柴 榮 李 竹

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

·土地問題的法律規(guī)制專題研究(學(xué)術(shù)主持人：柴 榮)·

城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制
——基于公平正義的分析

柴 榮 李 竹

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

城市規(guī)劃中土地利用制度的價值要求包含“公平”和“正義”兩方面內(nèi)容。具體而言，“正義”意在為公共政策提供價值導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)，“公平”則力求糾正公共決策帶來的物質(zhì)與非物質(zhì)利益分配失衡，而具體法律規(guī)范的作用是在上述理念的要求下對于城市規(guī)劃行為進(jìn)行具體規(guī)制。需要依據(jù)城市規(guī)劃中土地利用的特性，對于其范疇內(nèi)“正義”的原則和標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行討論；闡釋在“公平”的要求下，城市規(guī)劃需要如何平衡多種利益。研究土地利用法律如何將規(guī)劃正義中的基本原則具體化，在規(guī)劃運(yùn)行過程中規(guī)范各主體的行為，并對于出現(xiàn)的不公進(jìn)行糾偏和補(bǔ)救，對于解決我國城市規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)的問題具有重要意義。

城市規(guī)劃；土地利用；法律規(guī)制；公平正義

現(xiàn)代意義上的城市規(guī)劃理論興起于工業(yè)革命后期。大工業(yè)生產(chǎn)方式促使人口自農(nóng)村大規(guī)模涌入城市，導(dǎo)致城市的交通和居住環(huán)境嚴(yán)重惡化。在紓解由此帶來的一系列問題的過程中，人們發(fā)現(xiàn)城市的規(guī)劃、土地的利用對經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境乃至政治問題的解決具有直接而緊密的影響*[美]保羅·諾克斯、琳達(dá)·邁克卡西：《城市化》，科學(xué)出版社2016年版，第576頁。。為挽救城市化所造成的負(fù)面效應(yīng)，城市規(guī)劃、發(fā)展主體以合理規(guī)劃及法律規(guī)制作為調(diào)整城市空間布局、土地管制使用的有效手段，進(jìn)而構(gòu)建有序、安全、高效的社會空間，產(chǎn)生了一系列的城市規(guī)劃和土地利用管制的法律實(shí)踐。對于城市規(guī)劃本身而言，社會效用或者效率是其行為的起始要求，而價值設(shè)定與利益平衡則是其終極目標(biāo)。前者關(guān)注重心在物，在于增加社會價值總量；而后者關(guān)注重心在人，關(guān)注人在社會過程中的滿足與相互和諧。后者更為根本，而考諸世界各國的城市規(guī)劃理論與實(shí)踐，公平與正義是城市規(guī)劃中土地利用的價值的核心表達(dá)概念。其中，正義更偏重于價值，是個上位概念，具有形而上的意味；而公平更為接近實(shí)踐，更容易設(shè)定具體的測定標(biāo)準(zhǔn)，因而筆者在論述中會結(jié)合具體論述選用或者并用相關(guān)概念。由于價值設(shè)定對于總體行為的指導(dǎo)和評價意義，城市規(guī)劃中土地利用的正義原則和公平設(shè)定必須由高層級立法來加以規(guī)范，并制定具體的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。如何處理因規(guī)劃產(chǎn)生的不公平結(jié)果，是城市規(guī)劃法律制度首先要面臨的問題。正如彼得·馬庫塞在《尋找正義之城》中所說的：“正義是一種途徑，社會普遍認(rèn)為城市規(guī)劃中會考慮法律基礎(chǔ)，將規(guī)劃問題的合法性途徑與正義標(biāo)準(zhǔn)對照，能夠從根本上判斷規(guī)劃決策，并定義這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么”*[美]彼得·馬庫塞：《尋找正義之城——城市理論與實(shí)踐中的辯論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第114頁。。

一、城市規(guī)劃中公平正義的理論基礎(chǔ)

