胡思洋

(民政部政策研究中心，北京，100721；清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京，100084)

低保制度功能定位的制度變遷與合理取向*

胡思洋

(民政部政策研究中心，北京，100721；清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京，100084)

低保制度是維護(hù)社會(huì)底線公平、促進(jìn)國家長治久安的國家治理機(jī)制。在低保制度變遷的歷史中，低保最開始是作為國企改革的配套和利益受損群體的補(bǔ)償，之后在政策實(shí)踐中出現(xiàn)了制度異化和功能錯(cuò)位，甚至相互攀比。新常態(tài)下，低保制度也應(yīng)當(dāng)不忘初衷，托住底線，繼續(xù)前行。建議如下：第一，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)，使低保制度回歸本位；第二，警惕民粹主義，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，使民眾福利預(yù)期回歸理性；第三，多中心協(xié)同治理，多方主體合理歸位。

功能定位；制度變遷；攀比；福利預(yù)期

從20世紀(jì)90年代至今，我國分別建立了城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡稱低保)。由于歷史原因，同其他社會(huì)保障制度一樣，低保一開始便形成了城鄉(xiāng)二元分割的“雙軌制”。20多年來，城鄉(xiāng)低保制度作為一項(xiàng)反貧困的社會(huì)政策，在貧困救濟(jì)中發(fā)揮了一定作用，但是實(shí)踐中的異化和功能錯(cuò)位也使其備受爭議?！叭饲楸?、關(guān)系保”的屢屢曝光，“人人爭當(dāng)貧困戶”的現(xiàn)實(shí)狀況，一定程度上影響了低保制度的救助效率，政府也面臨巨大的輿論壓力。近10年來，中央政府陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件，指導(dǎo)低保制度發(fā)展與改革，地方政府也通過創(chuàng)新創(chuàng)制探索有效的治理之道，但仍缺乏行之有效的長效治理機(jī)制。值得反思的是，在城鄉(xiāng)低保制度建立之初，在相關(guān)制度和體制機(jī)制并不完善的情況下，“人情保、關(guān)系?！钡葘?shí)踐異化并不多見。與此形成鮮明對比的是，在體制機(jī)制日趨完善的今天，低保制度異化為何愈演愈烈？回顧城鄉(xiāng)低保的制度變遷，在歷史中研究低保制度的功能定位，是當(dāng)前的重大課題。

一、城市低保功能定位的制度變遷

從邏輯上來講，中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，無論人口總量還是貧困人口總量，農(nóng)村都遠(yuǎn)高于城市，而城市居民的平均生活水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村。如果低保制度的功能是為了解決低收入群體的最低生活需要問題，為什么低保制度首先出現(xiàn)在城市而不是農(nóng)村？意識形態(tài)論者可能會(huì)認(rèn)為這是和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)，在中國的發(fā)展歷程中，城市居民的福利待遇和生活水平均高于農(nóng)村居民，這種歧視帶來人為分割的社會(huì)不公。遺憾的是，這種解釋顯然缺乏理論依據(jù)。同樣的邏輯，欠發(fā)達(dá)城市的平均生活水平更低，可能有更多需要低保制度維持最低生活需要的窮人，為何城市低保制度首先在發(fā)達(dá)城市開始試點(diǎn)探索？城市低保制度建立之初的功能定位是為了維持城市居民的最低生活需要嗎？在城市低保制度變遷的歷史進(jìn)程中，可以發(fā)現(xiàn)城市低保制度功能定位的初衷、發(fā)展與演化路徑。

(一)建立之初的功能定位：國企改革的配套措施

1.國企改革的配套措施

1992年，中共十四大將“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”作為改革目標(biāo)；1993年，十四屆三中全會(huì)為國企改革指明了方向。隨著國企改革的不斷推進(jìn)，城市中出現(xiàn)大量下崗失業(yè)人員，收入降低使得他們生活陷入困境，一些經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)職工同樣存在生活困難問題。這部分下崗失業(yè)人員及其家庭成員成了城市新增貧困人群，數(shù)量達(dá)到3000萬。與此同時(shí)，城市低保制度于1993年最早在上海建立，拉開了城市低保制度的序幕。凡是家庭人均收入低于最低保障線(120元)的上海市居民，可以申請城市低保待遇。由此可見，城市低保制度建立之初是作為推動(dòng)國企改革的配套措施，解決改革帶來的下崗分流人員的生活困難問題，并非為了保障城市貧困人口的最低生活需要。

