朱國慶， 高 杕

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

解決建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題的思考

朱國慶， 高 杕

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪問題已成為我國嚴(yán)重的社會問題，經(jīng)常引發(fā)群體性討薪等行為，影響了社會公平正義。欠薪原因可歸因于建設(shè)資金未落實、缺乏治理手段、執(zhí)法力度不夠、農(nóng)民工素質(zhì)和職業(yè)化水平較低、政策與法律不協(xié)調(diào)等原因，根本原因是社會信用缺失、法律法規(guī)不健全、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下勞資關(guān)系失衡等。解決欠薪問題應(yīng)從現(xiàn)實和長遠(yuǎn)考慮，堅持標(biāo)本兼治，逐步完善信用體系建設(shè)，從根本上解決欠薪問題。

建筑業(yè)； 農(nóng)民工； 欠薪； 對策

農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題一直是社會熱點、難點問題。近十年來，從中央到地方先后出臺了多項政策，每臨近春節(jié)，國務(wù)院、最高法、人社部、住建部更是三令五申發(fā)文強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工工資問題，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》(國辦發(fā)〔2016〕1號)等，但并未有效解決問題，各地“年年清欠年年欠”，欠薪呈逐年上升態(tài)勢[1]，特別是建筑業(yè)農(nóng)民工已經(jīng)成為欠薪最集中、問題最突出的行業(yè)群體，解決問題更顯得尤為迫切。

筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對農(nóng)民工欠薪問題提出途徑都很宏觀，缺乏可操作性和實踐指導(dǎo)意義，其原因與多數(shù)作者主要靠調(diào)查、走訪等方式研究問題，但很少真正參與到一線執(zhí)法、主導(dǎo)并直接解決農(nóng)民工欠薪問題有很大關(guān)系。筆者將結(jié)合自己基層一線經(jīng)歷，提出有效解決欠薪問題的措施。

一、建筑業(yè)農(nóng)民工的欠薪特點和類型

2015年被拖欠工資的農(nóng)民工所占比重為1%，比上年提高0.2個百分點。其中，建筑業(yè)農(nóng)民工被拖欠工資的比重為2%，較上年提高0.6個百分點，高于其他農(nóng)民工集中的行業(yè)[2]。

1.建筑業(yè)農(nóng)民工的特點

一是文化層次低。70%的農(nóng)民工文化層次在初中及初中以下，相對其他行業(yè)，建筑業(yè)農(nóng)民工文化層次更低。二是以體力勞動為主。建筑業(yè)農(nóng)民工不像富士康等制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工，承擔(dān)的體力勞動更大、腦力勞動較少。三是職業(yè)化程度低。農(nóng)民工技能主要來自模仿跟學(xué)、手手相傳，接受城建學(xué)校專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的較少，技能參差不齊，職業(yè)化程度較低，“民工荒”很大程度上是“技工荒”。四是職業(yè)風(fēng)險高。建筑領(lǐng)域普遍存在高空作業(yè)、高邊坡和深基坑作業(yè)等情形，工地重大危險源較多，職業(yè)風(fēng)險高于企業(yè)行業(yè)農(nóng)民工。五是流動性大，不易維權(quán)。流動性大、工作穩(wěn)定性較差，難以建立較為長期的勞動關(guān)系，合同簽訂率更低，維權(quán)難度更大，勞資關(guān)系失衡。

2.建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪的獨特性

一是工作性質(zhì)的特殊性。從工作內(nèi)容看，建筑業(yè)農(nóng)民工主要分為瓦工、鋼筋工、木工、模板工、架子工等十幾個工種。其中，從事瓦工工種的農(nóng)民工人數(shù)最多，其次是鋼筋工、混凝土工、模板工等。因工作體量大、作業(yè)周期長、務(wù)工人數(shù)多、工資體量大，鋼筋、模板、混凝土工的工資最容易出現(xiàn)拖欠和產(chǎn)生糾紛。

二是工資支付的特殊性。建筑業(yè)工資支付方式主要分為年清、月結(jié)、進(jìn)度支付三種方式。年度支付平時只按月發(fā)放基本生活費用,剩余工資在年底結(jié)清,為主要結(jié)算方式；月結(jié)即每月結(jié)算一次工資,多用于技術(shù)工人和專業(yè)隊伍；進(jìn)度支付方式多見于鋼筋、瓦工工種，主體結(jié)構(gòu)每完成一層，結(jié)算一次工資。從來源上看，資金源頭是由建設(shè)單位(即項目業(yè)主)支付。從給付上看，工資需經(jīng)過建設(shè)單位、施工、分包、包工頭等層層環(huán)節(jié)到達(dá)農(nóng)民工手中，鏈條較長。