戴維·哈維認(rèn)為，“正義”是一組特殊的話語性觀念，它由社會中的信仰、話語和制度共同構(gòu)成，表現(xiàn)了社會關(guān)系和競爭性權(quán)力構(gòu)型與特定時間內(nèi)調(diào)解和安排地方的物質(zhì)社會實(shí)踐之間的密切關(guān)系。一種正義體系一旦被制度化，就成為客觀事實(shí)，涵蓋其范圍內(nèi)的所有人，社會過程中的所有方面都與之相關(guān)*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，上海人民出版社2015年版，第276頁。。在我國的社會語境下，城市規(guī)劃更多是作為一種長期公共政策的形式存在的，它涉及城市中的每一個人，但同時又必須依靠城市中人們的社會、經(jīng)濟(jì)行為才能得到更好的實(shí)施。因此，城市規(guī)劃必須盡量滿足市民的各種利益需求，盡量將平衡了的利益關(guān)系體現(xiàn)為規(guī)劃政策，或者成為規(guī)劃本身*孫施文：《城市規(guī)劃哲學(xué)》，中國建筑工業(yè)出版社1997年版，第10頁。，這也是規(guī)劃正義的基本要求。

(一)一個非正義的城市土地規(guī)劃案例

在論述正義的城市規(guī)劃法律標(biāo)準(zhǔn)之前，我們可以先引入一個著名的非正義的城市規(guī)劃案例來進(jìn)行討論。布朗克斯集市是紐約一個老舊的集散市場，其土地歸市政府所有。市政府將其租賃給一家私人公司，但因經(jīng)營不善導(dǎo)致市場破敗冷清。2006年，紐約市議會通過了對該市場新的規(guī)劃方案，用以建造一家巨型購物中心。一家關(guān)聯(lián)公司從以前的租賃人手中直接取得了租賃權(quán)，從而不需要再競標(biāo)就直接獲得了市場的開發(fā)權(quán)。法律程序隨后展開，無論是在法庭上還是各種聽證會上，包括在當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)委員會、城市規(guī)劃委員會和市議會召集的各種會議上，原來市場的商人們都為自己的權(quán)益奔走抗?fàn)?，但是他們?nèi)狈ψ銐虻挠绊懥砀淖冞@一開發(fā)項目。正如土地使用審核規(guī)定的一樣，其評估結(jié)果符合全部的法律程序和規(guī)范，這一級別的項目也只需要地方層面做出決策。在接下來的幾年間，市場原有的商戶被驅(qū)離，居民也沒有能力光顧高價商場，形成了破敗包圍繁榮的詭異景象，周邊的犯罪率也有所上升*[美]彼得·馬庫塞：《尋找正義之城——城市理論與實(shí)踐中的辯論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第27頁。。

在這個案例中，政府規(guī)劃改變了土地用途，給影響力強(qiáng)大而資金充足的開發(fā)商帶來了更大的利益，損害了弱小的舊商人和貧窮居民的利益。在這個案例中，程序問題顯然獨(dú)立于結(jié)果之外，被認(rèn)為良好的程序并沒有實(shí)現(xiàn)正義的結(jié)果，公眾參與也難以對土地用途改變產(chǎn)生影響。這個案例引起我們思考如下問題：影響公共利益的決策如何制定？誰有權(quán)獲得土地的開發(fā)權(quán)？政府在開發(fā)商和市場之間扮演何種角色？私人利益和公共利益如何調(diào)節(jié)？如何確定公共決策的標(biāo)準(zhǔn)以保障公平正義的要求？可以肯定的是，我們無法孤立地看待城市，它總是處于政府機(jī)構(gòu)和資本流動的網(wǎng)絡(luò)之中，布朗克斯集散市場案例就是討論一個城市規(guī)劃中正義問題的典型案例*[美]蘇珊·費(fèi)恩斯坦：《正義城市》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第35頁。。

(二)城市規(guī)劃中的正義原則

關(guān)于正義原則的探討始于約翰·羅爾斯，他主要關(guān)注的是社會中的正義原則問題，即“作為基本結(jié)構(gòu)的制度作為一種統(tǒng)一的制度體系應(yīng)該如何加以規(guī)范，以使一種公平的、有效的和富有生產(chǎn)力的社會合作體系能夠得以持續(xù)維持、世代相繼”*[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第64-65頁。。在秩序良好、構(gòu)建合理的社會中，平等的基本自由和公平的機(jī)會平等兩項條件都得到滿足之后，每個人都應(yīng)當(dāng)遵守公共承認(rèn)的合作規(guī)則，由此產(chǎn)生的分配就可被接受為是正義的，而無論這些分配的結(jié)果是什么。費(fèi)恩斯坦關(guān)于“正義城市”中的分配正義問題就受到羅爾斯的影響。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也認(rèn)為，政府在制定決策時相對人并沒有選擇規(guī)則的權(quán)利，而為了“避免較嚴(yán)重的損害”，應(yīng)該選擇社會成本較小的制度安排。弗里德曼在《在公共領(lǐng)域中的規(guī)劃》中也提出了類似的觀點(diǎn)：“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的基本工作內(nèi)容是調(diào)整社會的公共生活，具有服務(wù)公眾的目的，調(diào)節(jié)社會分配，為弱勢者提供救助，以達(dá)成趨向更公平的社會秩序”*Friedmann, J， Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. Princeton: Princeton University Press, 1987, p8.。

