□胡金文

(國際關(guān)系學(xué)院 研究生部，北京 100091 )

權(quán)力制約視角下司法對行政不作為的約束探究

□胡金文

(國際關(guān)系學(xué)院 研究生部，北京 100091 )

行政不作為是行政機(jī)關(guān)出于利益或出于規(guī)避責(zé)任，對自己應(yīng)當(dāng)履行且有條件履行的行政職權(quán)消極履行甚至不履行行為，其存在的根本原因是我國行政權(quán)力缺乏有力的制約機(jī)制。我國當(dāng)前行政不作為的治理主要通過行政復(fù)議，行政監(jiān)察自我監(jiān)督糾正；中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依據(jù)黨紀(jì)國法的監(jiān)督，以及行政訴訟司法途徑治理。而司法途徑是治理行政不作為、約束行政權(quán)力最根本的途徑。然而實(shí)踐中，這些途徑未能對行政權(quán)力形成有力制約，因而不能對行政不作為形成有效治理。權(quán)力制約要求權(quán)力的明確分立與有力制約，權(quán)力的明確分立是有力制約的前提。而我國當(dāng)前行政權(quán)力與司法權(quán)力并未明確分立，集中體現(xiàn)在我國當(dāng)前行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物方面對同級行政機(jī)關(guān)的依賴，這導(dǎo)致我國司法權(quán)力與行政權(quán)力未能明確分立進(jìn)而導(dǎo)致我國司法權(quán)力不能形成有力制約。因此在權(quán)力制約視角下，只有通過制度設(shè)計(jì)改革將司法權(quán)力與行政權(quán)力明確分立，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)不存在依賴關(guān)系，保證法院對行政訴訟真正獨(dú)立的審判，逐步實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力對行政權(quán)力能夠有力的制約，才能從根本上對行政不作為形成有效治理。

行政不作為；司法權(quán)與行政權(quán)力；權(quán)力明確分立；行政權(quán)力制約；行政不作為治理

在現(xiàn)代法治國家治理體系中，政府在國民代議機(jī)關(guān)依法授權(quán)下掌握國家行政權(quán)力，通過執(zhí)行代議機(jī)關(guān)的決定，運(yùn)用行政權(quán)力依據(jù)憲法法律向社會提供公共服務(wù)，并為社會公眾保護(hù)社會公共利益而對社會公共事務(wù)管理。與其他國家權(quán)力不同，行政權(quán)力具有“主動(dòng)性、直接性、廣泛性等顯著特征”[1]：相比于如立法，司法等國家權(quán)力，行政權(quán)力會主動(dòng)地、直接地通過執(zhí)行國家法律做出向社會提供公共服務(wù)，或進(jìn)行行政管理的行為，且行政權(quán)力依法所及的范圍幾乎涵蓋國家政治經(jīng)濟(jì)文化等社會生活的方方面面，因此其范圍相對寬廣。基于行政權(quán)力自身的這些顯著特征，當(dāng)行政權(quán)力在約束力極其薄弱的情況下會“任性而妄為”：掌握行政權(quán)力的人會運(yùn)用手中的權(quán)力為自己謀取建立在侵害他人或社會公共利益的利益，這種“以權(quán)謀私，損公肥私”的行為勢必會使行政權(quán)力對社會公共利益造成侵害而失去其原有的使命與價(jià)值。因此，行政權(quán)力只有在依據(jù)法律授權(quán)，在法律的制約下，嚴(yán)格依據(jù)法律程序行使，才能真正保護(hù)公共利益。

行政權(quán)力在不能得到有力制約的情況下，其掌握者當(dāng)然會積極主動(dòng)而任性地將其濫用以謀取自己的利益，然而他們也會為自己的利益或其他因素故意消極地不去運(yùn)用手中的權(quán)力履行自己的職權(quán)，這種情況稱之為“行政不作為”。行政權(quán)力的掌握者消極地將行政權(quán)力棄之不用，導(dǎo)致行政權(quán)力不能為社會提供公共服務(wù)，實(shí)施社會行政事務(wù)管理，進(jìn)而導(dǎo)致法律不能對社會公共生活進(jìn)行有效地調(diào)整與規(guī)范，社會公共利益往往會因此受到違法行為的侵害。