一方面，上海作為發(fā)達(dá)城市，擁有大量的國有企業(yè)和集體企業(yè)，國企改革帶來的城市新增貧困人群數(shù)量也相對較多，國企改革的阻力相對較大。如果上海地區(qū)的城市低保制度保障了國企下崗失業(yè)人員的基本生活對于國企改革有較好的促進(jìn)作用，通過給下崗失業(yè)職工提供低保待遇，穩(wěn)步推進(jìn)國企改革，對其他地區(qū)的國企改革有良好的示范效應(yīng)，也將進(jìn)一步降低改革成本；另一方面，為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的上海，人均收入水平高于全國其他城市，為何城市低保制度最早出現(xiàn)在上海？如果低保制度的功能是為了解決底層群眾的最低生活問題，欠發(fā)達(dá)城市可能更需要建立低保制度滿足底層群眾的最低生活需要，為何低保制度首先在發(fā)達(dá)城市開始試點(diǎn)？這一點(diǎn)和制度供給成本有關(guān)。

長期以來，社會(huì)救助中存在一種悖論：越是貧困的地區(qū)越?jīng)]有經(jīng)濟(jì)能力支撐低保制度供給，而貧困人口越多，資金需求越大。農(nóng)村地區(qū)貧困人口更多，資金需求更大，但是農(nóng)村缺乏足夠的資金支持；城市欠發(fā)達(dá)城市的地區(qū)的貧困人口更多，資金需求更大，但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政狀況更差。中央財(cái)政一開始也并不充裕，低保資金由地方政府負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)沒有負(fù)擔(dān)能力，試點(diǎn)一開始一定是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，而上海的經(jīng)濟(jì)實(shí)力完全可以承擔(dān)制度供給的成本。

2.利益受損群體的補(bǔ)償

上海市低保制度建立之初規(guī)定，政府和企業(yè)是低保資金的籌資主體，有工作單位的困難員工由單位解決低保資金供給，無單位或單位無負(fù)擔(dān)能力的由相關(guān)政府部分負(fù)責(zé)。通過這種形式規(guī)定了企業(yè)對困難職工的“兜底”責(zé)任，此時(shí)，低保制度更加類似于單位給困難職工提供的福利。但是其中的“政策悖論”是：越是困難職工較多的單位，經(jīng)濟(jì)效益越差，根本無法給困難職工提供低保救助，最終救助責(zé)任和成本還是轉(zhuǎn)嫁到相關(guān)政府部門，最終還是由民政部門“兜底”。其他城市如廈門的做法和上海基本一致。

無論是作為國企改革的配套措施，還是由政府和單位共擔(dān)的籌資方式，城市低保制度的功能都比較接近于政府對國企改革利益受損者的“利益補(bǔ)償”?！胺桥晾弁懈倪M(jìn)式”的改革一定不能忽視對利益受損群體的補(bǔ)償機(jī)制，因?yàn)楦母锿媾R“利益剛性”問題，推進(jìn)國企改革必定面臨受損者的“利益補(bǔ)償”。國企改革破壞了一部分“鐵飯碗”職工的穩(wěn)定預(yù)期，如果不妥善解決這部分下崗失業(yè)人員的基本生活問題，國企改革阻力很大，甚至?xí)T發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。如果是政府對失業(yè)下崗人員提供的低保救助，更接近于政府對這部分群體的利益補(bǔ)償；如果是單位提供的低保救助，更類似于單位內(nèi)部提供的困難職工救助，相當(dāng)于單位對由于效益不好導(dǎo)致利益受損員工的利益補(bǔ)償。

總之，城市低保制度建立之初，其初衷可能并不僅僅是為了滿足窮人的生存需要，而是為了配套國有企業(yè)改革，更接近于對利益受損者的利益補(bǔ)償。

(二)低標(biāo)準(zhǔn)階段：有效的信號甄別機(jī)制

1993-1997年為城市低保制度的試點(diǎn)階段。在上海首先建立城市低保制度之后的幾年中，陸續(xù)擴(kuò)大到包括大連、福州、廣州、沈陽、廈門等11個(gè)經(jīng)濟(jì)水平較高的發(fā)達(dá)城市，截至1997年8月，已有206個(gè)城市初步建立起城市低保制度。1997-1999年為城市低保制度的全面推進(jìn)階段，1999年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市低保全覆蓋。