費(fèi)恩斯坦將城市規(guī)劃價值歸納為三種取向：“平等、多元和民主”*[美]蘇珊·費(fèi)恩斯坦：《正義城市》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第20-22頁。。筆者認(rèn)為，從學(xué)術(shù)史及其表達(dá)看，使用公平正義更具有囊括力和共識性，其他類似的表達(dá)多是從不同層面和方向來表述這一概念，包括費(fèi)恩斯坦的歸納也只是其中的一種。城市規(guī)劃肩負(fù)著將技術(shù)效率與社會平等有效融合的任務(wù)，這些價值彼此排斥，人們很難在技術(shù)效率和社會公正中尋求到最佳的平衡點(diǎn)。規(guī)劃正義問題很大程度上在于如何平衡這些彼此沖突的價值，在公平和有效之間建立最佳取值，其原理類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“帕累托最優(yōu)”，即資源分配的理想狀態(tài)。法律規(guī)則在這個平衡過程中具有的價值，就在于通過法律將規(guī)劃正義中的基本原則予以辨析并加以確定，通過正當(dāng)程序和強(qiáng)制力規(guī)范各主體的行為，并對于出現(xiàn)的不公進(jìn)行糾偏和補(bǔ)救。

二、城市規(guī)劃中土地利益的沖突與平衡

土地自身兼具資源屬性與社會屬性，其規(guī)劃在市場缺陷的作用下又存在外部性效應(yīng)。土地利用人按照自利的目標(biāo)選擇土地利用方式，將使土地的私人利益與社會利益產(chǎn)生沖突。城市規(guī)劃涉及公共資源的分配與重組，通過城市物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃對于土地利用進(jìn)行安排，在某種意義上來說是在分配城市的公共利益。城市規(guī)劃土地利用控制的目的就在于轉(zhuǎn)變市場配置土地資源時單純的利益導(dǎo)向，平衡土地的財產(chǎn)屬性和社會屬性之間的矛盾。城市土地因土地使用分區(qū)管制造成的土地價值上升或者下降，都可能導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)人的暴利或者暴損，也都可能對于相關(guān)社區(qū)居民和營業(yè)者造成有利或者不利的影響，在這兩種可能出現(xiàn)的結(jié)果之下，都存在著相當(dāng)程度的不公平、不正義問題。*李懷、朱邦寧：《“分配正義”視角下的土地增值收益分配制度創(chuàng)新》，《理論探索》2016年第6期。

(一)規(guī)劃主體與規(guī)劃相對人*關(guān)于規(guī)劃相對人的范圍可以參見季晨溦：《論行政訴訟中城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定》，《法學(xué)論壇》2017年第1期。之間的利益均衡

土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門參與到土地權(quán)益的分配中，在再分配過程中對近期和遠(yuǎn)期的要求進(jìn)行考量，在不同的利益主體之間進(jìn)行平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和高效開發(fā)。*趙謙、王霞萍:《論土地整理監(jiān)管的基本原則》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第3期。城市規(guī)劃權(quán)屬于公權(quán)力，其性質(zhì)簡言之即是利用城市規(guī)劃手段對于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地和空間利用實(shí)施管理控制的權(quán)力。這一權(quán)力在總過程上可以分為規(guī)劃的編制權(quán)和規(guī)劃的實(shí)施權(quán)。城市是一個復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，其中各組成部門、機(jī)構(gòu)、個人都有著不同的目標(biāo)、價值標(biāo)準(zhǔn)和行為方式，這些因素在城市發(fā)展過程中會出現(xiàn)各種各樣的矛盾與競爭。因此，城市規(guī)劃就必須借助于一定的權(quán)力機(jī)制來樹立權(quán)威，形成共識，從而發(fā)揮作用。*孫施文：《城市規(guī)劃哲學(xué)》，中國建筑工業(yè)出版社1997年版，第10頁。