我國在改革開放后一段時(shí)期，行政亂作為現(xiàn)象十分嚴(yán)重，大到地方項(xiàng)目的違規(guī)審批，小到行政執(zhí)法部門的各種亂罰款亂收費(fèi)行為。隨著我國法制建設(shè)與依法行政的推進(jìn)，特別是中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會及其十八屆四中全會后，在國家領(lǐng)導(dǎo)人提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”后，行政權(quán)力濫用行政亂作為現(xiàn)象有所收斂，然而在國家法制化推進(jìn)特別是反腐敗的高壓態(tài)勢下，“行政不作為”現(xiàn)象得到比以往更多的關(guān)注，最為突出的就是一些涉及社會民生領(lǐng)域的“亂象”，它們雖然飽受詬病多年，然而至今依舊是“治理難”的困惑：如中小學(xué)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。中小學(xué)基礎(chǔ)教育，關(guān)系到當(dāng)前我國公民文化水平科學(xué)素養(yǎng)的提升，更關(guān)乎國家的未來。它首先是教會每一個(gè)人能夠在社會中獨(dú)立的生存發(fā)展而必備的基本知識，其次是培養(yǎng)一個(gè)人健康的德智體能力，使其具備做人基本的品行。然而，近幾年我國的中小學(xué)基礎(chǔ)教育似乎變了味道，許多地方的中小學(xué)學(xué)生面臨近乎“五加二，白加黑”的繁重學(xué)習(xí)任務(wù)，他們除了平日在學(xué)校上課外，還要去老師舉辦的各類“輔導(dǎo)班”“興趣班”中補(bǔ)課，當(dāng)然，他們還要向這些辦班老師繳納相當(dāng)數(shù)額的“補(bǔ)課費(fèi)”、“資料費(fèi)”；致使家庭要承擔(dān)來自于補(bǔ)課費(fèi)與教輔費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)壓力。此外，在中小學(xué)擇校方面，一些地方學(xué)校在政府監(jiān)管松弛甚至默許下擅自舉辦入學(xué)考試，設(shè)置門檻以收取高額擇校費(fèi)，或者集中全校優(yōu)質(zhì)師資舉辦所謂的“重點(diǎn)班”、“實(shí)驗(yàn)班”并舉辦分班考試，提高入班分?jǐn)?shù)門檻，以“保證”能夠收取想進(jìn)入“重點(diǎn)班”、“實(shí)驗(yàn)班”而分?jǐn)?shù)不夠的學(xué)生家庭的高額費(fèi)用；在師德師風(fēng)方面，一些地方中小學(xué)老師接收學(xué)生家長“贈(zèng)送”的禮物錢財(cái)，老師對學(xué)生的座位分配及日常管理的程度，取決于家長的“上貢”。雖然公立學(xué)校在職教師在課外舉辦輔導(dǎo)班并強(qiáng)制要求學(xué)生補(bǔ)課，學(xué)校收取不合理的高額擇校費(fèi)，劃分“重點(diǎn)班”，以及老師收受家長財(cái)物都是教育部及各級地方教育行政部門明令禁止的行為，但是這些行為卻在許多地方長期“合理”地存在，當(dāng)?shù)亟逃姓块T對這些現(xiàn)象“睜只眼閉只眼”，有的甚至索性坐視不管。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域：出租車各種亂象，是長期飽受民眾詬病的一個(gè)方面。出租車作為公共交通的一部分，承擔(dān)著為一個(gè)區(qū)域(城市)居民提供高效、快捷、經(jīng)濟(jì)的日常出行條件的使命，同時(shí)也是提高一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，出租車的規(guī)范運(yùn)行也關(guān)乎公共利益。然而一些城市出租車營運(yùn)管理不盡人意：在車站，機(jī)場等外來人口集中區(qū)域，司機(jī)不按計(jì)價(jià)器計(jì)價(jià)而擅自收取不合理的高額“一口價(jià)”車費(fèi)；拼車載客，故意繞道或者拒載，遇到惡劣天氣，或逢節(jié)假日時(shí)，司機(jī)擅自“坐地起價(jià)”。同時(shí)，一些未經(jīng)政府運(yùn)管部門批準(zhǔn)備案的社會車輛也變身“出租車”(“黑車”)，這種“黑車”對乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全沒有任何保障，也擾亂了合法的出租車營運(yùn)秩序。針對出租車各類違法行為，黑車泛濫，地方交通管理部門的監(jiān)管以“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”為主，更多時(shí)候持“睜只眼閉只眼”的放任態(tài)度。