在試點(diǎn)階段和全面推進(jìn)階段，低保資金的來源主要由地方政府承擔(dān)，中央政府不進(jìn)行財(cái)政撥款，地方政府積極性不高，尤其是一些貧困地區(qū)更是無力承擔(dān)，頂多只是“搭了架子”。制度建立之初，低保待遇處于“低標(biāo)準(zhǔn)”階段，不僅救助標(biāo)準(zhǔn)很低、覆蓋面很窄，而且配套措施不夠完善。全國所有城市低保人員一共只有281萬，低保制度并沒有明顯的扶貧效果。雖然低標(biāo)準(zhǔn)的低保救助待遇在保證窮人的基本生活水平上功能有限，但是“低標(biāo)準(zhǔn)”的意義在于很好地發(fā)揮了信號甄別功能，實(shí)現(xiàn)了分離均衡(separating equilibrium)。一方面，“低標(biāo)準(zhǔn)”的救助降低了低保待遇的尋租空間；另一方面，真正的窮人可以通過“愿意接受低標(biāo)準(zhǔn)的救助”傳遞自己的真實(shí)信息，申請者的選擇類似于一種信號傳遞工具(Barr,1981)。

(三)提標(biāo)擴(kuò)面階段：錯(cuò)位分配與功能異化

在試點(diǎn)階段和全面推進(jìn)階段，城市低保制度雖然全面建立，但是救助水平較低、覆蓋面較窄，一些財(cái)政困難地區(qū)的貧困人口很難維持基本生活需要。在制度建立之初，主要由地方政府和企業(yè)承擔(dān)城市低保制度供給成本。隨著財(cái)政收入的持續(xù)高速增長，中央政府加大了對低保項(xiàng)目的財(cái)政投入力度，大幅提標(biāo)擴(kuò)面。城市低保制度及其配套措施不斷完善，覆蓋人群也不僅限于“三無人員”。然而，城市低保制度快速發(fā)展的同時(shí)，更多有勞動(dòng)能力的人被納入低保制度中，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”后，雖然城市低保的財(cái)政支出總量依然呈增長趨勢，但是增速卻開始下滑。因此，新常態(tài)下，低保制度也應(yīng)當(dāng)回歸“兜底線”的制度本位，防止成本轉(zhuǎn)嫁與逆向補(bǔ)貼(趙曼、胡思洋，2015)。

1999年開始，中央財(cái)政對部分地方的補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼力度逐漸增加，中央決定將城市低保標(biāo)準(zhǔn)提高30%，中央財(cái)政適當(dāng)撥款補(bǔ)貼，盡量實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄６潭?年時(shí)間，城市低保對象也從1999年的265萬人，激增到2002年的2065萬人，這種行政力量推動(dòng)的發(fā)展模式見效很快(見表1)。雖然2003年之后，城市低保的覆蓋人群一直變動(dòng)不大，基本保持在2200萬人左右，但是中央財(cái)政投入增速飛快，遠(yuǎn)高于同期GDP增速。中央財(cái)政的連年高速增長得益于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的黃金期，這也使得中央財(cái)政有能力承擔(dān)低保救助的責(zé)任。從2000年開始，中央財(cái)政對城市低保資金投入為8億，2014年增加到518.9億元，增速達(dá)到6488%(見表2)。

表1 2001-2015年城市低保覆蓋面

資料來源：根據(jù)民政部、國家統(tǒng)計(jì)局門戶網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

表2 1996-2015年城市低保財(cái)政支出和救助人數(shù)

資料來源：根據(jù)民政部門戶網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

同期，城市低保標(biāo)準(zhǔn)也大幅提高。2003-2015年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)從149元/月增長到451.1元/月，增速為203%；人均補(bǔ)差水平從58元/月增長到316.6元/月，增速為446%。雖然城市低保標(biāo)準(zhǔn)的增幅較大，但是也僅能滿足底層群眾的最低生活需要。一旦發(fā)生疾病或其他突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)重新陷入生存困境，其他方面的配套救助措施作為補(bǔ)充就顯得尤為重要。