三是勞動個體的特殊性。雖然建筑業(yè)有明文法定的準(zhǔn)入門檻，但是實際上工人進(jìn)入該行業(yè)基本無門檻，只要具備基本技能和出賣勞動力即可“打工”，依靠體力勞動取酬是建筑業(yè)的顯著特征。這也間接導(dǎo)致建筑業(yè)農(nóng)民工的平均文化水平低于其他行業(yè)，這些農(nóng)民工法律意識、維權(quán)意識更低，素質(zhì)參差不齊。

四是勞動報酬的特殊性。農(nóng)民工的日工資在100至300元之間。不同工種工資存在差異，因鋼筋工、模板工技術(shù)含量相對較高，工資較高。勞動技能熟練程度對工資也有較大影響，例如瓦工有師傅和小工之分，工資也有百元差距，這種工資分化的現(xiàn)象在農(nóng)民工群體中較為普遍。

3.拖欠工資的類型

一是資金鏈斷裂類。即建設(shè)、施工、分包等資金鏈條的任何一個環(huán)節(jié)斷裂，導(dǎo)致農(nóng)民工被欠薪。二是糾紛爭議類。主要是工作質(zhì)量的違約糾紛、更換施工單位或勞務(wù)公司的合同糾紛，施工、勞務(wù)、包工頭、工人之間的工程結(jié)算糾紛，引發(fā)欠薪。三是隱形欠薪類。主要是通過強(qiáng)迫無償加班、少計工資、克扣工資，剝削勞動力剩余價值。四是惡意拖欠類。即便在資金充裕的情況下，建設(shè)單位、施工單位為攫取資金占用價值而拖付工程款，按照“錢都給了就不聽話”的“行規(guī)”拖延支付；勞務(wù)公司、包工頭則為了保護(hù)自己的利潤，拒不支付農(nóng)民工工資，甚至攜款潛逃。攜款潛逃追討執(zhí)法成本大、周期長，情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重，往往很難得到處罰。四是政策問題類。主要存在法律與政策對墊資施工規(guī)定不協(xié)調(diào)、未能很好保護(hù)勞務(wù)債權(quán)、法律規(guī)定與實踐存在差異等導(dǎo)致欠薪。

二、造成欠薪的原因

從宏觀上講，造成農(nóng)民工欠薪問題的根本原因主要有社會信用缺失、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下社會流動問題和勞資關(guān)系失衡、法律法規(guī)不健全等。從解決問題的實踐角度分析，造成欠薪原因主要有以下幾點：

第一，建設(shè)資金未能及時落實。造成欠薪的根本原因必然是資金問題，分為資金鏈斷裂、建設(shè)資金未能落實和低價惡性競爭三種情況。一是資金鏈斷裂?；蛘呓ㄔO(shè)、施工、勞務(wù)公司等因為經(jīng)營性原因虧損，拖欠工程款，或者工程被層層違法轉(zhuǎn)包分包抽取利潤，導(dǎo)致資金鏈條延長，引發(fā)欠薪。二是建設(shè)資金未落實。在實踐中，《建筑工程施工許可管理辦法》規(guī)定的“開工前出具不少于30%的建設(shè)資金證明”形同虛設(shè)。特別是現(xiàn)在以GDP和固定資產(chǎn)投資為主要權(quán)重指標(biāo)的政績考核體系下，各地官員都在催開工、催進(jìn)度、催投產(chǎn)，監(jiān)管部門迫于壓力大開審批綠燈或“未批先提前介入”，導(dǎo)致大量未落實資金的項目開工建設(shè)，埋下欠薪隱患。三是低價惡性競爭。因建筑行業(yè)門檻較低，在業(yè)主單位多用“最低價中標(biāo)”實現(xiàn)最低建設(shè)成本的大環(huán)境下，施工企業(yè)采取低價競標(biāo)、墊資施工，甚至低于成本價中標(biāo)，再通過在實際施工中虛增工程量的方式“補缺”，簽訂“陰陽合同”，從而導(dǎo)致一旦產(chǎn)生糾紛，解決十分困難。