城市規(guī)劃法律制度是國家為了約束不當(dāng)?shù)墓不蛩饺送恋亻_發(fā)行為，平衡個人與個人、私人與社會群體的利益沖突，指導(dǎo)土地最佳利用，對土地資源利用進(jìn)行干預(yù)的制度。而在房地產(chǎn)日益成為我國城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)的最重要組成部分，實(shí)際掌握著城市規(guī)劃權(quán)的地方政府又極度依賴“土地財政”的情況下，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，積極嵌入土地市場爭奪資源，形成對公共福利的侵界和對一部分群體成員利益的剝奪，*傅沂、龍攀、洪開榮：《基于演化博弈的城市房屋征收補(bǔ)償制度演化機(jī)制研究》，《蘭州學(xué)刊》2015年第12期。以犧牲了一定的社會保障水平、環(huán)境指標(biāo)甚至公平正義為代價，完成其外部性的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增速的保持。地方政府通過城市規(guī)劃權(quán)來加強(qiáng)自身對于轄區(qū)土地的控制，取代了新中國成立初期以集體為單位的城市規(guī)劃體系，提升了政府在城市化進(jìn)程中的控制力，城市土地上的私權(quán)利和對其進(jìn)行限制的城市規(guī)劃權(quán)之間形成了極具張力的關(guān)系。故而，為了遏制土地利用規(guī)劃權(quán)力行使的“內(nèi)部化”與“部門化”，有必要通過程序法定防止和消除因政府規(guī)劃權(quán)力的過度自由化而導(dǎo)致的法律過度開放和確定性消彌的風(fēng)險。

(二)土地權(quán)人與其他社會成員間的利益平衡

土地的開發(fā)與改良會提升土地的市場價值，而諸如市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外部環(huán)境的變化會提升毗鄰?fù)恋氐膬r格，而這部分公共開發(fā)的支出事實(shí)上是由社會成員捐稅而進(jìn)行的，但土地開發(fā)上漲收益卻僅由土地權(quán)利人獲得，對于原居民造成驅(qū)離，無法享受到較好的規(guī)劃利益，這是由土地本身的外部性造成的。*聞麗英：《集體土地增值收益分配失衡及法律制度重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)界》2016年第7期。例如，某一土地使用者的行為不當(dāng)(最典型的如企業(yè)排污等)會侵害該區(qū)域的其他人的利益，而如果土地開發(fā)對于其侵權(quán)行為進(jìn)行了補(bǔ)償，又會導(dǎo)致公共投入成本的升高而減少供給。城市規(guī)劃對于土地的安排似乎總會導(dǎo)致有人獲利而另一些人蒙受損失。例如，農(nóng)業(yè)區(qū)或者保護(hù)區(qū)一旦規(guī)劃變?yōu)樽≌瑓^(qū)或者商業(yè)區(qū)，由政府進(jìn)行投資開發(fā)或者改善環(huán)境，建設(shè)道路等公共設(shè)施，土地價值上升的利益由一部分人享有，而一系列的開發(fā)成本卻均由全體納稅人負(fù)擔(dān)。相反，其土地增值的收益則屬于被變更為建設(shè)用地的土地所有權(quán)人，因規(guī)劃變更造成地價上漲，增值后的價值轉(zhuǎn)移卻因土地增值稅的征收并不能完全歸公，實(shí)際上構(gòu)成了對于財產(chǎn)權(quán)的特別贈與，而土地所有人并無對社會的相應(yīng)特別貢獻(xiàn)，也相應(yīng)地違背了社會的公平正義原則。