從2003年開始，城市低保制度的改革重點(diǎn)主要是完善和低保制度有關(guān)的其他配套措施，為低保對象提供醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等與基本生活有關(guān)的其他項(xiàng)目，通過和低保身份捆綁防止低保制度的“碎片化”。與此同時(shí)，對一些老弱病殘等特殊對象適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)意義上講，“低標(biāo)準(zhǔn)”只是為了甄別信息成本較高的申請對象，而老弱病殘者的信息成本很低，可以通過較高標(biāo)準(zhǔn)的待遇，進(jìn)一步保障其生活待遇?！案＠墶彪m然解決了碎片化的問題，但是前提是建立在“精準(zhǔn)救助”的前提下，目前低保福利捆綁一方面帶來“懸崖效應(yīng)”，另一方面導(dǎo)致實(shí)踐中的功能錯(cuò)位。

一方面，隨著福利包“含金量”的逐年提升帶來較大的政策尋租空間，“雙重”道德風(fēng)險(xiǎn)也隨之產(chǎn)生。一是福利包含金量的提高帶來低保對象的道德風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生“福利依賴”，對其他“應(yīng)保未?！比巳河袛D出效應(yīng)；二是，含金量的提高增加了尋租空間，由此產(chǎn)生官員的道德風(fēng)險(xiǎn)，“人情?！焙汀瓣P(guān)系保”開始出現(xiàn)，形成了實(shí)踐中的錯(cuò)位分配；另一方面，低保中絕大部分是有勞動(dòng)能力的。社會(huì)輿論本應(yīng)是鼓勵(lì)人們創(chuàng)造財(cái)富并懂得感恩，現(xiàn)在的社會(huì)現(xiàn)象卻是一部分低保戶好吃懶做且不懂感恩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前的城市低保對象中，屬于“三無”人員等傳統(tǒng)救助對象的低保人數(shù)僅占5%左右，而其他非傳統(tǒng)救助對象占到95%，而且大量是失業(yè)下崗或靈活就業(yè)等有工作能力的。在“企業(yè)辦社會(huì)”的年代，城鎮(zhèn)困難職工的救助責(zé)任由所在單位負(fù)責(zé)，而沒有工作單位的城市困難人群則由民政部門“兜底”，這部分人群占城市總?cè)丝诘谋壤苄?，而且以“三無人員”為主?？梢哉f，當(dāng)時(shí)政府提供的低保救助制度，其功能定位就是為無勞動(dòng)能力的困難人群“兜底”，對有單位有勞動(dòng)能力的城市居民，政府不承擔(dān)救助責(zé)任。城市低保制度的建立，為推動(dòng)當(dāng)時(shí)的國企改革發(fā)揮了重大作用。然而低保制度已經(jīng)結(jié)束了推動(dòng)國企改革的歷史使命，政府不應(yīng)再為有勞動(dòng)能力者承擔(dān)“長期兜底”責(zé)任，低保只應(yīng)是短期陷入貧困者的臨時(shí)性救助。

二、農(nóng)村低保功能定位的制度變遷

作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口更多，農(nóng)村貧困人口的絕對數(shù)量也要多于城市，但是制度建設(shè)晚于城市。制度建立之初低保資金由地方政府負(fù)責(zé)，各地普遍沒有積極性，一般只有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)才有條件作為試點(diǎn)，那么在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海，無論是城市還是農(nóng)村都具備建立低保制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為何上海農(nóng)村低保制度依然落后于城市低保？城市低保建立之初是為了配套國企改革，解決部分國企下崗失業(yè)人員的貧困問題，農(nóng)村不存在國企改革問題，一開始沒有制度供給的動(dòng)力。但是，農(nóng)村低保最早的試點(diǎn)地區(qū)和城市低保最早的試點(diǎn)地區(qū)高度吻合，并且這些地區(qū)城市低保建立之后緊接著建立了農(nóng)村低保，這是一種巧合嗎？為什么農(nóng)村試點(diǎn)沒有出現(xiàn)在其他未建立城市低保的地區(qū)，而是出現(xiàn)在已經(jīng)建立城市低保的農(nóng)村？為什么這些地區(qū)的農(nóng)村低保不是在城市低保建立很久之后才建立，而是間隔很短？