當(dāng)學(xué)生與家長遇到學(xué)校、教師做出明顯違反法律規(guī)定的行為時(shí)，當(dāng)乘客遇到出租車違法亂收費(fèi)或者不幸坐上黑車后，理應(yīng)向有關(guān)行政部門反映，在實(shí)際生活中，更多情況下由于某些地方行政機(jī)關(guān)的“懶政”、不作為，人們遭遇侵犯自身合法權(quán)益的違法行為，只好默默忍受，接受所謂的“規(guī)則”。只有當(dāng)個(gè)別違法行為(如環(huán)境保護(hù)方面的違法行為或者土地征用拆遷的違法行為)嚴(yán)重侵害到其行為相對人時(shí)，人們往往會選擇通過信訪渠道向上一級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映問題進(jìn)行維權(quán)。當(dāng)然，在實(shí)踐中，也有法律意識較強(qiáng)的公民選擇到法院通過行政訴訟方式來尋求司法救濟(jì)，將希望寄托于相對中立的司法機(jī)關(guān)。然而，由于當(dāng)前行政訴訟受案范圍，訴訟參加人資格的限制，加上立案難，勝訴率低等因素，一部分公民在行政訴訟之后重新回到信訪渠道進(jìn)行維權(quán)——在一些地方政府門前，我們會經(jīng)常遇到眾多訪民通過舉牌子拉條幅的方式在向政府討要公道。這些現(xiàn)象也似乎反映一個(gè)問題：我國行政權(quán)力的約束及群眾合法權(quán)益的維護(hù)，仿佛只有信訪這一條路；我國的司法權(quán)力似乎很難對行政權(quán)力形成有效制約，相對強(qiáng)勢的行政權(quán)力依舊“任性”。

一、我國當(dāng)前行政權(quán)力制約與行政不作為治理的審視

行政權(quán)力“任性”，從本質(zhì)上歸因于行政權(quán)力制約的薄弱。在行政權(quán)力相對薄弱的監(jiān)督制約機(jī)制下，行政權(quán)力的掌握者可以積極主動(dòng)地濫用行政權(quán)力濫作為，也可以十分消極地將行政權(quán)力“束之高閣”不作為，行政權(quán)力的濫作為與不作為，共同“成就”了行政權(quán)力的任性。因此，有效治理行政不作為的根本在于有效地制約我國當(dāng)前“任性而強(qiáng)勢”的行政權(quán)力。

從我國立法與實(shí)踐中看，當(dāng)前行政權(quán)力制約主要體現(xiàn)在行政權(quán)力的監(jiān)督與救濟(jì)途徑中，主要分為以下幾類：

(一)行政權(quán)力的自我制約

行政權(quán)力的自我制約是指在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督約束機(jī)關(guān)，依法定職權(quán)程序?qū)π姓C(jī)關(guān)做出的具體行政行為，及行政機(jī)關(guān)工作人員遵紀(jì)守法，工作作風(fēng)等進(jìn)行監(jiān)督約束的機(jī)制，當(dāng)前我國行政權(quán)力自我制約機(jī)制包括行政復(fù)議、行政監(jiān)察、信訪制度等。

1.行政復(fù)議。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的環(huán)節(jié)，是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或者人民政府對其所屬的行政機(jī)關(guān)作出違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為實(shí)施的一種監(jiān)督和糾錯(cuò)行為，依行政相對人提起的申請而啟動(dòng)[2]。其主要法律依據(jù)是1999年《行政復(fù)議法》和2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》[3]。行政復(fù)議制度在我國行政權(quán)力制約體系中主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過自上而下的監(jiān)督約束與糾錯(cuò)等方式，實(shí)現(xiàn)上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的制約，促使下級行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范行使行政權(quán)力。學(xué)界與事務(wù)部門一般都認(rèn)為：“一個(gè)國家在正常情況下行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)數(shù)倍與行政訴訟案件，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決爭議的主渠道”[4]。在當(dāng)前法律實(shí)踐中，行政復(fù)議雖然一定程度上約束了行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，然而未能有效地制約行政權(quán)力，從行政復(fù)議與行政訴訟案件統(tǒng)計(jì)數(shù)量來看，行政復(fù)議案件的數(shù)量遠(yuǎn)低于行政訴訟數(shù)量，這個(gè)數(shù)量對比在一定程度上反映出行政復(fù)議對行政權(quán)力約束的薄弱，主要表現(xiàn)為決策簡單、權(quán)威性不高，且行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不全，復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏專職的、高水平的復(fù)議人員，復(fù)議機(jī)關(guān)容易受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，導(dǎo)致行政復(fù)議決定維持率高[5]，進(jìn)而不能對行政權(quán)力形成有效的制約，特別是居高不下的復(fù)議決定維持率，很難保證行政復(fù)議能夠有效根治行政不作為。

