崔 晶

(中央財經(jīng)大學 政府管理學院， 北京 100081)

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：地方水資源治理中政府與民眾關系研究

崔 晶

(中央財經(jīng)大學 政府管理學院， 北京 100081)

政府與民眾在地方水資源治理中形成的互動關系是中國社會建構的重要組成部分，也可以成為理解政府治理變遷的關鍵切入點。明清以來，中國地方社會圍繞“治水”形成了政府督導下的以地方社會為主的“官督民辦”模式，而現(xiàn)代的“河長制”則是在政府主導下的“官督官辦+民辦”的模式。雖然現(xiàn)代的“河長制”延續(xù)了地方水資源治理的傳統(tǒng)并進行了適應現(xiàn)今體制的調(diào)適，而在治水的激勵方面，“環(huán)保一票否決”指標也沖淡和平衡了以往的激勵機制，并且現(xiàn)代的地方治水通過地方行政首長負責制，在一定程度上實現(xiàn)了政府部門之間的協(xié)同。但“河長制”下的民眾對于水污染治理的參與、地方政府各部門的協(xié)作，以及地方政府與地方政府之間的協(xié)作都是在縱向行政發(fā)包制的拉動下實現(xiàn)的，缺乏相對主動的參與意識。因而，如何吸納傳統(tǒng)治水中地方社會主動參與的要素，推動地方政府與當?shù)鼐?、污染企業(yè)和民眾的協(xié)作治理是當前亟待解決的問題。

傳統(tǒng)； 現(xiàn)代； 地方水資源治理； 政府與民眾； 河長制

一、問題的提出

水資源治理一直是中國國家治理的核心議題之一。從大約2500年前黃河最早修筑的水壩開始，到大運河對中國中部和北部地區(qū)水文狀況所造成的改變，再到過去60多年來中國在主要河流上修建的8萬多個水壩，中國一直在根據(jù)各種“治水”思想而進行著努力。①近年來，隨著中國環(huán)境退化和生物多樣性保護等環(huán)境問題的凸顯，與水域污染相關的民眾抗爭活動也日益加劇，而地方政府如何在環(huán)境和資源保護中處理自身與企業(yè)和民眾的關系就成為當今水資源治理的重要內(nèi)容。2016年12月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，在全國推行各級黨政主要領導負責制的河流湖泊管理制度，這使得地方水資源治理問題又一次成為學界關注的焦點。

傳統(tǒng)中國的國家治理在很大程度上是圍繞“水”來進行的。在世界歷史上，沒有任何一個國家像中國一樣能夠將自己的水利系統(tǒng)整合成一個如此龐大的內(nèi)河航運體系，進而在這樣長的時間里促進對生態(tài)資源的開發(fā)利用。②因此，魏特夫提出傳統(tǒng)中國是一個“治水社會”。由于需要大規(guī)模地修建水利工程和有效地管理這些工程，專制權力的存在就不可或缺。由此，東方社會的形成、發(fā)展與治水是密不可分的。③當然，很多國外學者對此也提出了不同的觀點，認為水利環(huán)境的不同會改變?nèi)藗兊南嗵幏绞?，而那些公眾選舉水利管理者的制度有時會強化社會聯(lián)系，形成自下而上的“原始的民主機制”。④在流域管理中，存在著不同層次的自愿組成的水利組織，他們與集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)紳等共同組成的文化網(wǎng)絡使得國家政權與地方社會融為一體。⑤不少日本學者圍繞傳統(tǒng)中國的治水、河工、漕運，及其與社會經(jīng)濟的關系，提出中國在治水過程中形成了由水利組織、村落和國家組成的“水利共同體”。⑥國內(nèi)學者則在吸納國外研究成果的基礎上，深入研究我國不同區(qū)域水利管理模式的差異性，以及以水利為中心延伸出來的區(qū)域性社會關系體系，提出對于中國水資源治理的認識應從“治水社會”走向“水利社會”。在水資源管理中，國家權力的介入方式、水權的取得與界定、集體內(nèi)部的自律性、公權力的存在形式等是最重要的問題點。⑦在此基礎上，亦有學者認為無論唐、宋時期，抑或元、明、清時期，中央政府對地方水資源治理的介入是十分有限的，地方政府在經(jīng)費籌措、工程管理等方面大都依靠地方士紳和民間組織的力量。⑧因而，對于廣闊中國具有多樣性的地方水資源治理而言，地方士紳、民眾和民間組織在歷史中始終扮演著重要的角色。