第二，缺乏治理欠薪的有效手段。雖然《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建筑工程施工許可管理辦法》等法規(guī)賦予了監(jiān)管部門處罰權(quán)限，但基層政府缺乏有效治理手段，多以行政手段協(xié)調(diào)解決問題。行政手段的弊端在于，應(yīng)由司法、公安、檢察部門接手的案件，未能按法律程序進(jìn)行處罰或追究刑責(zé)，一些惡意欠薪屢屢得逞，沒能發(fā)揮法律的震懾作用。用行政手段進(jìn)行干預(yù)、協(xié)調(diào)，不僅與法治理念背道而馳，而且無形中使農(nóng)民工認(rèn)為這是更加有效的手段，覺得成本低、時間短、執(zhí)行快，更加削弱了農(nóng)民工的法律意識，使更多的人采取上訪、走極端的方式來解決問題，形成惡性循環(huán)。

第三，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高，職業(yè)化程度低。雖然我國設(shè)立了建筑業(yè)工種職業(yè)證制度，但是有無證件并不影響找工作，大多數(shù)農(nóng)民工安于現(xiàn)狀、不求上進(jìn)，本著“干活拿錢”的思想，甚至應(yīng)付完事，極少數(shù)人有提升自己工作水平和條件的想法。部分工作不熟練、技能差的農(nóng)民工因作業(yè)質(zhì)量不高，被返工、罰工，與工地管理方產(chǎn)生糾紛，引發(fā)欠薪。目前討薪的農(nóng)民工分化為了兩個群體：一個群體害怕工地建設(shè)方、施工方，不敢表達(dá)自己的合法利益，毫無取證舉證的法律意識，通過群體上訪討薪解決。另外一個群體道德水平低下，只要能討到薪，用盡一切辦法，走極端。建筑業(yè)農(nóng)民工素質(zhì)不高、職業(yè)化程度較低的特殊性，也是形成欠薪問題的一個內(nèi)在原因。

第四，政府部門執(zhí)法力度不夠。雖然目前已經(jīng)建立了農(nóng)民工工資保障金制度，但是在一些地方很難落實。一方面，以縣級政府為主要清欠主體的執(zhí)法體系監(jiān)管覆蓋面有限，特別是對于外地建筑企業(yè)“干完工程就跑、留下欠薪糾紛”的情況無能為力，更談不上按照《建筑法》對外地企業(yè)“暫扣、吊銷資質(zhì)”了。另一方面，基層政府執(zhí)法力量不足，執(zhí)法力度不夠，對于一些“陰陽合同”、“真假勞動合同”問題只能是“民不舉、官不究”。此外，勞動監(jiān)察部門、建設(shè)行政主管部門在清欠工作上側(cè)重點不同、各自為政，只要事情“不鬧大”，都是抱著息事寧人、得過且過的方式開展清欠工作，難以形成清欠合力。

第五，法律與規(guī)章的協(xié)調(diào)性不一致。行政規(guī)章與法律在“墊資施工”、“陰陽合同”、“勞務(wù)債權(quán)優(yōu)先權(quán)爭議”等問題上的不協(xié)調(diào)性值得重視。例如，按照《關(guān)于審理建設(shè)工程案件施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的司法解釋①，資金不落實導(dǎo)致的“墊資施工”在判決上是予以支持的。

三、解決欠薪問題的對策

建筑業(yè)農(nóng)民工的工資拖欠，嚴(yán)重侵害了勞動者的合法權(quán)益，損害了市場的正常秩序，破壞了社會公平正義和大局穩(wěn)定。因此有必要認(rèn)真加以分析，提出有效措施。

1.現(xiàn)階段解決欠薪問題的有效措施

一是暢通行政審批許可程序，采取“容缺審批”的方式，解決土地指標(biāo)受限無法取得土地證，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃、施工許可無法發(fā)放、許可前置條件中“建設(shè)資金已落實”的資金關(guān)口無法落實的問題。二是以地市為單位建立建筑業(yè)誠信平臺，實行區(qū)域內(nèi)的“誠信激勵、失信懲戒”的建筑市場準(zhǔn)入淘汰機(jī)制。三是健全多部門聯(lián)合的機(jī)制，明確公安、司法部門解決惡意欠薪問題中的職責(zé)，在使用工資支付保障金墊付工資前，對惡意欠薪者要先采取“以刑促民”的強(qiáng)硬措施。四是明確工資清欠建設(shè)、施工單位主體責(zé)任，提高勞務(wù)公司準(zhǔn)入門檻，確保資本實繳不低于100萬元，實行地區(qū)準(zhǔn)入總量控制。五是建立更全面的救助體系，落實工資支付保障制度。這些措施存在行政手段干預(yù)較多、距法治精神背道而馳、不利于資源配置和要素市場化流動等缺陷，但能有效解決現(xiàn)階段的欠薪問題。