2.行政監(jiān)察。行政監(jiān)察制度指由特定的國家機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)倚姓C(jī)關(guān)及其工作人員, 以及直接實(shí)施公務(wù)的其他組織和國家機(jī)關(guān)任命的其他人員是否遵守法律和行政紀(jì)律情況所進(jìn)行的綜合性的監(jiān)督檢查活動(dòng)[6]。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法“對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察[7]”，通過履行“檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；受理對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為；受理國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予行政處分決定的申訴 ,以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴；法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的其他職責(zé)”[8]等職責(zé)，從而達(dá)到對行政權(quán)力的規(guī)范與制約，是行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力自我內(nèi)部制約的一個(gè)重要部分。從當(dāng)前實(shí)際效果來看，行政監(jiān)察對行政權(quán)力制約的巨大功效尚未完全發(fā)揮出來：由于我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)同中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會合署辦公，同時(shí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)不直接向同級人民政府和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),而直接向同級的黨的紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)。紀(jì)委成了監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，實(shí)際上形成對行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導(dǎo)”，重大問題由紀(jì)委常委會集體討論決定,這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制難以落實(shí)，導(dǎo)致職責(zé)不明，權(quán)限含混，以黨代政，黨紀(jì)政紀(jì)處分不分，容易引發(fā)以黨紀(jì)處分代替行政處分的情況[9]。行政監(jiān)察對行政權(quán)力的制約效果強(qiáng)弱在一定程度上還取決于上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)的主觀重視程度，當(dāng)上級給予足夠重視，則行政監(jiān)察能夠在一定時(shí)期內(nèi)對行政權(quán)力形成具有力度的約束，當(dāng)行政監(jiān)察制度未受到上級足夠重視時(shí)，其約束效果會大打折扣，同時(shí)還體現(xiàn)在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)平行設(shè)置，同樣接受政府管轄，制約力度不高，必然會出現(xiàn)同體監(jiān)督制約，導(dǎo)致行政監(jiān)察制度在行政權(quán)力制約中效果的不穩(wěn)定性，進(jìn)而很難對行政不作為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束治理。

3.信訪制度。信訪制度是具有中國特色的，基于我國國情設(shè)計(jì)的用以監(jiān)督約束國家機(jī)關(guān)及其工作人員的制度，公民個(gè)人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等形式與國家的政黨機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社區(qū)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員接觸，向其反映情況，表達(dá)自身意見，請求解決問題，有關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)或人員采用一定的方式將問題轉(zhuǎn)交相關(guān)單位，由上級單位督促下級單位處理問題的一種制度。信訪制度在我國當(dāng)前實(shí)踐中也是行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約的一種途徑，當(dāng)群眾認(rèn)為當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)及其工作部門的行為違法或者侵害自己合法權(quán)益時(shí)，可以通過信訪途徑，使上級行政機(jī)關(guān)或本級人民政府依法督促下級政府或工作部門糾正其錯(cuò)誤行為，或者對其違法行為及相關(guān)人員進(jìn)行處分。

在行政權(quán)力制約體系中，相比于行政復(fù)議，行政監(jiān)察制度，信訪制度從其表現(xiàn)來看，具有直接性、廣泛性、高效性等優(yōu)勢。直接性，即群眾可以通過來信來訪的形式，將政府工作部門問題反映給本級人民政府或者上級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)能夠直接通過群眾來信來訪了解問題并直接作出批示處理解決問題；廣泛性，則是指相對于行政復(fù)議，行政監(jiān)察，群眾能夠向信訪部門就行政權(quán)力運(yùn)用反映的問題范圍幾乎能夠涵蓋除抽象行政行為外所有涉及行政行為的問題，此外廣泛性還包括信訪制度的知名度范圍遠(yuǎn)高于行政復(fù)議，行政監(jiān)察制度。高效性，是指信訪途徑行政權(quán)力約束方面，首先上級政府部門領(lǐng)導(dǎo)能夠在相對短時(shí)間內(nèi)盡可能快地知曉問題，同時(shí)上級政府能夠在得知問題后迅速有效的運(yùn)用行政手段約束行政權(quán)力解決問題。

在實(shí)踐中，信訪途徑能否充分發(fā)揮它本身具備的優(yōu)勢，往往取決于其處置的權(quán)威性。但從當(dāng)前實(shí)踐來看，信訪不能直接制約行政權(quán)力，這也使得信訪案件數(shù)量急劇增多時(shí)，信訪在行政權(quán)力制約中的作用就會打折扣，甚至?xí)?dǎo)致許多積案拖而不決。

(二)執(zhí)政黨監(jiān)督制約

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，國家各項(xiàng)權(quán)力在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行，因此，我國各級行政機(jī)關(guān)(人民政府)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使國家行政管理權(quán)力，對社會提供公共服務(wù)，各級政府執(zhí)掌行政權(quán)力擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作人員多為共產(chǎn)黨員。中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會是中國共產(chǎn)黨對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施黨風(fēng)黨紀(jì)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，它能夠?qū)h員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行作風(fēng)紀(jì)律約束，同時(shí)對違反黨紀(jì)國法的黨員干部能夠進(jìn)行紀(jì)律處分，從而促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨紀(jì)國法，依法規(guī)范運(yùn)用權(quán)力。因此，在我國當(dāng)前行政權(quán)力制約體系中，中國共產(chǎn)黨的黨風(fēng)黨紀(jì)監(jiān)督是社會制約或政黨制約的一項(xiàng)重要途徑。