以上種種因市場缺陷引發(fā)的問題都需要政府對于私人的土地利用行為進(jìn)行規(guī)制，從而克服其外部性效應(yīng)，保證土地本身的公共職能與公共利益屬性。為了改善這種情況，許多國家開始或正在通過制度調(diào)整土地利益的分配與歸屬，其中的關(guān)鍵就在于區(qū)分這部分上漲的收益，有哪些屬于因公共開發(fā)而獲得的普遍利益，哪些屬于土地權(quán)利人因土地增值而獲得的收益，從而分別進(jìn)行判斷與利益平衡。在城市規(guī)劃建設(shè)過程中，基于土地利用而形成了住宅、綠地、道路、海濱、公共設(shè)施等環(huán)境建設(shè)，它們的空間布局和開放強(qiáng)度直接與居民能否獲得優(yōu)美舒適的環(huán)境有關(guān)，也直接關(guān)系到開發(fā)商能否獲得最大利潤。因此，在城市規(guī)劃中，伴隨著土地資源的開發(fā)利用所形成的社會利益要得到保障，同時各種利益主體都有相應(yīng)的權(quán)利參與這個過程，在相互對話、競爭和妥協(xié)中達(dá)到土地利用規(guī)劃中整個利益關(guān)系的平衡。正如Davidoff曾指出的，在多元化社會，規(guī)劃沒有一個完整的明確的公共利益，只有不同的特別利益。規(guī)劃參與者被認(rèn)為是特別利益的代表者，公開為自己的立場進(jìn)行爭論，進(jìn)而通過充分的公共意思溝通，尋求符合多數(shù)價值理念的具體公共利益。從這個角度講，公共利益并不是一個一成不變的概念，而是動態(tài)的，蘊(yùn)含著博弈與妥協(xié)的過程。

(三)城鄉(xiāng)之間的利益均衡

所謂“空間正義”，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域中，即在實(shí)現(xiàn)土地資源分配效率的基礎(chǔ)上，為區(qū)域內(nèi)的社會成員創(chuàng)造平等的物質(zhì)保障和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會的秩序與穩(wěn)定。在中國新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地利用帶來的資本增值和價值創(chuàng)造仍然是社會財富的重要來源和資本循環(huán)的重要支撐，資本向城市快速集聚，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的極度失衡，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這就要求國家運(yùn)用法律和行政手段，主動調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)移空間生產(chǎn)帶來的資本積累負(fù)面效應(yīng)。一方面，農(nóng)民作為村集體成員，在個人收入和社會資源方面較城市居民為落后；另一方面，農(nóng)民作為外來人口難以享受到城市化紅利，難以獲得平等的社會權(quán)利。亨利·喬治所提出的“漲價歸公”思想和霍華德的“田園城市”就很好地解決了這一矛盾。喬治提出了征收土地單一稅來解決土地增值利益分配的問題*[英]埃比尼澤·霍華德：《明日田園城市》，商務(wù)印書館2010年版，第100頁。。霍華德也提出了將土地的增值收歸國有，作為城鎮(zhèn)建設(shè)資金保障的重要思想，并稱之為“一條通向真正改革的和平道路”*[美]亨利·喬治：《進(jìn)步與貧困》，商務(wù)印書館2010年版，第240頁。。

城市規(guī)劃決策過程具備了公共政策的多種作用，它不僅對權(quán)力和利益進(jìn)行分配，也通過政府性投資和空間資源杠桿對權(quán)力、利益進(jìn)行再分配，并通過達(dá)成的行動綱領(lǐng)對個體參與行為進(jìn)行約束，最終建構(gòu)出新的社會治理模式。一方面，城市規(guī)劃通過城市土地資源再分配，可以對由于社會貧富、地位差別所造成的資源初始分配不均，以及進(jìn)一步占有資源的優(yōu)勢差別施加一種反作用力，縮小勢差，增進(jìn)公平，使之在效用與土地使用以及與其相伴而生的公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他物質(zhì)環(huán)境資源上的權(quán)利與機(jī)會上最大限度地趨近平等。土地開發(fā)與利用是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新型的城鎮(zhèn)化道路必將選擇城鄉(xiāng)共生、社會公平、空間共享的發(fā)展方向。例如，黨的十八大報告提出的“城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，需要建立起城鄉(xiāng)共享、廣泛參與的土地規(guī)劃制度，平衡城鄉(xiāng)之間的土地利益配置。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、用地增減掛鉤等具體制度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，才能真正探索出一條適合中國實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化道路。

