【摘要】從PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及理論基礎(chǔ)入手，對(duì)我國(guó)過(guò)去及現(xiàn)在的典型PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析研究，研究發(fā)現(xiàn)正確應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)是其良好運(yùn)行的基礎(chǔ)?；陲L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)與控制力相對(duì)稱的原理，將風(fēng)險(xiǎn)分為主要由公共部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、主要由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)由雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合案例分析中成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，提出相應(yīng)的發(fā)展建議，為我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 案例分析 風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)策建議

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)發(fā)展，我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足無(wú)疑會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。由于PPP（Public Private Partnership，PPP）項(xiàng)目在一定程度上能夠減緩公共部門(mén)財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度與效率，使得PPP模式被大力引進(jìn)到交通、養(yǎng)老、能源、廢水處理等公共設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域。

通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目失敗案例的整理和研究發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素比一般項(xiàng)目更加復(fù)雜，發(fā)展過(guò)程更需要完善的法律體系來(lái)制約，同時(shí)，對(duì)成功案例的學(xué)習(xí)與借鑒是降低項(xiàng)目失敗率的有效途徑。筆者通過(guò)對(duì)失敗和成功的案例進(jìn)行系統(tǒng)性比較分析，找出PPP項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)提出不同的發(fā)展建議。

二、PPP模式理論基礎(chǔ)及案例分析

（一）PPP模式理論基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以后，中國(guó)出現(xiàn)了具有現(xiàn)代意義的PPP雛形，PPP模式在加快新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、提升國(guó)家治理能力與構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度方面等具有重要作用。2015年5月19日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》將PPP提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。

總體來(lái)看，PPP是指公共部門(mén)和私人部門(mén)之間就提供公共品而建立的各種合作關(guān)系。PPP模式之所以被世界大部分國(guó)家廣泛認(rèn)可，在于它有效地將政府和社會(huì)資本連接在一起，并以“伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”作為其運(yùn)行的特點(diǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目的案例分析

成功的PPP項(xiàng)目能夠解決我國(guó)財(cái)政資金短缺的問(wèn)題，同時(shí)提高公共設(shè)施建設(shè)的效率。但是PPP仍然屬于一種新興事物，眾多行業(yè)和部門(mén)并沒(méi)有充足的經(jīng)驗(yàn)以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的各樣各樣的問(wèn)題，甚至監(jiān)督部門(mén)沒(méi)有完善的法律體系來(lái)制約，因此，許多PPP項(xiàng)目在實(shí)際應(yīng)用中都遇到了諸多問(wèn)題從而走向了失敗。筆者認(rèn)為我們應(yīng)該同時(shí)從成功和失敗的案例中獲取有價(jià)值的信息，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。

1.失敗案例分析。本文選取了7個(gè)失敗的案例，涉及了我國(guó)供水、污水處理、電廠、隧道、垃圾焚燒、公路和橋梁等領(lǐng)域，有一定的代表性。（見(jiàn)表一）

通過(guò)對(duì)以上7個(gè)案例的整理和分析，總結(jié)出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素：法律風(fēng)險(xiǎn)、公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。（見(jiàn)表二）

2.成功案例分析。如上文所言，在遍布了7個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都面臨了相似甚至相同的風(fēng)險(xiǎn)因素，關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)、轉(zhuǎn)移和規(guī)避是PPP項(xiàng)目成功的墊腳石。筆者整理研究了我國(guó)PPP項(xiàng)目中成功案例的典型代表，中信濱海新城項(xiàng)目和北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目。

第一，中信濱海新城項(xiàng)目是我國(guó)PPP模式城市運(yùn)營(yíng)中首個(gè)獲得立法保障的項(xiàng)目，剖析本案例中的運(yùn)營(yíng)過(guò)程和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施可對(duì)其他PPP項(xiàng)目提供借鑒。筆者認(rèn)為中信濱海新城項(xiàng)目充分考慮了其合作運(yùn)行過(guò)程中可能面臨的各種問(wèn)題，預(yù)見(jiàn)性的對(duì)關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)和轉(zhuǎn)移，這是項(xiàng)目能夠成功的保障。（見(jiàn)表三）

第二，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首例以PPP模式運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目。在項(xiàng)目運(yùn)行上，首先確定地鐵項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性投資和非經(jīng)營(yíng)性投資的比例；其次，在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上，北京市政府采用靈活務(wù)實(shí)的處置辦法；最后，政府根據(jù)一定的實(shí)際情況給予地鐵運(yùn)營(yíng)商一定的政策支持。（見(jiàn)表三）

三、PPP模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)總結(jié)

通過(guò)以上研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制和預(yù)防是項(xiàng)目成功的保障。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的對(duì)應(yīng)原則，可將以上風(fēng)險(xiǎn)分為主要由公共部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、主要由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和由雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

主要由公共部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有法律與政策風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。主要由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有建設(shè)工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門(mén)相比公共部門(mén)具有更專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境以及投融資決策具有更好的控制能力。而公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)是任何一方都無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)的，因此屬于應(yīng)由雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，除了上文列舉的風(fēng)險(xiǎn)因素外，PPP項(xiàng)目還具有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、第三方風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)等。

四、建議與小結(jié)

通過(guò)以上的分析與總結(jié)，筆者分別從公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的角度提出了相應(yīng)的措施，以應(yīng)對(duì)今后PPP項(xiàng)目發(fā)展中遇到的問(wèn)題：

（一）公共部門(mén)的建議總結(jié)