中國共產(chǎn)黨對行政權(quán)力的制約，也是通過與中央或地方行政機(jī)關(guān)同級或者上級的中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會對行政機(jī)關(guān)具有黨員身份領(lǐng)導(dǎo)干部以黨章黨紀(jì)對其進(jìn)行政治、組織、紀(jì)律、作風(fēng)方面的規(guī)范約束，促使他們嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律和國家法律，依法行使行政權(quán)力。在實(shí)踐中，當(dāng)群眾遇到行政不作為現(xiàn)象時(shí)，也可以通過信訪等渠道向當(dāng)?shù)攸h的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)反映問題，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)根據(jù)群眾反映舉報(bào)，依據(jù)黨紀(jì)國法對行政不作為的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)，對嚴(yán)重違反黨紀(jì)國法的領(lǐng)導(dǎo)干部可以在紀(jì)律處分基礎(chǔ)上移送司法機(jī)關(guān)處理。在實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，雖然也能對行政權(quán)力產(chǎn)生約束力，然而，它的約束范圍有限：它僅能對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有違反黨紀(jì)國法行為的黨員干部進(jìn)行監(jiān)督制約，對行政機(jī)關(guān)及不是黨員的行政機(jī)關(guān)工作人員無法實(shí)施有效的監(jiān)督制約。

(三)司法程序制約

現(xiàn)代法治國家的權(quán)力均依法分立為若干部分授予不同國家機(jī)關(guān)，各部分之間依法相互約束監(jiān)督制衡。司法權(quán)作為國家權(quán)力的一部分，獨(dú)立于行政權(quán)力，由司法機(jī)關(guān)通過審判等方式獨(dú)立行使，因而，司法機(jī)關(guān)能夠以審判方式行使司法權(quán)，對行政權(quán)力產(chǎn)生有效的、來自行政權(quán)力體系外部的國家權(quán)力制約。在實(shí)踐中，行政訴訟制度架起了司法權(quán)制約行政權(quán)力的橋梁，法院通過司法審判的方式，對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行依法糾正或宣告無效進(jìn)而迫使行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力。

我國上世紀(jì)九十年代確立了行政訴訟制度，頒布了行政訴訟法，開啟了我國以法院審判為核心的司法權(quán)力對行政權(quán)力的依法制約的新征程。經(jīng)過二十多年發(fā)展，我國曾經(jīng)較為強(qiáng)勢的行政權(quán)力得到一定的約束，司法權(quán)(行政訴訟)應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力最根本最核心最強(qiáng)有力的制約機(jī)制，但是，當(dāng)前我國行政訴訟面臨一系列問題，如行政訴訟受案范圍有限，行政訴訟案件少，與民事案件、刑事案件相比，受理案件的數(shù)量極低；行政案件撤訴多；有時(shí)迫于政府的壓力，行政案件裁判難，執(zhí)行難[10]；行政案件的勝訴率偏低等。這些問題的存在，有時(shí)倒逼行政訴訟原告轉(zhuǎn)向通過信訪尋求救濟(jì)，同時(shí)也反映出我國行政訴訟制度未能使行政權(quán)力得到司法權(quán)的有效制約，同時(shí)這些問題也導(dǎo)致我國“行政權(quán)力任性”很難通過行政訴訟這一司法途徑有效制約。由此可知，在行政不作為治理中，行政訴訟制度的約束力沒有充分發(fā)揮出來。

二、我國行政不作為治理的關(guān)鍵：強(qiáng)化司法權(quán)對行政權(quán)力的有效制約

從實(shí)際效果來看，我國當(dāng)前行政不作為治理效果不理想，從權(quán)力制約角度來看，其根本原因在于我國的行政權(quán)力未能得到較為徹底的制約，因此，行政不作為有效治理的關(guān)鍵要求司法權(quán)對行政權(quán)力制約力度強(qiáng)化。