2.從根本上解決欠薪問題的建議

第一，規(guī)范行業(yè)運行體系，建立長效機(jī)制。

一是建立全國性的建筑行業(yè)資質(zhì)管理和誠信系統(tǒng)，并努力與司法部門實現(xiàn)互通。按照《關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》(國發(fā)〔2016〕51號)和《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》(國辦發(fā)〔2016〕1號)建立全國性的信息共享機(jī)制。參照最高法院的信息系統(tǒng)，建立住建、人社、司法互聯(lián)的信息化的監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)全國一個系統(tǒng)、一個平臺，做到農(nóng)民工欠薪和建筑企業(yè)違約、違規(guī)的信息共享，實施企業(yè)一地違規(guī)被扣分、處罰，全國受影響、受制約的動態(tài)監(jiān)管和淘汰機(jī)制。健全行政處罰、司法強(qiáng)制的部門間移送機(jī)制，全面賦予地方政府權(quán)限，對于多次出現(xiàn)欠薪問題項目和個人要記入誠信系統(tǒng)、執(zhí)業(yè)記錄和個人征信，實現(xiàn)互聯(lián)互通，從根本上打擊出借資質(zhì)、掛靠施工等行為，解決現(xiàn)有法律執(zhí)行難、手段缺乏、機(jī)制不暢的問題。

二是進(jìn)一步完善工資支付管理，拓寬救濟(jì)途徑?；谵r(nóng)業(yè)戶口全國農(nóng)村“財政一卡通”的全覆蓋，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》(國辦發(fā)〔2016〕1號)要求，建議參照目前P2P等平臺的資金監(jiān)管方式，將勞務(wù)費納入第三方銀行資金托管帳戶，完善進(jìn)行資金使用和兌付監(jiān)管，工資專戶兌付到本人，杜絕被施工或勞務(wù)公司抽資、挪資、墊付到其他工地，避免暗箱操作。同時，應(yīng)在嚴(yán)格落實工資支付保障金的基礎(chǔ)上，參照一些地方過渡政策和做法，探索建立全國性的市場化運營的保險基金，并與監(jiān)管平臺和誠信系統(tǒng)對接，在工資支付保障金出現(xiàn)風(fēng)險或不足墊付時，用人單位出現(xiàn)即使經(jīng)營困難或停業(yè)、資金鏈斷裂，仍然可以確保工資得以部分清償。

三是進(jìn)一步完善投訴受理和調(diào)解制度。進(jìn)一步完善人民調(diào)解和行業(yè)調(diào)解制度，推行仲裁解決爭議的方式，參照現(xiàn)在部分先進(jìn)地區(qū)交通事故調(diào)解引入司法確認(rèn)的方式，將司法確認(rèn)引入勞動調(diào)解程序，防止部分建筑、施工單位以調(diào)解協(xié)議為方式來拖延時間(臨近春節(jié))，拒絕兌付的情況。對于拒不執(zhí)行司法確認(rèn)協(xié)議的，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行(司法確認(rèn)后不能再起訴或再審，為“一定終局”)②，對于拒不執(zhí)行的啟動刑事程序和失信人限制程序，形成強(qiáng)大的法律震懾力。

第二，加快完善相關(guān)立法，維護(hù)公平正義。

一是加快欠薪防治立法。進(jìn)一步完善《刑法》，“治亂必用重典”。參照“醉駕入刑”的模式，堅決打擊各類違法違規(guī)行為下開工導(dǎo)致欠薪的行為。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)進(jìn)一步明確若因建設(shè)資金未落實、未取得施工許可證、勞務(wù)公司不在有限責(zé)任范圍內(nèi)清償?shù)?、跨資質(zhì)或出借資質(zhì)、將工程發(fā)包給個人等違反《建筑法》的行為下開工的工程，造成欠薪問題的均可以按照“欠薪罪”，給予處罰和刑罰，全面凈化和規(guī)范市場秩序，確保大環(huán)境迅速有效改善。

二是促進(jìn)法律與政策相協(xié)調(diào)。加快《建筑法》修訂，解決“墊資施工”、“陰陽合同”等問題政策法規(guī)協(xié)調(diào)性矛盾，避免出現(xiàn)按政策屬于違規(guī)、在法院卻能勝訴的情況。加強(qiáng)政策法規(guī)的合法性審查，保障勞動者的工資權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義。