(一)民眾福利預(yù)期與制度供給

最早建立農(nóng)村低保的地區(qū)，基本上都是最早建立城市低保的地區(qū)，是一種巧合嗎？為何農(nóng)村低保最早建立的地區(qū)不是其他城市的農(nóng)村地區(qū)，而是“本地”的農(nóng)村地區(qū)？這就值得我們思考，農(nóng)村低保一開始建立的初衷是什么，其功能定位又是什么？

早在1992年，山西省左云縣已經(jīng)開展了農(nóng)村低保制度的探索，但是全國各地在2000年才開始逐步建立，最終于2007年實(shí)現(xiàn)全國范圍的全覆蓋。和城市低保制度相比，發(fā)展道路比較漫長。從1992年山西省左云縣開始探索農(nóng)村低保制度，截至2004年之前，僅有上海、北京、天津三地和廣東、浙江兩省全面建立了農(nóng)村低保制度，2004年，福建、遼寧和江蘇三省出臺相關(guān)文件建立農(nóng)村低保制度。以上地區(qū)是最早開展農(nóng)村低保試點(diǎn)的省市。巧合的是，最早建立城市低保制度的廈門、福州屬于福建省，大連、沈陽、本溪、撫順屬于遼寧省，廣州屬于廣東省。最早建立城市低保制度的省市，恰恰也是最早開始探索農(nóng)村低保的試點(diǎn)省市， 是巧合嗎(見表3)？

表3 試點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)低保制度建立時(shí)間

城市低保農(nóng)村低保上海19931994福州19951997沈陽19951996廣州19951995 資料來源:根據(jù)各地民政廳門戶網(wǎng)站以及其他網(wǎng)上相關(guān)資料整理。

有四種可能的解釋：第一，由于試點(diǎn)階段低保資金由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政并不撥款，城市低保和農(nóng)村低保的試點(diǎn)地區(qū)都是直轄市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政可以承擔(dān)制度供給的成本；第二，最早建立城市低保制度的地區(qū)，為了防止制度的“碎片化”，紛紛進(jìn)行農(nóng)村低保制度探索；第三，公民福利預(yù)期改變導(dǎo)致農(nóng)村和城市之間的“攀比”心理。當(dāng)某一個(gè)地區(qū)的城市低保制度一旦建立，農(nóng)村居民便會(huì)產(chǎn)生一種福利預(yù)期，城市中的窮人既然可以享受低保，那么農(nóng)村的憑什么沒有？這種“攀比”心理會(huì)產(chǎn)生對農(nóng)村低保制度供給的需求，給民政部門帶來輿論壓力。近兩年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“更加注重引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期”，也是新常態(tài)下社會(huì)救助預(yù)期回歸理性的重要目標(biāo)；第四，鄰近省市之間的“攀比”心理。一旦某一沿海地區(qū)開始建立農(nóng)村低保制度，鄰近省市的農(nóng)村居民便會(huì)產(chǎn)生“攀比”心理：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多，為什么其他省市建立了農(nóng)村低保，而我們這里還沒有”？這種“攀比”需求一方面和制度“碎片化”有關(guān)(鄭秉文，2010)，低保制度一開始首先在城市建立是為了配套國有企業(yè)改革，相當(dāng)于給利益受損者的“補(bǔ)償”，并非為了解決城市底層民眾的最低生活需要。一開始并沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保制度，人為制造了“碎片化”。一旦某個(gè)城市只建立起單一的城市低保制度，便會(huì)影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的福利預(yù)期，希望政府盡快建立當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村低保制度。另一方面，“攀比”心理容易發(fā)生“差不多”的地區(qū)之間、人群之間。在經(jīng)濟(jì)水平差不多的省市之間更容易產(chǎn)生“攀比”心理，西部地區(qū)不會(huì)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)攀比，但是沿海發(fā)達(dá)省份之間便會(huì)“攀比”，同一省份不同城市之間、同一城市的城鄉(xiāng)之間更容易產(chǎn)生“攀比”，A市的農(nóng)村居民更容易和A市的城市低保“攀比”，而不是和B市的城市低保“攀比”。

從這樣看似巧合的數(shù)據(jù)可以看出，民眾的福利預(yù)期可能是推動(dòng)社會(huì)政策出臺的潛在因素。一方面，制度供給應(yīng)當(dāng)考慮民眾的真實(shí)需求；但另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)客觀理性，保持頭腦清醒，社會(huì)政策的出臺切勿被“民意綁架”，防止地方政府之間的“福利競賽”(朱俊生、趙海珠，2016)。