(一)權(quán)力制約的本質(zhì)與核心要求

權(quán)力制約，是憲法的一項(xiàng)基本原則，是現(xiàn)代法治化國家不可或缺的必要因素。它是指國家權(quán)力各部分之間相互分立，相互監(jiān)督，彼此制約，以保障公民權(quán)利的原則[11]。權(quán)力制約主要有兩個(gè)重要因素構(gòu)成：權(quán)力的分立與權(quán)力的制約。權(quán)力分立，是指在現(xiàn)代法治國家中，國家權(quán)力依據(jù)憲法法律與國家權(quán)力自身不同的性質(zhì)職能分立為若干部分(如權(quán)力、行政、審判、檢察機(jī)關(guān))，并分別授予不同的國家機(jī)關(guān)，各部分之間相對獨(dú)立，彼此互不依附；權(quán)力的制約，則是在權(quán)力依法分立為若干部分的前提下，依據(jù)憲法法律設(shè)定的職權(quán)范圍與法定程序彼此之間相互監(jiān)督，相互制衡約束，以使國家權(quán)力能夠以法律規(guī)定在各自法定職權(quán)范圍內(nèi)以法定程序運(yùn)行，從而保障公民權(quán)利。權(quán)力的分立，是權(quán)力制約實(shí)現(xiàn)的必備大前提，沒有權(quán)力的明確化分離，則權(quán)力制約也只能是“紙上談兵”。

(二)當(dāng)前我國司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系基本狀況

基于前述，我國當(dāng)前行政訴訟制度下，司法機(jī)關(guān)(主要是人民法院)通過司法審判來制約行政權(quán)力的力量薄弱，效果也不能令公眾滿意。我國行政訴訟制約行政權(quán)力的現(xiàn)狀，與原告特別是被告的“官本位”思想，以及行政訴訟制度自身設(shè)計(jì)有缺陷有關(guān)，但其根本原因要從我國當(dāng)前司法權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系角度來考察。

從權(quán)力分立的角度來看，我國憲法，行政法等法律從立法角度確定了司法權(quán)與行政權(quán)的分立：我國憲法在第三章國家機(jī)構(gòu)中明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力以及國家審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)力與檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)力。審判與檢察權(quán)力共同組成我國司法權(quán)力。從權(quán)利制衡約束來看，我國憲法第一百二十六條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉[12]。從國家根本法的角度確立了我國司法權(quán)與行政權(quán)在彼此分立的基礎(chǔ)上能夠相互制衡的關(guān)系，同時(shí)，《行政訴訟法》依據(jù)憲法制定，以程序法的形式規(guī)定了以人民法院審判為核心的國家司法權(quán)力對行政權(quán)力制衡的具體方式步驟，使司法權(quán)在實(shí)踐層面上能夠依法制約行政權(quán)力。

單從立法角度來看，我國司法權(quán)與行政權(quán)基本實(shí)現(xiàn)了彼此的分立與制衡，然而在現(xiàn)實(shí)中，由于歷史原因，我國司法權(quán)與行政權(quán)并沒有明確徹底的分立：各級人民法院的人，財(cái)，物供給全部來自于地方政府——法院的日常經(jīng)費(fèi)開支，由政府財(cái)政承擔(dān)；法院的工作人員特別是法官當(dāng)前的人事管理也由地方政府人事部門管理。法院的人財(cái)物由地方行政機(jī)關(guān)管理，導(dǎo)致法院事實(shí)上對地方政府的依賴，從而導(dǎo)致我國司法權(quán)力與行政權(quán)力在事實(shí)上的不完全分立。

由于法院在事實(shí)上依賴于地方政府，法院獨(dú)立審判案件特別是行政案件，很容易受到地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，因此也產(chǎn)生了如前所述的諸如行政訴訟立案難，撤訴率高(撤訴率中非正常撤訴率居多)，原告迫于訴訟難轉(zhuǎn)而通過信訪尋求救濟(jì)等問題。因此，我國司法機(jī)關(guān)，司法權(quán)與行政機(jī)關(guān)行政權(quán)事實(shí)上不明確不徹底的分立，決定了司法權(quán)很難對行政權(quán)力形成有力有效的制約，行政不作為自然也很難通過當(dāng)前我國的司法程序得到有效治理。

(三)司法權(quán)制約行政不作為的重要環(huán)節(jié):強(qiáng)化以法院審判相對獨(dú)立

如前所述，由于當(dāng)前我國行政權(quán)力與司法權(quán)力是事實(shí)上不明確不徹底的分立，導(dǎo)致“任性”的行政權(quán)力很難得到較為徹底有力的約束，行政不作為自然也不能通過司法權(quán)力這一核心關(guān)鍵的途徑來約束治理。

因此，要想通過司法途徑有效地治理行政不作為，迫使行政主體積極依法履行自己的職權(quán)，就必須真正實(shí)現(xiàn)司法權(quán)在事實(shí)與行政權(quán)力的相對獨(dú)立，這個(gè)獨(dú)立完全與所謂的“西方司法獨(dú)立”不同。我國的司法權(quán)力相對于行政權(quán)力的獨(dú)立，是要強(qiáng)化以法院審判權(quán)為中心的司法權(quán)力，通過人民法院獨(dú)立行使司法權(quán)，有效制衡行政權(quán)力。結(jié)合權(quán)力制約的本質(zhì)，從權(quán)力分立與權(quán)力制衡兩個(gè)角度，使我國的司法權(quán)真正與行政權(quán)實(shí)現(xiàn)明確徹底的分立，能夠真正通過行政訴訟有效地制約行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的不作為。