三是加強(qiáng)法制宣傳。加強(qiáng)宣傳力度，提高農(nóng)民工取證舉證的法律意識，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

第三，多種渠道清欠工資，全面依法行政。

一是建立以依法行政為重點的考核體系和信息系統(tǒng)，切實轉(zhuǎn)變政績觀念。建立更加全面的政績考核體系，全面實現(xiàn)中央到地方行政審批信息化，并與誠信系統(tǒng)和監(jiān)管平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，采取制度設(shè)計使地方政府在全閉環(huán)的信息化審批程序面前“無法變通”，用制度的設(shè)計和完善來關(guān)牢“權(quán)力的籠子”，全面提高依法行政水平。

二是建立更加嚴(yán)格的地方債務(wù)管理體系，嚴(yán)厲追究政府導(dǎo)致欠薪的責(zé)任。在目前財政部逐步推行自上而下的債務(wù)全口徑管理的基礎(chǔ)上，一方面繼續(xù)強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制，確保項目有資金來源；另一方面嚴(yán)格控制地方債務(wù)，任何最終由財政資金作為還款來源的投資、融資，都必須納入地方債務(wù)全口徑管理系統(tǒng)；還要嚴(yán)厲問責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，對于“搞變通”、“開綠燈”造成欠薪的，嚴(yán)肅追責(zé)。

三是加強(qiáng)勞動監(jiān)察執(zhí)法力量，構(gòu)建勞資利益均衡機(jī)制。充實基層一線的勞動監(jiān)察執(zhí)法力量，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的監(jiān)察力量。嚴(yán)查民間借貸、擔(dān)保公司，嚴(yán)查金融資金杠桿，禁止使用杠桿投資房屋建筑和市政公用工程，構(gòu)建均衡的勞資機(jī)制和穩(wěn)定的金融環(huán)境，減少欠薪等群體事件發(fā)生。

第四，加快農(nóng)民工職業(yè)化進(jìn)程，提高維權(quán)意識。

一是嚴(yán)格取證制度，加快農(nóng)民工職業(yè)化進(jìn)程。在目前縣級城建教育體系基礎(chǔ)上，通過拉開持證工人和非持證工人的工資差距，推動其向技術(shù)達(dá)標(biāo)的方向發(fā)展，釋放農(nóng)民工更新的內(nèi)生動力，實現(xiàn)生存性職業(yè)化。逐步對技能進(jìn)行分級，推動農(nóng)民工動向?qū)I(yè)化、技術(shù)化、職業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)維持性職業(yè)化。在技術(shù)合格人數(shù)達(dá)到一定基數(shù)、城市化程度較高的時候，再推動勞務(wù)制度、專業(yè)化制度的發(fā)展，實現(xiàn)個人發(fā)展性職業(yè)化。

二是加強(qiáng)個人征信體系建設(shè)，構(gòu)建公平的勞動關(guān)系。目前諸多學(xué)術(shù)論文對約束農(nóng)民工自身問題存在對策空白。部分農(nóng)民工期望不當(dāng)?shù)美?，靠上訪來迫使政府施壓，迫使施工單位也擔(dān)負(fù)了其不該擔(dān)負(fù)的責(zé)任，不利于公平勞動關(guān)系的構(gòu)建。應(yīng)根據(jù)國務(wù)院《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》③，將包括農(nóng)民工在內(nèi)的勞動者的違規(guī)行為納入個人征信體系，不良行為按照每5年進(jìn)行循環(huán)記錄，對于失信者適當(dāng)小比例增加火車票等交通工具的費用，通過增加物質(zhì)生活上的成本來形成懲罰效應(yīng)，使得雙向勞動關(guān)系更加透明、公平、規(guī)范，推動整個社會大環(huán)境向良性循環(huán)發(fā)展。

注 釋：

① 2004年10月最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程案件施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2004〕14號)。

② 2011年3月最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》(法釋〔2011〕5號)。

③ 2014年6月國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)的通知》(國發(fā)〔2014〕21號)。

[1] 李 莉．農(nóng)民工工資保障金制度研究[D]．昆明：云南大學(xué)，2011．

[2] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局．2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[R]．國家統(tǒng)計局，2016-04．

[責(zé)任編輯：趙秀麗]

2016-10-13 作者簡介：朱國慶，男，三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。高 杕，男，三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.02.008

DF 472

A

1672-6219(2017)02-0032-04