1.針對(duì)法律與政策風(fēng)險(xiǎn)。首先，PPP模式近兩年在我國(guó)迅猛發(fā)展，各行業(yè)都在尋找適宜的機(jī)會(huì)投入到PPP項(xiàng)目中，然而我國(guó)的法律法規(guī)體系并沒(méi)有及時(shí)跟上步伐。因此，我國(guó)迫切需要形成PPP方面的完善的法律體系，及時(shí)修訂已有的部門(mén)政策以適應(yīng)當(dāng)前的PPP發(fā)展模式，最終建立一個(gè)具有規(guī)范性、實(shí)用性、統(tǒng)一性的法律框架。其次，我國(guó)政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策支持私營(yíng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。最后，作為社會(huì)資本方，在享受國(guó)家政策支持的同時(shí)應(yīng)充分學(xué)習(xí)PPP法律知識(shí)，不應(yīng)存有投機(jī)僥幸的心理，否則在項(xiàng)目長(zhǎng)周期的運(yùn)行過(guò)程中定會(huì)面臨法律及信用風(fēng)險(xiǎn)。

2.針對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)。公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)應(yīng)該建立一種平等互助、誠(chéng)實(shí)守信、互利互惠的契約關(guān)系，公共部門(mén)不能利用自身的權(quán)力與地位將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，私營(yíng)部門(mén)也不能憑借自身在市場(chǎng)上的信息優(yōu)勢(shì)來(lái)誘導(dǎo)公共部門(mén)簽訂不平等的合同。對(duì)于政府方，應(yīng)該建立完善的契約制度，明確各部門(mén)的職責(zé)分工和相應(yīng)的懲戒措施，最終形成書(shū)面文件以監(jiān)督各部門(mén)的行為。

（二）私營(yíng)部門(mén)的建議總結(jié)

1.針對(duì)建設(shè)工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)。繁冗的審批程序、不完善的PPP規(guī)章制度、資金投入的不及時(shí)等原因都會(huì)造成建設(shè)工期的延誤。為了降低建設(shè)工期延誤風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全PPP項(xiàng)目的體制機(jī)制，將運(yùn)作流程規(guī)范簡(jiǎn)潔化。社會(huì)資本方應(yīng)從全局的角度規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)階段，弱化工期因素的影響，留有充足的時(shí)間引入民間資本，提高融資效率。

2.針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府應(yīng)該在PPP項(xiàng)目上為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)恼咧С?，比如為社?huì)資本給予降稅、貼息，在銀行信貸體系中為社會(huì)資本提供擔(dān)保使私營(yíng)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)度有所提升。另一方面，銀行以外的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新融資方式、開(kāi)發(fā)適合PPP項(xiàng)目的融資產(chǎn)品，與銀行共同構(gòu)成為PPP模式服務(wù)的金融組織體系。此外，私營(yíng)機(jī)構(gòu)自身對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與防范更為重要，私營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)模采取相應(yīng)的融資模式，同時(shí)制定完善的風(fēng)控與解決措施。

3.針對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，私營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)做好市場(chǎng)的前期調(diào)查工作，全面充分地了解市場(chǎng)并進(jìn)行相關(guān)預(yù)測(cè)，結(jié)合政府和各大金融機(jī)構(gòu)防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)加快建設(shè)完善的資本市場(chǎng)環(huán)境，PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)生命周期項(xiàng)目，資金的投入、運(yùn)用與退出過(guò)程長(zhǎng)達(dá)幾十年，因此需要多層次的資本市場(chǎng)以保障資金來(lái)源的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（三）雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

1.針對(duì)公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在建設(shè)期間或者建成之后會(huì)出現(xiàn)損害公眾利益的情況，因此會(huì)遭到廣大民眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。有該風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目雖然也是為公共設(shè)施服務(wù)的，但項(xiàng)目期間很有可能使部分人群的利益受損，因此在關(guān)注項(xiàng)目最終成果的同時(shí)也應(yīng)考慮到相關(guān)人群的利益。對(duì)于與公眾利益相關(guān)的項(xiàng)目，應(yīng)保證公眾的知情權(quán)，一旦發(fā)生公眾反對(duì)，政府和私營(yíng)部門(mén)應(yīng)對(duì)相關(guān)群眾進(jìn)行安撫，并采取有效的解決措施以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，雙方應(yīng)根據(jù)自身的責(zé)任大小承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.針對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。諸如地震、洪澇、全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)等這類不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論私營(yíng)部門(mén)和公共部門(mén)都無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)，因此需要雙方齊心合作共同應(yīng)對(duì)。

此外，在PPP模式發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)該相互監(jiān)督和促進(jìn)，建立監(jiān)管與合作的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)建立社會(huì)第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成政府和社會(huì)的雙重監(jiān)督。公共部門(mén)可以設(shè)立PPP項(xiàng)目的專業(yè)咨詢管理機(jī)構(gòu)，廣納PPP專業(yè)人才。為更好的監(jiān)督管理PPP項(xiàng)目，公共部門(mén)自身要積極學(xué)習(xí)有關(guān)PPP法律及運(yùn)營(yíng)等方面的相關(guān)知識(shí)，提高專業(yè)素養(yǎng)。

本文主要針對(duì)七種風(fēng)險(xiǎn)提出發(fā)展建議，但這并不意味著其他的風(fēng)險(xiǎn)可以忽視，任何風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生都可能導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。筆者相信隨著我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施定會(huì)愈加成熟，PPP項(xiàng)目在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上定會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

注釋

①來(lái)源于《北京地鐵四號(hào)線PPP模式的啟示——王彥行》。

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作者簡(jiǎn)介：崔潔（1992-），女，漢族，河北承德人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，研究生。