(二)低標(biāo)準(zhǔn)階段：“污名化”的低保

農(nóng)村低保制度建立之初，資金來源主要是地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，但是一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開始解體，實(shí)際上將成本轉(zhuǎn)嫁給了本村農(nóng)民，反而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。沒有中央財(cái)政支持，地方政府缺乏制度供給的動(dòng)力，農(nóng)村低保制度建立之初形同虛設(shè)，也無法起到保障最低生活需要的功能。農(nóng)村低保制度開始試點(diǎn)時(shí)，救助標(biāo)準(zhǔn)很低，很多地方低保金只有十幾元。每月十幾元更像是給窮人的“福利”，很難保障衣食住行以及就醫(yī)的需要。中央的指導(dǎo)精神也是希望即便標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，也盡量先把制度框架搭建起來，“先搭臺子后唱戲”。

“低標(biāo)準(zhǔn)”不僅體現(xiàn)在現(xiàn)金補(bǔ)貼很低，而且覆蓋面很窄，先從農(nóng)村最需要救助的底層窮人開始，一般包括因病殘、年老體弱而失去勞動(dòng)能力的長期困難居民。這部分群體比較容易識別，同時(shí)屬于長期貧困。每個(gè)月十幾元的低保金還要去農(nóng)村信用合作社領(lǐng)取，這種“麻煩”增加了領(lǐng)取低保金的成本，而“低標(biāo)準(zhǔn)”帶來的收益很低，時(shí)間成本高的富裕居民一般不會(huì)冒充窮人領(lǐng)取微薄的低保金。

學(xué)歷上來講，低保身份是有“污名效應(yīng)”的。當(dāng)時(shí)在農(nóng)村，民政部門甚至需要上門做工作，沒有人愿意當(dāng)?shù)捅?，吃低保非常丟人，甚至影響自己的孩子在村里娶媳婦。應(yīng)該說，雖然當(dāng)時(shí)救助金很低，更加類似于政府“施舍”的福利，但是這種“低標(biāo)準(zhǔn)”階段發(fā)揮了信號甄別功能，反而是一種“無意識”的機(jī)制設(shè)計(jì)，目標(biāo)人群非常“精準(zhǔn)”。當(dāng)時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)雖然很低，但是卻實(shí)現(xiàn)了“精準(zhǔn)救助”，在當(dāng)下是有借鑒價(jià)值的。

(三)提標(biāo)擴(kuò)面階段：農(nóng)村社會(huì)地位和話語權(quán)的象征

當(dāng)前在農(nóng)村地區(qū)，本該帶有“污名化”的低保身份，為何逐漸演變成為人人爭搶的“唐僧肉”？和“縣縣爭當(dāng)貧困縣”類似，農(nóng)村也逐漸出現(xiàn)“爭當(dāng)貧困戶”的怪象，甚至為了低保指標(biāo)上訪鬧事也屢見不鮮。本該成為社會(huì)穩(wěn)定器的低保制度，為何反而成為誘發(fā)社會(huì)矛盾的導(dǎo)火線？

在農(nóng)村低保制度變遷中，經(jīng)歷了10年左右的試點(diǎn)探索階段之后，中央越來越重視農(nóng)村低保制度的全面建立。在2004年和2005年的中央一號文件中，對建立農(nóng)村低保制度的提法由“有條件的地方要探索”到“積極探索”，再到十六屆六中全會(huì)上提出“逐步建立”，農(nóng)村低保制度進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2006年的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確了中央財(cái)政對地方財(cái)政困難的地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，農(nóng)村低保人數(shù)和低保項(xiàng)目總支出大幅提高(見表4、表5)。同時(shí)，農(nóng)村醫(yī)療救助制度也逐步建立并完善。2006年，農(nóng)村醫(yī)療救助為286.8萬人次，醫(yī)療救助支出8.9億元。

表4 2001-2015年農(nóng)村低保覆蓋面

資料來源：根據(jù)民政部、國家統(tǒng)計(jì)局門戶網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

表5 2010-2015年農(nóng)村低保財(cái)政支出和救助人數(shù)