在權(quán)力分立方面，要實(shí)現(xiàn)司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)，首先要使我國司法機(jī)關(guān)人民法院與人民檢察院與同級政府不存在依附的成分，這也是我國下一步司法改革的切入點(diǎn)：即逐步使司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理從地方行政機(jī)關(guān)中剝離出來，由司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，使司法機(jī)關(guān)(法院，檢察院)在經(jīng)濟(jì)上不依賴于地方，在人事管理上，逐步形成自己獨(dú)立的人事管理體系。自2014年開始，我國已經(jīng)有許多省份試點(diǎn)法院人事分類管理制度，旨在強(qiáng)化法官的相對獨(dú)立地位。此外，在行政訴訟管轄方面，還要重視行政訴訟管轄逐步擺脫地方行政區(qū)域的限制，減少地方行政對司法的干預(yù)。一些省市也在試點(diǎn)行政訴訟管轄逐步擺脫行政區(qū)域的限制，盡可能使法院審理行政案件時(shí)減少來自同級地方政府的不當(dāng)干預(yù)。如山西省大同市試點(diǎn)行政訴訟一審案件的集中管轄：大同市城區(qū)、大同縣、渾源縣人民法院為行政案件相對集中管轄試點(diǎn)單位，城區(qū)法院管轄城區(qū)、礦區(qū)、南郊區(qū)、新榮區(qū)、左云縣的一審行政訴訟案件；大同縣法院管轄大同縣、陽高縣、天鎮(zhèn)縣的一審行政訴訟案件；渾源縣法院管轄渾源縣、靈丘縣、廣靈縣的一審行政訴訟案件[13]。大同市的這個(gè)試點(diǎn)，在司法權(quán)力制約行政權(quán)力方面將使司法權(quán)力的行使突破地方行政區(qū)域限制，減少受案法院來自其所在地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，從而保障司法審判的獨(dú)立進(jìn)行，也是司法權(quán)與行政權(quán)的分立通過權(quán)力合理有效配置走向明確化徹底化的一個(gè)創(chuàng)舉與良好開端。

在權(quán)力的相互制衡方面，當(dāng)司法權(quán)力與行政權(quán)力徹底形成分立，實(shí)現(xiàn)彼此的相對獨(dú)立后，還需要解決好司法權(quán)力通過行政訴訟對行政權(quán)力形成有效制約的問題——這一環(huán)節(jié)最終會關(guān)系到行政權(quán)力能否受到司法權(quán)力的有效制約。

如前所述，行政訴訟，是實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力對行政權(quán)力制約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)關(guān)鍵程序。因此，強(qiáng)化司法權(quán)對行政權(quán)的約束，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力對行政不作為的有效治理，首先要從這個(gè)程序的啟動(dòng)開始——行政訴訟的立案。當(dāng)前行政訴訟立案難的主要誘因包括行政訴訟受案范圍相對有限以及原告的資格限制。關(guān)于行政訴訟受案范圍，我國當(dāng)前行政訴訟法限于具體行政行為，同時(shí)明確規(guī)定抽象行政行為不能作為行政訴訟對象。此外，行政行為難以涵括事實(shí)行為、行政合同行為、不作為行為等，實(shí)際上無法涵蓋行政訴訟的所有審查對象[14]，在行政訴訟受案的行政行為界定上，有學(xué)者提出行政訴訟法中“行政爭議”的概念應(yīng)變?yōu)椤靶姓鄬θ伺c行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的行政爭議”[15]。此外，在行政訴訟受案方面及司法機(jī)關(guān)(法院)自身權(quán)力擴(kuò)充上面，應(yīng)當(dāng)增加強(qiáng)化法院對行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件合法性審查的權(quán)限，賦予人民法院能夠依據(jù)原告訴訟，對行政機(jī)關(guān)所做的規(guī)范性性行政文件的合法性進(jìn)行法律審查，同時(shí)能夠通過司法審判認(rèn)定其規(guī)范性文件部分無效或全部無效，并撤銷違反國家法律的規(guī)范性文件中的部分內(nèi)容或者全部文件，同時(shí)能夠判決行政機(jī)關(guān)因其不合法的行政規(guī)范性文件對相對人造成的損失；關(guān)于行政訴訟原告資格限制的適度放寬，針對我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟[16]”，由于“認(rèn)為”是極具主觀性標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法司法解釋將原告資格限定在“法律上的利害關(guān)系”，在實(shí)踐中這個(gè)限制明顯比較嚴(yán)苛。因此，可以嘗試將行政訴訟原告資格以法律條文形式規(guī)定于行政訴訟法中，這有利于行政訴訟原告限制的放寬也有助于將原告范圍明確化。通過明確原告資格，有助于行政訴訟程序的開啟更加簡化，從而使更多的行政不作為案件進(jìn)入行政訴訟程序。