(四)城市權(quán)利與代際公平

2016年10月，聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會在厄瓜多爾的基多召開，在這次大會上通過了《新城市議程》。其中，“城市權(quán)利”的概念被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，即“一個人進(jìn)入城市，居住在城市，參與城市生活，平等地使用和塑造城市的權(quán)利”*《新城市議程(New Urban Agenda)草案》，載中國城市規(guī)劃網(wǎng)，http://www.planning.org.cn/news/view?id=5270，最后訪問日期：2017年4月27日。。在城市規(guī)劃中，認(rèn)識到人的多樣性和城市治理的關(guān)系，其實(shí)是更高層次的城市規(guī)劃正義的要求。此外，規(guī)劃正義中還應(yīng)當(dāng)有對于代際公平以及環(huán)境因素等的可持續(xù)發(fā)展問題的考量?，F(xiàn)階段隨著我國改革開放的不斷深入，社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨著調(diào)整，以犧牲環(huán)境為代價一味追求經(jīng)濟(jì)增長難以持續(xù)，需要在城市規(guī)劃中為下一代的發(fā)展預(yù)留存量，從而保證代際公平?？臻g秩序法的基本目的是致力于形成使區(qū)域的生態(tài)功能與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境對于該區(qū)域提出的要求之間相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，需要確保共同體內(nèi)部的成員的發(fā)展及其對下一代的責(zé)任，保護(hù)和改善自然的生存基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足條件，并應(yīng)對空間利用的可能性長期留有余地。

三、公平正義原則下土地利用的法律規(guī)制

在我國當(dāng)前的法律規(guī)范語境下，涉及城市土地利用的城市規(guī)劃的總體法律規(guī)范包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》兩套土地法律體系。城市規(guī)劃法律制度具有綜合安排城市空間使用、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、賦予效率和適宜安居的重要作用，而我國的土地利用規(guī)劃法律制度側(cè)重保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，進(jìn)行土地用途管制。兩項規(guī)劃法律制度所規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)雖有不同，但從其規(guī)范的對象來看，都是將土地作為主要對象，核心目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)。*朱芒、陳越峰：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第12頁。

(一)程序正義與制度保障

正當(dāng)程序要求應(yīng)落實(shí)于城市規(guī)劃權(quán)行使的具體制度設(shè)計方面。從西方國家的成果經(jīng)驗來看，為了緩解城市規(guī)劃中不同利益集團(tuán)對立造成整個生活環(huán)境與空間結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重對抗和沖突，其每一項規(guī)劃決策都采取公開聽取、吸收、綜合和調(diào)節(jié)不同集團(tuán)分歧的方法。我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法體系存在實(shí)體與程序失衡的狀況，規(guī)劃許可過程缺乏程序性規(guī)定。*陳越峰：《城市規(guī)劃權(quán)的法律控制》，上海交通大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。城市規(guī)劃權(quán)行使的程序應(yīng)當(dāng)包括：城市規(guī)劃編制審議、城市規(guī)劃評估、城市規(guī)劃公眾參與和城市規(guī)劃行政監(jiān)督。在規(guī)劃的編制程序和審批程序上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只做出了概括性的規(guī)定，缺乏實(shí)踐中的規(guī)范程序要求。具體而言，規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)經(jīng)過民意調(diào)查、主管部門匯總、公眾聽證會和專門委員會審定、返回主管部門聽證、直至政府批準(zhǔn)及公布并財政撥款，整個過程都應(yīng)具有較高的參與度和科學(xué)性。審批建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證等成果文件形成環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行程序性規(guī)定，并進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。涉及到修訂強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)就要求進(jìn)行必要性論證，涉及公眾權(quán)益的應(yīng)進(jìn)行公示并經(jīng)依法重新審批。城市規(guī)劃的正當(dāng)程序為任何可能因土地規(guī)劃而權(quán)益受影響者提供最低限度以上的程序保障，使得規(guī)劃主體因城市規(guī)劃的利益沖突而陷入未知時，仍舊能夠獲得充足的正當(dāng)性。*解永照、邢敏：《法律程序的意義述評》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。