資料來源：根據(jù)民政部門戶網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高的同時(shí)，也就意味著更多低于低保線的居民可以申請低保待遇，然而農(nóng)村居民的家庭收入難以貨幣化，增加了一定的尋租空間，開始出現(xiàn)“人人爭當(dāng)貧困戶”的怪象。低保的覆蓋面擴(kuò)大以及低保福利包“含金量”提高后，“低標(biāo)準(zhǔn)”也開始失去信號甄別功能。同時(shí)，覆蓋面擴(kuò)大也帶來了村民之間的“攀比”，誘發(fā)社會(huì)矛盾。

這種“攀比”同樣存在于經(jīng)濟(jì)條件“差不多”的群體之間。對于之前保障的“三無”老人、殘疾人和特困對象這部分群體，村民一般沒有異議，也不會(huì)與其“攀比”。但是如果還有剩余低保指標(biāo)，如何分配就會(huì)導(dǎo)致“攀比”。在經(jīng)濟(jì)條件差不多的村民之間，如果有人可以享受低保待遇而有人卻無法享受，非受益群體便會(huì)形成“攀比”，向村干部索要低保指標(biāo)或者通過“鬧訪”威脅村干部向其分配低保指標(biāo)。此時(shí)，吃低保不僅不丟人，反而在農(nóng)村被視為一種“有能耐”的象征，本該帶有精神成本的低保卻被用來“炫耀”。低保身份發(fā)揮了信號傳遞功能，代表了村民在本村的社會(huì)地位和話語權(quán)。

“提標(biāo)”不僅是現(xiàn)金補(bǔ)貼部分的提高，更重要的是附帶“福利包”含金量的提高。同城市低保類似，農(nóng)村低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的提高和現(xiàn)金補(bǔ)貼的關(guān)系不大。從制度變遷的過程來看，自從農(nóng)村低保戶可以享受醫(yī)療救助待遇后，農(nóng)村低保資格的“含金量”才發(fā)生了質(zhì)變。*醫(yī)療支出是農(nóng)村家庭的重要開支，在城市家庭也是如此，而低保和醫(yī)療救助捆綁，使得低保身份的含金量大大提高。農(nóng)村低保戶可以享受醫(yī)療救助待遇，是政策尋租空間增加的關(guān)鍵因素，而不是低保線的提高。低保身份也從過去的“丟人”，演變到現(xiàn)在的“有面子”、“有能耐”。

三、新常態(tài)下低保制度功能定位的合理取向

同其他社會(huì)保障項(xiàng)目類似，1993年城市低保制度建立之初的功能定位并不是為了保障窮人的最低生活需要，而是作為國有企業(yè)改革的配套措施以及對利益受損群體的補(bǔ)償。隨后，在經(jīng)濟(jì)高速增長的黃金期，中央政府逐漸加大對低保項(xiàng)目的財(cái)政投入力度，逐年“提標(biāo)擴(kuò)面”，并于2007年全面建立農(nóng)村低保制度。這種行政力量推動(dòng)的發(fā)展模式在取得巨大成績的同時(shí)，也使得低保項(xiàng)目出現(xiàn)“泛福利化”傾向(趙曼、胡思洋，2015)，尋租空間的增加導(dǎo)致“人人爭當(dāng)貧困戶”，錯(cuò)位分配比較嚴(yán)重，尤其是低保功能的錯(cuò)位。隨著中國上一輪國有企業(yè)改制任務(wù)的基本完成，低保救助事業(yè)也面臨著新使命——保障“兜底”民生，這就要求低保制度回歸本位。

低保制度功能定位的制度變遷，是“試錯(cuò)”和摸著石頭過河的有益探索，也是基層創(chuàng)新創(chuàng)制實(shí)踐的智慧史，需要在尊重路徑依賴的前提下，承認(rèn)歷史，面對現(xiàn)實(shí)，不忘初心，繼續(xù)前行。

第一，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)，使低保制度回歸本位。低保制度的演化一定要尊重規(guī)律，無論任何時(shí)候都不能頭腦發(fā)熱，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“低標(biāo)準(zhǔn)、托底線”，應(yīng)當(dāng)是一條始終堅(jiān)持的制度紅線。低保待遇需要和最低工資標(biāo)準(zhǔn)有效銜接，體現(xiàn)勞動(dòng)與不勞動(dòng)的區(qū)別，避免“養(yǎng)懶漢”；需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是“相對的低標(biāo)準(zhǔn)”而非缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整的“絕對低標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)現(xiàn)低保政策托底功能。