從橫向上看，水利社會關系是中國地方社會得以形成的基礎，通過治水這一角度可以透視出中國的基層社會結構和政府與民眾的互動關系。而從縱向上看，中國幾千年的政治傳統(tǒng)具有巨大的連續(xù)性，⑨在這個連續(xù)的發(fā)展軸上，政府的治理方式等被保存或“遺傳”了下來，這為近代以來中國的創(chuàng)新性變革和發(fā)展提供了基礎。因而，通過探討地方水資源治理中政府與民眾互動的傳統(tǒng)，來解析當代政府與民眾關系就成為探討當前政府治理轉型的一個重要切入點。所謂“歷史中所有是既往的社會，社會上所有則是現(xiàn)前的歷史，此兩者本應聯(lián)系合一來看?！雹?/p>

傳統(tǒng)中國地方治水主要集中在河道和湖泊的疏浚、防洪、灌溉、治污等方面。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)代社會的治水除了防洪、灌溉等方面外，還更加關注水污染的治理。因此，本文以地方水資源治理中政府與民眾關系為核心，通過清代南京城的河道治理和當代無錫推行的“河長制”兩個案例的分析，嘗試回答以下三個問題：傳統(tǒng)中國社會是如何圍繞“治水”而形成地方政府與民眾的互動關系？從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的地方水資源治理中，地方政府與民眾的互動關系發(fā)生了怎樣的變化？在現(xiàn)代水資源治理中，又如何吸納傳統(tǒng)治水中地方社會主動參與的要素，推動地方政府與當?shù)鼐?、污染企業(yè)和民眾的協(xié)作治理？

二、明清以來地方水資源治理中的地方政府與民眾

(一)“勸捐興挑”與“官督民辦”

(二)“議敘”獎勵與授予匾額

三、現(xiàn)代地方水資源治理中的政府與民眾：作為一種新治水模式的“河長制”

2007年5月28日，無錫段太湖藍藻大面積暴發(fā)，這直接導致太湖水源水質惡化，并進而演化為一場“太湖水危機”事件。面對危機，無錫市出臺了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》來解決市內(nèi)水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴重等問題。在這一過程中，該市逐漸探索出了一種新的治水模式：河長制。

(一)黨政首長負責制

(二)監(jiān)督考核與獎懲

由于“河長”并不是目前行政序列中的官職，因此河長制強調(diào)對各級“河長”這一“虛職”的監(jiān)督考核和責任追究落到實處。無錫市委、市政府于2007年12月5日印發(fā)了《關于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》，文件明文規(guī)定:“對環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標任務，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責任人實施“一票否決”。這樣，河流斷面的水質檢測數(shù)據(jù)、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結果等就作為關鍵指標納入到各政府層級黨政領導干部綜合考核評價體系之中，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。在監(jiān)督考核中，政府內(nèi)部由縣級及以上河長負責對相應下一級河長進行考核，在政府外部，通過媒體向社會公布河長名單，在河湖岸邊豎立河長公示牌，聘請社會監(jiān)督員等方式對河湖管理的效果進行社會評價和監(jiān)督。

2008年，在無錫“河長制”推行一年后，江蘇省政府決定在全省推行河湖管理的“河長制”。之后，云南、河南、河北、天津等地陸續(xù)借鑒推行。2016年12月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，在全國推行各級黨政主要領導負責制的河流湖泊管理制度，標志著“河長制”在全國的廣泛推行。

四、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：地方水資源治理中政府與民眾關系的延續(xù)與轉變

(一)行政內(nèi)、外部發(fā)包體制的延續(xù)

(二)自上而下和自下而上雙向構建傳統(tǒng)的延續(xù)與轉變

(三)約束與激勵機制的再平衡

(四)現(xiàn)代治水的新情況：強勢行政發(fā)包拉動橫向部門協(xié)同和跨域地方政府協(xié)作

傳統(tǒng)中國的治水更多依靠地方社會的力量來治理轄區(qū)內(nèi)的河湖疏浚，跨行政區(qū)的治水也通過地方士紳的協(xié)調(diào)和民間的約定來解決，政府部門機構和跨域地方政府政府間的協(xié)作問題不明顯。建國后，由于國家權力的強力介入，政府成為治水的主體，也成為治水矛盾的焦點。近年來，治水過程中出現(xiàn)的政府部門間不協(xié)同的“九龍治水”現(xiàn)象和政府部門間不協(xié)作的“環(huán)保不下河，水利不上岸”的狀況都比較突出?！昂娱L制”的核心是各級主要黨政首長的負責制，這種強勢的一把手負責制雖然是一種縱向的行政發(fā)包制，但在中國當前的行政體制下卻帶來了意想不到的橫向效果，即一個區(qū)域內(nèi)部各個部門之間在治水問題上實現(xiàn)了協(xié)同。“河長制”通過對地方行政首長的施壓，讓領導包推進、地區(qū)包總量、部門包責任，使得地方一把手把所有的職能部門統(tǒng)合和調(diào)動起來，推動環(huán)保、水務、工商等部門合作來共同治理水污染，有效提升了治水的效果。