(二)公眾參與制度

為了緩解土地利用規(guī)劃中不同利益集團(tuán)對立造成整個生活環(huán)境與空間結(jié)構(gòu)嚴(yán)重對抗和沖突，其每一項規(guī)劃決策都應(yīng)采取公開聽取、吸收、綜合和調(diào)節(jié)不同集團(tuán)分歧的方法。由于公共利益必須經(jīng)由社會大眾與決策者不斷論辯來討論界定，城市規(guī)劃要建立在公共利益的基礎(chǔ)上，是以需建立完整及充分的民主參與程序才能使公共利益具體化。一個城市的規(guī)劃都要經(jīng)過民主程序，必須經(jīng)過代議機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，還要有廣泛的公眾參與，特別是利害相關(guān)人的參與。以美國為例，20世紀(jì)70年代中期受到環(huán)境運(yùn)動及其他社會運(yùn)動的激發(fā)，避鄰主義使市民組織通過民主程序獲得更廣闊的參與土地利用決策的權(quán)利，從而擴(kuò)大了公眾對土地利用決策的影響力，使公民與政府在土地規(guī)劃法律關(guān)系中處于對等地位，以改變公民在權(quán)力運(yùn)行中的附庸態(tài)勢，回應(yīng)了民主參與的時代要求*[美]彼得·馬庫塞：《尋找正義之城》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第85頁。。無論是受規(guī)劃方案影響的特定利益群體還是與特定規(guī)劃項目無直接關(guān)系的社會公眾，都是土地利用規(guī)劃的受影響者，他們可以通過某種途徑表達(dá)其利益訴求，其行為本質(zhì)上是在捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益。但是在規(guī)劃實(shí)踐中，城市規(guī)劃權(quán)的價值屬性隱含了一個政治過程的方法。有權(quán)勢和有組織的團(tuán)體將其他人的表決權(quán)淹沒，并在私人協(xié)商過程中獲勝。這意味著整體規(guī)劃參與模式注定失敗。規(guī)劃人員應(yīng)積極投入到政治過程中去，應(yīng)成為地方各色市民團(tuán)體的“支持者”，特別是要支持那些弱勢群體或少數(shù)群體，因為他們的利益在規(guī)劃過程中沒有得到充分的表達(dá)。

(三)不公正的救濟(jì)與補(bǔ)償

目前我國土地矛盾較多，并伴隨著城市化進(jìn)程而不斷擴(kuò)展，簡單的民事訴訟機(jī)制對于財產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)已經(jīng)難以解決土地規(guī)劃中的利益分配和維持城市秩序問題，規(guī)劃行政許可作為一種行政權(quán)力導(dǎo)致的糾紛，很多時候需要依靠行政訴訟手段來解決，公民因政府的規(guī)劃許可行為而受到的侵害可以基于行政法律規(guī)范而訴諸法律救濟(jì)。城市規(guī)劃權(quán)對土地財產(chǎn)權(quán)可以出于公共利益進(jìn)行限制，但是限制應(yīng)有合理邊界，遵守比例原則和平等原則。受到土地規(guī)劃權(quán)過度干涉的土地財產(chǎn)權(quán)利人，有權(quán)獲得補(bǔ)償。事實(shí)上，特定區(qū)域的社會成員對于一項城市規(guī)劃認(rèn)可與否，一方面取決于居民在此規(guī)劃下的獲利與損害成本的差距，另一方面則很大程度上取決于針對規(guī)劃帶來的損害，其補(bǔ)償方案(包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)隨規(guī)劃而提升)能否彌補(bǔ)當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償盡管不能百分之百地保證獲得民眾對選址方案的接受，但是卻會影響民眾對選址方案的態(tài)度，是選址方案獲得充分支持的必備條件。一般而言，補(bǔ)償正義實(shí)現(xiàn)平等的策略大致可以歸納為三種：“直接的平等化、間接的平等化和補(bǔ)償”*尹德貴：《風(fēng)險分配的法理論綱》，蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2016年。。合理的補(bǔ)償方案有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的返還，減少開發(fā)的多余成本，并實(shí)現(xiàn)社會成員對于土地升值利益的分配參與。

