiān)護(hù)法官報告，否則應(yīng)對未成年人承擔(dān)責(zé)任。在監(jiān)護(hù)人停止職務(wù)的情況下，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人并不當(dāng)然代表監(jiān)護(hù)人；但是，于此情形，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)主動提議任命新的監(jiān)護(hù)人，否則應(yīng)同樣承擔(dān)責(zé)任。第454條：…財產(chǎn)管理監(jiān)督人或者監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對財產(chǎn)管理人或監(jiān)護(hù)人實施的各項行為實行監(jiān)督，并且如其確認(rèn)在履行職責(zé)中有過錯，應(yīng)及時報告法官，否則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

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[責(zé)任編輯：馬建平]

2016-10-24 作者簡介：劉金霞，女，北京青年政治學(xué)院文秘與法律系教授。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.02.015

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1672-6219(2017)02-0064-06