五、結語

首先，從明清的河湖治理到今天的“河長制”體現(xiàn)了治水的行政發(fā)包體制及其延伸和拓展。在傳統(tǒng)的地方治水活動中，地方政府把水利事務外包給了地方的紳商，現(xiàn)代的“河長制”則除了進一步強化自上而下的內(nèi)部行政發(fā)包之外，把治水事務外包給了社區(qū)和村莊等自治組織，吸納他們成為“行政的末梢”。從而，行政發(fā)包制得到了向下延伸和向外的拓展。其次，傳統(tǒng)和現(xiàn)代的河湖治理都形成了一個“自上而下”和“自下而上”的雙向構建過程。傳統(tǒng)中國的治水包含了自上而下國家權力的滲透和自下而上紳商的調(diào)和這兩重建構。今天的治水體制則是國家主導和各級行政領導人強力推動下的地方社會被動參與的“官督官辦+民辦”過程。民眾的環(huán)保參與并非自主性的行為而是被行政領導治理河湖污染的行動激勵和帶動起來的參與行為。另外，傳統(tǒng)社會的治水和改革開放后相當長一段時間的治水是激勵大于約束的，但“河長制”環(huán)保指標的“一票否決”改變了這一狀況，使得環(huán)保的約束與懲戒機制沖淡或者平衡了經(jīng)濟增長指標片面激勵的效應。此外，“河長制”的推行，通過地方行政首長負責制打破了“部門制”，在一定程度上實現(xiàn)了治理水污染各個政府部門之間的協(xié)同，也在某種程度上化解了跨域治理的困境，實現(xiàn)了跨越地方政府之間在水污染治理方面的協(xié)作。

注釋

①②馬立博：《中國環(huán)境史：從史前到現(xiàn)代》，關永強、高麗潔譯，北京：中國人民大學出版社，2015年，第46頁，第444頁。

③魏特夫：《東方專制主義：對于集權力量的比較研究》，徐式谷譯，北京：中國社會科學出版社，1989年。

④伊懋可：《大象的退卻：一部中國環(huán)境史》，梅雪芹、毛利霞、王玉山譯，南京：江蘇人民出版社，2014年，第128-129頁。

⑤杜贊奇：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第53頁。

⑥森田明：《清代水利社會史研究》，鄭樑生譯，臺灣“國立”編譯館，1996年，序第5-6頁。斯波信義：《宋代江南經(jīng)濟史研究》，方健、何忠禮譯，南京：江蘇人民出版社，2012年。

⑦王銘銘：《“水利社會”的類型》，《讀書》2004年第11期。行龍：《從“治水社會”到“水利社會”》，《讀書》2005年第8期。錢杭：《庫域型水利社會研究-蕭山湘湖水利集團的興與衰》，上海：上海人民出版社，2009年，第2-4頁。

⑧比如在錢塘江海塘工程中，明清以來直至民國，除了乾隆一朝國家財力充足而強力介入水利工程外，其他時期無論從經(jīng)費來源，還是組織結構上來看，主要是依靠民間力量來進行治理。參見和衛(wèi)國：《治水政治：清代國家與錢塘江海塘工程研究》，北京：中國社會科學出版社，第39頁，第263-266頁。另可參考森田明：《清代水利與區(qū)域社會》，雷國山譯，濟南：山東畫報出版社，2008年。

⑨閻步克：《一般與個別：論中外歷史的會通》，《文史哲》2015年第1期。

⑩錢穆：《中國歷史研究法》(三版)，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第50頁。

責任編輯 王敬堯

From Tradition to Modernity： Study on the Relationship between Local Governments and the Public in the Process of Local Water Resource Governance

Cui Jing

(School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081)

The relationship between local governments and the public in the process of local water resource governance is an important component of social construction of China. Local governments mainly depend on local gentries to implement and manage water affairs since the Ming and Qing Dynasty. Today，the government plays the main role in regulating watercourses. The internal and outsourcing administrative subcontracting and the twofold configurations including the top-down and bottom-up approaches are preserved or inherited in today’s water resource management， for example， river chief system. But the public participation， the collaboration of government departments and the collaboration of local governments in river chief system are achieved by the administrative subcontracting. Thus， it is an important issue to promote the active collaboration of local governments， enterprises and the public in local water resource governance.

tradition； modernity； local water resource governance； governments and the public； river chief system

2016-11-22

國家社會科學基金重大項目“基于總量與強度雙控的水資源治理轉型與市場化機制研究”(15ZDC033)；北京市社會科學基金一般項目“區(qū)域協(xié)同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協(xié)作治理研究”(14JGB079)