(四)利益還原的法律制度設(shè)計

在城市經(jīng)營的理念下，公共建設(shè)還負(fù)擔(dān)著城市整體的安全、健康等普遍福利要求，政府通過土地利用規(guī)制費(fèi)用和關(guān)聯(lián)項目從私人開發(fā)的土地中獲得公共建設(shè)資金，而不僅僅依賴土地財政。在中國，地方政府已經(jīng)開始嘗試通過將一部分公共建設(shè)與公共事業(yè)的建設(shè)單元納入私人開發(fā)新項目中，更好地集約利用土地并整合城市資源。在編制規(guī)劃、根據(jù)規(guī)劃出讓土地使用權(quán)和頒發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可證的環(huán)節(jié)，要求開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)中建設(shè)規(guī)定比例的普通住房或留出一定比例的保障性住房，以這種限制自由的方式在規(guī)劃上設(shè)定條件和比例，以此進(jìn)行社會層面的住房保障*朱芒、陳越峰：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第504頁。。另外，由于土地開發(fā)的權(quán)利并非均等地由社會成員享有，土地發(fā)展權(quán)的理論提出，將本應(yīng)由社會所有成員享有的土地發(fā)展機(jī)會集中在優(yōu)勢區(qū)位以產(chǎn)生最大效益，再通過補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)土地增值收益的再分配，從而實(shí)現(xiàn)土地利用的公平與正義。

結(jié)語

城市規(guī)劃中土地利用的公正與否，取決于一個國家或地區(qū)的法律及政策是否良好地發(fā)揮了空間權(quán)益的調(diào)控功能，是否平衡了因規(guī)劃產(chǎn)生的利益不均，是否協(xié)調(diào)了作為公權(quán)力的規(guī)劃權(quán)和作為私權(quán)利的土地所有權(quán)之間的關(guān)系，確保社會成員在社會有序發(fā)展的過程中避免差異對待。通過法律規(guī)制的方法實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃中的公平正義，即是將規(guī)劃中的正義原則制度化，并將正當(dāng)程序作為民主性的保障，完善公眾參與，利用法律制度對于不公正進(jìn)行糾偏與救濟(jì)，利用制度設(shè)計進(jìn)行規(guī)劃利益的返還與平衡，從而將規(guī)劃正義作為法律的基本要求而融入到規(guī)劃的決策和實(shí)施過程之中。良好的城市規(guī)劃法律制度還應(yīng)當(dāng)兼顧效率與公平，針對多元利益主體的不同訴求公平地進(jìn)行保障。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-02-18

柴 榮(1969—)，女，山西山陰人，北京師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，從事法理學(xué)、法律史研究。 李 竹(1989—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，北京師范大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)博士生，從事法理學(xué)研究。

D922.3

A

1003-4145[2017]06-0037-06

主持人語：土地是人類安身立命、賴以生存的基礎(chǔ)。中國的城市化、工業(yè)化等是在“時空擠壓”環(huán)境中得以推進(jìn)的，作為資源的土地發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。土地問題實(shí)質(zhì)上就是利益問題，如何才能平衡好土地資源中各方的利益，并形成有效的法律制度安排，是重要的法治、法理問題。有鑒于此，本期以“土地問題的法律規(guī)制”為專欄，組織了四篇有見地的文章，分別從不同角度對土地的法理及法律安排問題進(jìn)行了分析與討論。柴榮、李竹在《城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制》一文中認(rèn)為，公平正義是城市規(guī)劃中土地利用的價值指向，有必要在相應(yīng)法律制度設(shè)計中將這一價值具體化。姜棟在《土地的權(quán)利邊界：20世紀(jì)美國管制性征收土地的司法演進(jìn)史》一文中，對美國土地征收的司法裁判史進(jìn)行了梳理，指出管制性征收體現(xiàn)了政府從保護(hù)公共利益而逐漸轉(zhuǎn)向衡量市場效果的司法態(tài)度。章雨潤在《農(nóng)用地權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究》中認(rèn)為，我國已經(jīng)形成了憲法居于核心地位，土地管理法和農(nóng)村土地承包法等部門法規(guī)范對二元土地制度的內(nèi)容作了具體細(xì)化，刑事法律為農(nóng)用地的權(quán)益保護(hù)提供有效的刑事護(hù)盾的體系化農(nóng)用地權(quán)益保護(hù)機(jī)制。高可在《多維視角下土地規(guī)制法律分析》一文中認(rèn)為，符合正義要求的土地法律規(guī)制是當(dāng)前中國亟需解決的緊迫問題，農(nóng)民權(quán)益保障、市場要素及現(xiàn)代進(jìn)程理論都是分析土地問題的理論視角，有關(guān)中國土地的法律制度安排應(yīng)處理好土地與穩(wěn)定、發(fā)展之間的利益平衡。