綜上所述，司法途徑作為行政不作為最有力的治理途徑，就我國當(dāng)前司法治理行政不作為方面，只有在司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力配置方面逐步實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)力明確徹底的分立，從人、財(cái)、物及制度方面充分強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)司法權(quán)力對行政權(quán)力行使的制約，才能有效地遏制“行政權(quán)力任性”現(xiàn)象，使行政不作為的主體為其行政不作為行為切實(shí)承擔(dān)法律責(zé)任，進(jìn)而迫使行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格依法，積極主動(dòng)地履行其法定權(quán)力做出相應(yīng)的行政行為，逐步使“行政不作為”現(xiàn)象得到有效治理。

三、結(jié)語

行政不作為產(chǎn)生于法治建設(shè)相對滯后，法制的缺失導(dǎo)致行政權(quán)力缺乏有力制約的社會歷史土壤中，其根本原因在于行政權(quán)力缺乏有力制約，其有效治理離不開能夠有效制約行政權(quán)力的國家權(quán)力制約體系。權(quán)力的有效制約，首先要求國家權(quán)力在配置方面實(shí)現(xiàn)權(quán)力的明確分立，從我國當(dāng)前實(shí)際來看，就是實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力與行政權(quán)力的明確分立，這需要從制度設(shè)計(jì)來探索我國各級法院對行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物依賴的剝離，同時(shí)探索行政訴訟司法審判機(jī)關(guān)的跨區(qū)設(shè)置或跨區(qū)域受理行政案件，以擺脫人民法院在審判行政案件時(shí)受同級地方行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)影響行政訴訟案件的公正；其次要求我國法院在行政訴訟審判權(quán)力方面的自我強(qiáng)化，如健全立案登記制度，適度放寬行政訴訟原告資格的限制，規(guī)范行政訴訟審判、協(xié)調(diào)、撤訴等制度，強(qiáng)化人民法院對行政主體履行判決結(jié)果的監(jiān)督制度。在權(quán)力制約視角下強(qiáng)化司法權(quán)力對行政權(quán)力的制約，能更為有力地促進(jìn)行政不作為有效治理，同時(shí)也為將來行政訴訟制度的健全完善，行政行為的規(guī)范起到拋磚引玉作用。

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本文責(zé)編：董 娜

Studying on the Governance in Judicature to the Administrative Omission in the Perspective of Power Restriction

Hu Jinwen

(Graduated School, University of International Relations, Beijing, 100091)

Administrative omission refers to the administrative bodies adopt a negative attitude to fulfil their legal duties due to their seeking for benefit or avoidance of obligations. The fundamental reason why administrative omission exist is the lack of effective power restriction system to the administrative power. At present, China’s measures in administrative omission governance including the government’s self-supervision and correction such as administrative review, administrative supervision, the governing party supervision (the CCP supervision), and the judicial(administrative proceedings) supervision and correction, and the judicial (administrative proceedings) is the fundamental way. However, these way are not able to take effective control in administrative omission in practice, nor do it in the area of restriction to the administrative power. The power restriction require that the power should be divided clearly and restrict effectively, and the power clearly divided is premise. The lack of dived between the juridical power and administrative power is seen that the court’s necessary supplement such as the staff, the office expenses, the other office needed, are all dependent on the government’s providing, this lead to the juridical power has not completely independent to the administrative power yet and the juridical power cannot restrict the administrative power either. Hence, under the sight of power restriction, only did through the system design to form a clearly divide between juridical power and administrative power, make sure that the court is independent to the government’s supplement in staff and office necessary, and the independently adjudgment in administrative proceeding, then to promote the developing of the effective restriction that juridical power to administrative power, there would be an effective governance in the administrative omission.

administrative omission; judicial power and administrative power; power divide clearly; restriction to administrative power; governance in administrative omission

2017—05—12

國家社科基金項(xiàng)目“政府履職行為懈怠的重新界定及其治理”(13BFX042)階段性研究成果

胡金文(1989—)，男，山西朔州人，國際關(guān)系學(xué)院研究生部，在讀法律碩士。

D921.12

A

1008—8350(2017)03—0069—07