第二，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，使民眾福利預(yù)期回歸理性。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府更加應(yīng)當(dāng)合理引導(dǎo)社會(huì)輿論，糾正低保中存在的一些不合理理念，使社會(huì)預(yù)期回歸理性。警惕“民粹主義”對民眾福利預(yù)期的誤導(dǎo)，避免社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策被“民粹主義”綁架，避免國家、地區(qū)、人群之間的相互攀比，推高低保制度運(yùn)行成本，保證可持續(xù)。

第三，政府、市場、社會(huì)協(xié)同參與，使各個(gè)參與主體回歸本位。當(dāng)前社會(huì)救助領(lǐng)域參與主體相對單一，既有越位也有缺位，需要查漏補(bǔ)缺。通過體制機(jī)制改革，政府減負(fù)放權(quán)不是為了卸責(zé)和甩包袱，而是發(fā)揮各參與主體的比較優(yōu)勢，降低制度性交易成本。一方面，政府讓位于市場和社會(huì)，可以緩解新常態(tài)下的財(cái)政壓力，同時(shí)可以減輕自身的輿論壓力，政府職能真正回歸“兜底”本位；另一方面，社會(huì)組織要更好地參與其中，彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的空間。

[1]鄭功成：《中國社會(huì)保障演進(jìn)的歷史邏輯》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014(1)。

[2]鄭功成：《中國社會(huì)救助制度的合理定位與改革取向》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015(4)。

[3]趙曼、胡思洋：《社會(huì)救助制度的功能定位與改革邏輯》，載《財(cái)政研究》，2015(2)。

[4]韓克慶、郭瑜:《“福利依賴”是否存在？——中國低保制度的一個(gè)實(shí)證研究》,載《社會(huì)學(xué)研究》，2012(2)。

[5]鄭秉文：《新中國60年社會(huì)保障制度回顧》，載《當(dāng)代中國史研究》，2010(2)。

[6]鄭秉文：《“中等收入陷阱”與中國發(fā)展道路——基于國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的視角》，載《中國人口科學(xué)》，2011(1)。

[7]樊綱等：《“福利趕超”與“增長陷阱”：拉美的教訓(xùn)》，載《管理世界》，2008(9)。

[8]胡思洋：《協(xié)同治理：社會(huì)救助制度低效運(yùn)行的治理路徑》，載《社會(huì)保障研究》，2014(3)。

[9]顧昕、高夢滔：《中國社會(huì)救助體系中的目標(biāo)定位研究》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2007(4)。

[10]胡思洋：《新常態(tài)下低保制度的功能定位研究》，載《人口與發(fā)展》，2015(6)。

[11]胡思洋：《低保制度的功能定位研究》，載《南都學(xué)壇》，2015(1)。

[12]趙海珠、朱俊生：《福利競賽的形成機(jī)制:需求、供給與政策決策程序》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2016(2)。

[13]趙海珠、朱俊生：《OECD國家社會(huì)保障水平的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性評估及對中國的啟示》，載《社會(huì)保障研究》(北京)，2015(2)。

(責(zé)任編輯：H)

The Institutional Change and Reasonable Path of the Subsistence Allowances’ Function Orientation

HU Siyang

The subsistence allowances is the state governance mechanism of maintaining social justice and long-term peace.In the history of the system changes,at the beginning it is a supporting measures as the reform of state-owned enterprises and compensation for the interests of the injured group.Later,the institution’s dissimilation and functional dislocation began to appear.Under the new norm,the subsistence allowances should not forget the original intention,hold the bottom line and move on.Suggestions are as follows:First,adhere to the low standard and return to standard; second,to be wary of populism,we should correctly guide the public expectations.; third,establish the idea of multi-center governance.

function orientation，institutional change，compare unrealistically，welfare expectation

*本文系國家社科基金青年項(xiàng)目(16CSH030)、第59 批博士后基金面上資助項(xiàng)目(2016M591141)成果。感謝兩位合作導(dǎo)師民政部政策研究中心王杰秀主任、清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系李強(qiáng)教授的寶貴意見和指導(dǎo)。